兰州打造城市建设投融资平台研究文档格式.docx

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城市建设投融资平台是一个地区构建多元投融资渠道，实施经营城市战略，发挥政府引导金融资本、社会资金共同参与城市建设的重要载体。

近年来，兰州充分发挥城市建设投融资平台的作用，创新投融资机制，盘活城市存量资产，做大做强新增资产，多渠道筹集建设资金，极大提升了平台的融资能力，改善了城市面貌，丰富了城市功能，推动了全市经济社会率先跨越发展。

一、兰州打造城市建设投融资平台的重要意义

政府要实现经济社会可持续发展的目标，必须充分发挥金融增信作用，注入优良资产，按现代企业机制，建立健全集“融资、建设、开发、经营”四位一体的投融资平台，实现资金融通、服务市民和推进城市建设发展的目标。

当前兰州处在新区建设发展和主城区改造提升的关键时期，解放思想，开拓创新，全力打造符合兰州发展的城建投融资平台，对推动兰州跨越式发展具有十分重要的现实意义。

（一）打造城市建设投融资平台是实施“中心带动”战略和“再造兰州”战略的必然选择。

投融资平台作为与金融机构、资本市场沟通的桥梁，平台搭建得好，能进一步完善借、用、还运作机制，发挥其在城市建设中的资金支持作用，实现经济社会的可持续发展。

资金短缺是长期以来制约兰州发展的瓶颈难题，特别是随着省上实施新的区域发展战略，启动兰州新区开发建设和旧城区的改造更新，资金供需矛盾更加突出。

因此，打造城市建设投融资平台，扩大投融资规模，加大资金供给，已成为实施“中心带动”战略和“再造兰州”战略的先决条件和客观需要。

（二）打造城市建设投融资平台是实现投融资收益最大化的重要途径。

按照政策导向、市场化运作、企业化管理的发展思路，有效整合公有资产资源，做大做强投融资平台，逐步拓宽投融资渠道，合理降低融资成本，将会极大改善投融资结构，实现融资效益最大化。

近年来，兰州市城建投融资平台通过以土地储备为主的经营运作，兴建了一批事关城市发展的基础设施，带动项目周边土地升值，化解融资风险，拓宽融资渠道，实现了融资和投资效益的有机结合。

（三）打造城市建设投融资平台是控制融资风险的有效方法。

按照现代企业制度打造投融资平台，建立完善“借、用、还”运作机制，通过多渠道、多层次、多方位融资，充分利用政府和融资平台资产资源，实现自我发展，增强盈利能力，强化政府投资项目管理，用土地收益、项目收益和财政补贴资金作为融资偿债保证，规范投融资行为，将有效控制各类融资风险发生。

二、兰州城市建设投融资平台的发展现状

近年来，兰州围绕打造城市建设投融资平台做了大量工作，出台相关政策，组建专职机构，城市面貌不断提升，城市主体功能不断完善。

兰州市城市发展投资有限公司（以下简称城投公司）作为我市唯一的城建投融资平台，近年来发展势头迅猛，在城市基础设施建设、治理城市环境、改善民生、加快城乡一体化发展等方面发挥了积极作用。

截至2010年底，城投公司账面资产总额达到286亿元，“十一五”期间共筹措资金190多亿元（含归还银行到期本息及各种借款），累计完成工作量投资170多亿元，承担了全市城市基础设施项目计划80%以上的投资建设任务，先后完工并交付使用的城市基础设施项目160项，还有70多项正在建设和办理前期手续。

尽管我市城建投融资平台发展较好，但资金紧张问题仍严重制约城市建设步伐，加之国家宏观调控政策要求地方政府不得为投融资平台融资或提供任何形式的担保，致使我市投融资平台发展面临着诸多的困难和挑战。

主要表现为以下几个方面：

（一）项目建设资金紧缺。

兰州市城建投融资平台尽管在2011年上半年已归还银行到期贷款本息17.66亿元，但是仍有23亿元需要下半年筹措偿还，再加上今年需要完成的67亿元项目开发建设投资，全年需筹措资金总量接近110亿元，才能维护平台资金链安全和项目建设需要。

2010年，国家大规模清理整顿地方政府投融资平台，金融机构禁止给公益性项目新增贷款，并要求对以前年度贷款也要“逐包打开、重新审核”，严禁“以贷还贷”，因此今年城建投融资平台在项目建设中面临的“融资难、难融资”问题非常突出。

