加强中国银行业监管法制建设的思考Word文档下载推荐.docx

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（二）结合国情，借鉴外国立法经验，特别是那些银行监管法制行之有效的国

家立法经验，使中国银行监管法制合理接纳国际通行的规则和制度

（三）正确处理好放松监管与改善监管、严格监管之间的关系……………（7）

（四）完善监管主体自身建设相关的制度……………………………………（8）

（五）监管制度的完善…………………………………………………………（8）

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内容摘要：

在中国银行业监督管理委员会成立之际，回顾中国银行监管法制建设的历史和现状，银行法律体系的形成、法制的价值取向、法定主体权责构造、监管手段的运用、监督机制的确立、适应银行业国际化与经济全球化等方面问题；

继以提出加强立法的系统化和思考定位，立足国情借鉴外国经验，正确处理放松监管与改善监管、严格监管的关系，完善监管主体自身建设相关的制度及其它具体监管等制度建设的思路。

本文从二部分进行阐述。

第一部分重点回顾我国银行监管法制的现状及存在的问题。

通过历史和现状透析，我们可以发现，当前的许多法规和人民银行制定的金融规章存在的缺陷，有很多需要亟待补充的问题。

此外，我国银行监管法制的缺陷还与相关的配套政策和法制的不健全有关。

第二部分重点探讨完善我国银行监管法制建设的若干思考。

从五个方面进行思索分析如何加强中国银行业监管法制建设。

如：

加强监管法制体系内部的协调和完备；

借鉴外国立法经验；

正确处理放松监管与改善监管、严格监管之间的关系；

完善监管制度和主体自身建设等方面进行探索建设思路。

一、银行监管法制的现状及透析

中国银行业监督管理委员会的成立，掀开了中国银行监管法制建设新的一页。

在我国社会主义经济建设的发展史上，中国银行业监管的法制建设从确立、完善，到形成体系，可以说历经了建国初的开创时期、计划经济时期及社会主义市场经济时期的三个阶段。

1995年3月18日通过的《中华人民共国和人民银行法》（下称《人民银行法》）①和1995年5月10日通过的《中华人民共和国商业银行法》（下称《商业银行法》）②标志着我国银行监管法制体系的初步成形，成为中国银行监管法制体系的核心内容。

2003年4月28日中国银行业监督管理委员会（下称银监会）的挂牌成立，2003年12月27日全国人大常委会通过《中华人民共和国银行业监督管理法》（下称《监管法》）③的颁布实施，标志着中国银行业的监管正逐步实现金融监管的专业化、标准化和国际化，使中国银行业监管法制建设成为一个法制体系，同时全国人大第六次常委会对《商业银行法》进行了修正，这些都对中国银行业监管起着补遗查缺的作用。

按照《人民银行法》，中国人民银行的职责有“按照规定审批，监督管理金融机构”、“按照规定监督管理金融市场”、“发布有关金融监督管理和业务的命令和规章”等监管职责①，也就是说专门代表国家的权威监管主体的确立。

《人民银行法》规定了人民银行的监管职责，包括对金融机构的审批，金融机构业务的稽核、稽查监督、存贷款利率的监管、财会信息查核，以及政策性银行的业务指导和监督等内容。

《商业银行法》②则进一步明确地规定了商业银行的业务范围、设立的条件和程序、组织机构、银行存贷款业务中的义务、谨慎性要求、禁止业务、财务报告、监督管理、接管和终止及违反法律的责任等内容。

人民银行的这些监管职责，也随着银监会的成立而移交。

《监管法》规定，银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其活动监督管理工作，明确了其监督管理职责、措施和权力、责任，确立了监管会专门监督管理主体的地位③。

许多法规和人民银行制定的金融规章都涉及了银行监管问题，比较明确的行政法规规章有：

《人民银行法》、《商业银行法》、《储蓄管理条例》、《借款合同条例》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《金融机构管理规定》、《信用卡业务管理办法》、《贷款通则》、《支付结算办法》、《银行帐户管理办法》、《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》、《信贷资金管理暂行办法》、《制正存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《银团贷款暂行办法》、《离岸银行业务管理办法》、《个人住房贷款管理办法》等等。

2003年5月29日银监会又发布了《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》④、2004年1月1日实施了《中华人民共和国银行业监督管理法》，银监会公开了监督管理程序,建立监督管理责任制度和内部监督制度，并明确了新分设支机构审批权限、方式和高级管理人员任职资格核准方式等。

为加大对监管人员的内部监督,银监会还将制订行政处罚办法、行政复议办法以及法律诉讼程序等行政法规和规范性文件,加大行政处罚的透明度,促使监管人员依法行政。

对行政处罚不服的当事人,可以向银监会陈述申辩,要求行政复议,直至向法院提出行政诉讼⑧。

从这些法规规章所涉及的银行监管内容来看，中国银行监管法制基本成为一个银行业法制体系。

但是，如果认真分析，我们就不难发现其中存在的缺陷，有很多需要亟待补充的问题：

（一）监管法制体系的整体存在不协调或不合理之处。

现行的（或者说是前期的）银行监管法制体系主要由两个基本法律——《人民银行法》、《商业银行法》和国务院主持通过的行政法规以及中国人民银行发布的银行管理规章（包括“规定”、“办法”、“通知”等文件形式）构成。

