中国财政支农政策与体系的演变历程Word文档格式.docx

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历史形成与演进

现实是历史发展的延续，也是未来发展的起点。

这是我们研究认识财政支农政策问题的逻辑起点。

梳理、了解、认识我国财政支农政策的演变与形成过程，既是我们全面系统总结建国60多年财政支农政策经验教训的前提和基础，也是我们深化财税体制改革，改革现行财政支农管理体制和运行机制，建立适合国情、符合世贸规则的财政支农体系，做好新时期下财政支农工作的必然要求。

它不仅具有十分重要的理论与实践价值，而且具有重要的现实意义。

应当说财政支农政策的制定与实施受诸多因素的影响，不仅取决于这个国家或地区社会发展所处的历史阶段，也取决于这个国家或地区的经济和政治制度，更取决于它的经济发展水平和财力状况。

因而，在不同时期或不同发展阶段，财政支农政策目标和任务也要依据这个时期的工作重心来确定。

以此为据，新中国成立60多年来，我国财政支农政策演变发展历程可划分为五个阶段：

一、国民经济恢复过渡期的财政支农政策（1949-1952年）

我国财政管理体制的形成与新中国成立一样，在经历了由革命战争年代的分散经营到1950年的高度集中，再由高度集中过渡到在中央统一领导下的统一分级管理。

新中国成立后，国家财政由战时财政过渡到建设财政，财政管理体制分设为中央、大区、省（市、自治区）三级财政。

1953年后撤掉大区，增设县级财政。

尽管各级财政集中管理的形式、集中和分散的程度有所不同，但却始终是沿着“统一领导，分级管理”的方向前进的。

当时财政主要任务就是帮助各个部门恢复正常生产，首先满足人民生活的基本需要，为国民经济走上健康发展轨道创造条件，奠定基础。

由于国内战争刚刚结束，国家建设百废待兴，中央和地方财政十分困难，国家对农业的投人并不多，这期间，财政支农支出仅占财政总支出的4.36%，财政支出项目主要是满足机构正常运转所需的农林水气象部门事业费和用于农村的救济费，对农业生产领域没有资金投人，农业生产与农业增长主要依靠农户自身的投人来实现。

农户的投入源于建国初期在全国范围内进行的土地改革，土地改革不仅使得无地少地农民分到了土地和部分生产资料，也调动了广大农民的生产积极性，使国内农业生产得到迅速恢复。

这个时期财政支农政策目标和任务不明确，加之财力有限，因而财政支农体系也无从建立。

动了广大农民的生产积极性，使国内农业生产得到迅速恢复。

二、计划经济时期的财政支农政策（1953-1978年）

这个时期是我国由传统农业社会向工业社会迈进的起步阶段，经过国民经济的恢复和社会主义改造的完成，以及人民公社“一大二公”和农村集体所有制度确立几个重要时期。

据统计，1952年，我国人均GDP仅有119.4元（约50美元），农业占GDP比重为51%，第一产业就业比重已达83.5％。

这个时期，农业在国民经济总量中占有绝对的比重。

为了尽快摆脱“一穷二白”的落后局面，实现由农业国向工业国的转变，国家选择并实行了重工业优先和向城市倾斜的发展战略。

为实现这个战略，国家实行了高度集中的计划经济体制，财政则在高度集中的计划经济体制下，实行的是统收统支的财政管理体制，这种体制的最大优势可以动员一切力量，在短时期内筹集工业化所需大量资金。

在这种背景下，财政支农政策必然要服从服务于重工业优先发展国家战略的大局，由于当时国内经济社会发展落后，国家财政不仅对农业没有更多投人和支持，反而，要求农业为工业化提供积累和大量的资金支持。