具体表现在以下三个方面：

一是国家政策收紧。

国家金融政策明确规定，地方政府性融资平台公司除了保障性住房项目以外，公益性项目不能从银行获取贷款，而今年城建计划安排融资的项目，多数为非保障房类公益性项目，无法从银行获取贷款。

二是抵押物严重不足。

市投融资平台已储备的土地既要按计划供应市场，又要为贷款做抵押，或者配套新的抵押物，目前继续融资的抵押物严重不足，项目融资十分困难。

三是项目资本金不足。

目前已经贷款的重点项目，如南山路项目因资本金不能同比例到位，导致已承诺的贷款资金无法使用，工程进度受到严重影响。

（二）投融资主体运作模式落后。

一是投融资主体单一。

我市目前由城投公司负责土地储备融资，城建部门负责建设，财政部门负责资金监管，融资、建设、管理三分离，不利于提高资金使用效率，且城投公司实质上还是政府运作，造成资金风险集中在政府部门，超高负债率和土地依赖性对今后发展极其不利。

二是投融资主体协调性较弱。

目前，市城投公司属于准行政性质，部门利益交叉，管理条块分割，协调配合较少，造成融资效率不高，担保风险较大等问题。

同时，城投公司还承担了公共基础设施建设、环境保护、道路改造、农业综合开发等建设项目，涉及部门多，任务重，协调难度持续加大。

三是投融资风险逐年加大。

目前市城投公司所筹资金主要是通过国家开发银行及其他商业银行借款取得，单一的融资渠道和融资模式，使得还本付息金额逐年增加，抵抗融资风险的能力持续降低，财务风险难以控制。

同时，由于责权利不对称，还款措施和制度保证不健全，造成城投公司债务约束机制软化，加大了债务风险。

（三）资产盈利能力较差。

一是平台资产质量不高。

市城建投融资平台主要承担公益性的城市基础设施建设，资产盈利能力差，还未能通过市场化经营形成盈利能力强的资产，而这些项目恰恰又是城建融资的主体，承担着巨额的债务。

由于自身“造血”功能不足，没有稳定的收入来源，自身不具备偿债能力，在很大程度上制约了资产的保值增值。

二是融资渠道不畅。

我市目前利用外资、民营资本、证券、债券、信托等市场化融资方式很少，没有充分用足、用好、用活金融政策，虽然政府近年来也大力支持直接融资途径，但受政府投融资管理体制和资本市场等方面的约束，使得直接融资比重难以在短期内取得较大的突破。

三是城市公共资源未能有效整合。

目前，相当一部分城市公共资源掌握在各部门手中，缺乏市场化运作手段，使用效率相当低下，造成了城市公共资源的流失和浪费。

（四）投融资平台管理运作手段落后。

一是法人治理结构不完善。

政府把城市资产无偿划拨给市城建投融资平台，以达到城建项目贷款所需的资产规模与贷款条件，平台公司筹措到资金后再将资金转给各项目法人进行建设，实际上还是政府负债，公司化运作机制没有形成，无法有效防范政府投资风险。

二是现代企业制度规范尚未建立。

市城建投融资平台普遍缺乏现代经营管理理念，经营效益普遍较差，发展后劲不足，管理模式滞后，导致投资效率低下。

三是人才资源匮乏。

从整体情况看，市城建投融资平台人才总量不足，人才队伍结构不合理，缺乏具备投融资、资本运营、市场分析等方面的专业人才。

三、外地城市打造城市建设投融资平台的经验

近年来，国内许多城市在打造城市建设投融资平台方面进行了积极探索，取得了一定经验，其中杭州、上海和济南的改革富有新意，效果较好，为我市打造城市建设投融资平台提供了可借鉴的有益思路。

（一）杭州市

杭州市以“政府投入、市场补偿、社会投资”为原则，调整投融资调控与管理机构，建立起“自筹、自用、自还”的政府投融资平台。

一是成立了杭州市城建投融资管理领导小组。

该小组作为城市投融资管理的宏观决策机构，负责制定城市建设规划，审议投资计划，协调部门关系，对重大投融资活动进行监督指导，对城市建设与维护进行相配套的制度化安排，在实践中取得了较好的效果。