三个层次的法律法规应是一个有机的协调整体，然而实际并非如此，后一层次的规章存在的问题尤为突出：

一是这一层次的规章并未真正起到补充基本法律之缺漏的作用，因为直接针对两个基本法律缺漏的条例和规章，比较系统的文件形式并没有。

两法不仅有许多未作明确规制的问题，而且诸多条文也有待进一步阐释，行政法规、规章虽然在两法出台后的数年内制定不少，但是没有两法的系统实施细则。

二是银行监管的有关条例和规章相互之间，或者与两基本法律之间有很多重叠、不协调，甚至直接抵触的地方。

中国人民银行制定的银行监管规则对基本法律的重复表现尤其突出，如1996年6月1日发布的《贷款通则》中第4、5、13、24（第一项）、29（第一款）、62、63、64、68、69条等条款，都与《商业银行法》的有关规定相重复。

银行业务管理规章之间重叠更为严重，如1997年12月1日起施行的《支付结算办法》直接照搬了《票据法》、《票据管理办法》的规定，而且还与1994年10月9日《异地托收承付结算办法》、1993年5月21日《商业汇票办法》、1994年10月9日《违反银行结算制度处罚规定》等规章有许多重叠的内容。

《支付结算办法》中有关“信用卡”规定的第三章（共32个条文）绝大多数内容直接来自1996年4月1日发布的《信用卡业务管理办法》。

另外，还有一些法规和规章因未能及时修订，已有明显过时的内容，有的条文甚至与现行的法律相矛盾，或者无法适应现时的经济生活之需要。

如人民银行1986年4月16日发布的《再贴现试行办法》、1990年《利率管理暂行规定》等⑥⑦。

这两个文件分别历经14年和10年，仍然处于“试行”和“暂行”的状态，可见其滞后性。

存在这些问题的主要原因分析如下：

1、缺乏规范化理念，使行政法规或规章相互之间或与法律之间有大量重叠的条文。

银行监管规章制定的目的应在于补救法律、行政法规的缺漏或者对有关内容作补充性阐释，不在于重复强调法律法规的某些内容。

2、缺乏系统化理念。

这与制定者的规划性和全局性把握的技术和思想意识有关。

3、对规范性文件的及时修订、废止工作没有足够的重视。

中国处于社会主义经济的初级阶段，社会和经济体制处于重大变革和快速发展时期，政策性较强的“人民银行规章”有必要作出及时的调整、补充和完善。

（二）监管法制的制度选择不利之处。

主要表现在：

《商业银行法》及有关的行政法规、规章过于侧重对商业银行业务的监管。

在《商业银行法》的第一章确立的第4—10条原则性规定中，绝大多数条文为商业银行开展业务及协调与其客户之间的关系作出原则性要求，这种设计也为后面的具体制度选择取向奠定了基础。

实际上，第三章“存款人的保护”的绝大部分条文及第四章“贷款和其业务的基本规则”的多数条文都是对银行与客户的私法关系的规制。

我并不是认为《商业银行法》不应对私法关系作规制，但是这种立法选择取向，反映了立法者试图通过严格规制私法关系来实现监管的目标，有监管权力干预私法关系之嫌。

这些条文占据了将近20个条文，使得总共仅有91条的《商业银行法》很难系统而全面地构筑真正有助于监管目标实现的规则和制度②。

中国《商业银行法》关注私法关系的规制与中国银行业中国有银行占绝对比重的现状有关，因为国有银行的资产是国有资产，倘若像一般私法关系那样广泛自治，可能导致国有资产严重流失。

但是，从国有银行商业化的角度来看，这种选择并不利于市场主体自主地位的确立，也不利于公平、自由竞争机制的实现。

中国中央银行制定的大量银行监管规章，没有真正从有助于提高监管效率、质量的角度出发，而是着眼于银行具体业务操作上的监管。

如中国银行监管规章中有关银行结算及信贷业务的规则甚多，且极为细致入微，诸如《异地托收承付结算办法》、《商业汇票办法》、《违反银行结算制度处罚规定》、《信用卡业务管理办法》、《国内信用证结算办法》、《支付结算办法》、《贷款通则》、《贷款的管理办法》、《个人定期储蓄存款存单小额抵押贷款办法》、《电子化专项资金管理办法》、《商业银行自营住房贷款管理暂行规定》、《制止存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《个人住房担保贷款管理试行办法》、《银团贷款暂行办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》等等。

具体业务的监管并非不必要，但是完全或高度依赖具体业务的监管有如下弊端：

（1）业务监管规则过于广泛，使得力量有限的监管主体之监管很难得到有效落实，特别是中国监管主体正处于不断发展阶段，不管是人力、物力还是技术都极为有限。

这务必导致该管的不能有效管，不该管的却去管。

（2）广泛的业务监管规则之生成为监管主体滥用监管权力大开方便之门，其结果是监管机关及其工作人员腐败的可能性增大，而被监管的银行则不惜借助违法手段来规避监管，这两者促成了监管成本的徒增及银行追求经济效率的目标受到侵蚀。

（三）监管专业化程度相对较低，监管主体的法定权责构成存在诸多不足。

中国的金融监管工作曾经以金融行政管理为主，《人民银行法》实施后逐步走上依法监管之路，特别是1997年后以分业经营、分业监管体制确立和人民银行管理体制调整为主要标志，银行业的监管体制改革不断深化，强化了现场检查、非现场监管和对高级管理人员的监督，形成了“法人集中监管”和“管监分离”的监管原则，监管力量不断增强，监管的专业化程度有所提高。

但是，中国的金融监管毕竟只是中央银行的部分职能，监管工作的重要性也只是在最近几年才真正得以体现，监管基础比较薄弱，没有形成明确的监管目标、监管理念和稳定的监管组织体系，监管手段相对落后，监管力量严重不足，监管人员的能力不能适应现代金融监管工作需要等等，相对于现代金融业发展的监管需要，专业化程度还处于较低的水平⑤。

一是银监会成立前，立法对法定监管主体——中国人民银行的监管职权之规制过于宽泛和原则化