此时，作为国民经济基础产业或者说主导产业的农业，既肩负着为社会提供农产品、满足对粮食的消费需求的重任，又肩负着为工业化体系建设积累筹集大量资金的重要职责。

因此，从上世纪50年代中期开始，国家对农业采取了“自力更生为主，国家支援为辅”的方针，在财政支农政策方面，国家采取了“多取、少予”的财政政策，体现在税收上主要是通过低价农产品汲取农业积累促进工业化加速发展，1958年国家出台了《农业税征收条例》，并开始对农产品实行统购统销制度，国家通过征收较重的农业税和工农业产品价格“剪刀差”的形式，将大量农业资源、资金和原料等集聚到工业和城市建设上，使工农业成品的贸易环境向着工业严重倾斜，最大限度地汲取农业资金来用于工业化建设。

据国内学者测算，这一时期农产品价格剪刀差使国家从农业中汲取的积累大约在6000亿元用于工业化建设。

1952-1997年，我国农民通过工农业产品价格“剪刀差”为工业化提供资本原始积累、为非农产业提供充裕廉价的劳动力和土地资源这三种方式为国家建设积累的资金高达17.3万亿元。

这期间国家在农业上取得的收人要远远大于财政对农业的支出。

尽管这一期间国家对农业也有一定的投人，财政安排了一部分资金支持人民公社改善农业生产条件，发展农业生产，但只是基于国内农业生产力水平较低，食品供给紧张，粮食短缺一直没有得到有效解决而采取的必要措施。

这个时期财政支农重点和主要目标，就是追求农产品数量，以解决吃饭和温饱问题。

由于财政收支渠道较少，支农的资金来源和投向单一，且财政支农基本建设投资严格按指令性计划管理，采取无偿拨款，建设单位无偿使用的方式，支农资金主要用于农田水利基本建设，改善农业生产条件，发展农业生产。

中央和地方财政支出主要用于农业基础设施建设和恢复农业生产，修建了不少大中型水利设施，除了正常机构运转所需经费外，用于农村教育、卫生、文化等农村社会事业支出很少，这也形成了这个时期财政支农体系。

不可否认，这一时期，国家利用体制所具有的政治动员力量，以“农业学大寨”等政治运动的形式，靠大量的农民义务工投人，来弥补财政对农业投人的不足。

虽然，这种在全国范围内进行大规模的兴修水利和农田基本建设工程，在一定程度上，对于促进农业增长、改善农业生产条件，提高粮食产量起到了促进作用。

但长期形成的农业农村的事务靠农村集体和农民自身投人的机制并没发生根本性改变，且有些做法通过各种制度被固化下来，长期以往就形成了国家与农民“多取、少予”的财政支农格局和体系。

尽管财政支农支出占财政总支出的总量和比例也逐年上升，但农业、农村资金流向工业和城市的政策并没有改变，农业增长依然还是依靠农村集体和农民自身投人来实现的，农业农村资金的过度流出，不仅大大削弱了农业自身发展的能力，而且导致我国农业基础设施建设、农业科研教育投人严重不足，农业发展长期处于落后的状态。

客观历史地看，在一定时期，实行重工业和城市优先发展战略是必要的，实践证明也是有效的，这也是世界上所有实现工业化国家所必经的发展道路。

但如果这种以工业和城市发展为导向的国家战略延续时间过长，就会导致本来就相对落后的农业生产的物质技术条件长期得不到相应的改善，从而导致农业发展滞后、社会两极分化、城乡和区域差距持续拉大等一系列新的社会矛盾和问题，并且使国家发展落人崩溃边缘。

事实上，建国30年我国工业化体系的确立与形成就是以牺牲农业和农民利益为代价、汲取农业剩余而取得的，农业为工业化提供的积累已经远超出自身承受能力，农业、农民为我国工业化做出了巨大贡献。

但由于我国户籍制度藩篱，阻碍了人口等要素的流动，工业化与城镇化没能同步进行，“重城轻乡、重工抑农”战略实施与“多取、少予”的财政支农反向政策的长期共同作用，形成当今中国的城乡差距和城乡二元结构。