二是对城市建设项目合理分类。

将城市建设项目划分为经营性项目和非经营性项目，采用不同的方式加以运作。

对经营性项目主要通过项目公司向商业银行申请贷款，或进入资本市场直接融资，政府采用政策性贷款、财政贴息等间接方式给予支持，同时鼓励来自不同渠道的社会资金积极投入。

对非经营性项目是由政府部门充当投资主体，采用政府财政拨款的直接出资方式，适度引入民间资本作为补充，而项目的运作还是采用公开招标和专业公司经营的市场化方式。

三是组建城市建设发展公司。

杭州市政府批准成立以法人治理为特征的杭州市城市建设发展公司。

公司实行董事会制，董事会作为投资人代表，享有法人财产权、重大事项决策权、选择经营者的人事权，负责决定公司的经营方向和投资计划，委派或推荐项目的法人代表，制定公司的基本管理制度，具体履行投资项目的资金筹措、投资管理、资产经营等职能，并向市城建投资管理领导小组报告工作、执行管理领导小组的决定。

四是拍卖城市基础设施筹集建设资金。

经过几十年的投入和建设，杭州的城市基础设施价值高达数百亿元。

杭州市有选择地拍卖了一些基础设施，并将拍卖所得的资金用于城市基础设施的再建设。

例如，杭州市拍卖了日供水量为15万吨的自来水厂、政府部分投入的大楼、火车站前的经营性店铺等标的，筹集到大量建设资金。

（二）上海市

自1990年起，上海市加大政府投融资平台改革力度，克服长期以来城市建设投融资由政府大包大揽的缺陷，初步形成了“政府、企业和社会多方参与，市场化运作”的投融资平台模式。

一是设立专门的决策机构。

成立由市委市政府主要领导和有关部门负责人组成的市国有资产管理委员会，对上海全部国有资产行使占有权、使用权、处置权和收益权。

在城市投融资过程中，委员会的主要职责包括:

做好城市建设规划、组织对重大投融资项目的论证与选择、制定投融资的政策与法规、营造投融资市场化运作的良好环境、依法对城市投融资活动进行必要的调控与管理等方面。

二是采用多种融资手段。

通过BOT、TOT等方式建设城市基础设施项目，建设了上海延安东路隧道复线工程和延安路高架桥（东、西段）。

通过转让南浦大桥和杨浦大桥49%的专营权，筹资25亿元，用于徐浦大桥、沪嘉、沪宁高速公路上海段等项目的建设。

发行浦东建设债券、市政建设债券、煤气建设债券等，建设了浦东、浦西的高架道路及城市煤气设施。

三是充分利用外资。

在国际金融市场上引入战略投资者，建设了地铁一号线、杨浦大桥、污水治理工程、内环线高架桥等重大建设工程，弥补了国内资金的不足。

（三）济南市

济南市政府为了加强投融资管理，提高资金使用效益，防范财政风险，对投融资平台进行了较大改革。

一是建立政府投融资领导机构。

成立市政府投融资管理领导小组，由市政府主要领导任组长，市财政局、发改委、审计局、监察局和融资平台主要负责人为成员，作为政府投融资管理的决策层。

二是建立政府投融资平台。

成立“济南市政府投融资管理中心”，作为政府投融资管理的执行层，主要承担按照市政府投融资管理领导小组批准的政府投融资计划，统一对外融资及归还借款等职责。

三是加强资金监管，健全政府监督机制。

财政、监察、审计部门作为政府投融资管理的监督层，依据职能分工，各司其职，加强对政府投融资行为的监管。

（四）国内打造城市建设投融资平台的经验启示

上述三城市改革和创新政府投融资体系，推动财政投融资运作方式多样化的实践，对我们提供了有益的启示和借鉴。

一是设立投融资决策机构。

成立了由市上领导和有关部门负责人组成的决策机构，负责处理市属国有资产的占有、使用、处置和收益，组织对重大投融资项目的论证与选择，制定相关政策与法规，营造服务环境，依法对城市投融资活动进行必要的监督管理。

二是夯实做强投融资平台。

地方政府的融资功能必须通过投融资平台来实现，通过整合现有资源、注入新增资产、盘活存量等方式，进一步做大做强政府投融资平台，为大规模城市基础设施项目建设提供了主体。

三是创新融资模式进行城市基础设施建设。

通过发行城市建设债券，采取BOT、TOT等多种融资模式，兴建了一批重要基础设施，缓解了政府财政资金短缺和