三、改革开放初期的财政支农政策（1979-1993年）

长期实行的计划经济体制和重工业与城市优先发展战略，使得我国的国民经济结构处于严重的失衡状态，第一、第二、第三产业之间比例极不协调，工农之间、城乡之间严重失衡，国民收人分配结构极不合理，“重生产、轻生活”，片面追求“高积累、低消费”的模式，由于没有处理好工业与农业、城市与农村之间的关系，使得我国农业发展处于停滞不前的状态，粮食和农产品生产始终处于短缺状态，难以满足人口的日益增长和经济社会发展的需要。

加之，持久的大规模政治运动，使得整个国民经济处于崩溃边缘，国家经济社会发展形势倒逼国家进行改革开放。

党的十一届三中全会后，我国率先从农业农村拉开了改革开放的序幕。

为了增加农民收人，改变工农业产品交换不平等和国民收人分配不利于农业发展的状况，国家分配政策和财政支农政策也开始进行了重大调整，国家大幅度地提高了农产品收购价格，1979年国家大幅度地提高了18种主要农副产品的收购价格，提价幅度为21%,1980年再次提价7.1%，以后还多次调整了农产品收购价格。

特别是推行农产品“双轨制”的价格体系改革，使得农民出售的农产品因价格上升而增加的收人非常可观。

除粮食和油料等主要农产品价格由国家控制外，其余农产品的价格部分放开或全部放开，随行就市，这也使得过去对农业“多取、少予”政策发生了松动。

据统计，1993与1978年相比，农产品收购价格总指数上升了214.7%，年递增幅度为8.19%，相当于1953-1978年农产品收购价格平均增幅的3.17倍。

而在这一时期国家在提高农产品收购价格的同时，对城市居民销售的农产品价格变动较小，由此引起的价格倒挂差额由财政承担。

1978-1993年仅国家承担粮棉油价格补贴累计为2855亿元，平均每年为1903亿元。

在农村改革取得巨大成就的同时，国家把改革重心转向城市，以搞活国有企业为突破口的城市经济体制改革也随之展开，为调动地方加快经济发展的积极J性，国家采取了“放权让利”的政策，以利改税改革为突破口，这让“分灶吃饭”的财政包干体制替代过去实行财政高度集中的统收统支管理体制，财政支农政策和支出也相应进人了转折调整时期。

随着“划分收支，分级包干”财政体制的实行，国家财政在支援农村生产支出中，除特大抗旱防汛补助费和支援不发达地区资金外，全部下放到地方财政，列人地方包干基数，由地方管理使用。

中央财政支农支出主要是中央级农业事业费支出和对地方的特大防汛抗旱补助支出。

地方财政农业支出主要是支援农村人民公社支出、农业事业费等。

但随着国家向企业和地方放权让利的各项政策措施的陆续出台，财政包干体制的负面效应也随之产生，即中央财政收人占GDP的比重和全国财政收人的比重不断下降，中央财政日益困难，中央财政收人占GDP的比重由1978年的30.9％下降到1993年的14.7％。

且财政赤字规模不断扩大，1993年已达199亿元，使得国家财政始终处于紧运行状态。

有限的财政收人，不仅满足不了国企改革和城市其他改革成本支出，更难以满足农业对资金的需求。

加之，地方也把工作重心放在城市和国有企业改革上，对农业重视和支持力度不够，财政支农资金投人出现了整体下降，农业基本建设投资长时期出现锐减，1978-1980年农业基本建设投资额分别为51.14亿元、62.41亿元、48.59亿元，而1981-1989年连续9年从绝对值占基建总投资的比重都出现下降。

“五五”时期农业基建支出238.03亿元，平均每年47.6亿元；

“六五”时期下降为158.57亿元，平均每年31.7亿元；

“七五”时期也仅为247.67亿元，平均每年49.5亿元。

从而导致上世纪80年代中后期全国粮食生产和农业发展出现了停滞不前、徘徊下降、农业发展后劲不足的局面。

为改变这种状况，国家及时调整了财政支农政策，采取了一系列措施增加和引导地方各级政