不断开拓创新提升基层监管水平讲义文档格式.docx

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建设“服务型、监管型、法治型”工商，首先要在思想观念上适应三型工商的要求，按照建设服务型政府的要求，工商行政管理工作在七个方面应该树立全新的理念。

（一）、“服务行政”理念

服务行政的主旨在于为人民服务、为社会服务。

张康之教授认为，“把服务作为一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，这样的行政被称为服务行政。

”

服务行政理念有两层含义，一是从管制型向服务型转变。

任何一个国家，政府是提供公共服务、公共产品的机构。

工商行政管理过去是管制型，现在在管理中要按照中央提出建设服务型政府要求，在思想观念上顺应服务型政府的要求，逐步向服务型观念转变；

二是以客户为中心，以管理对象为中心。

这个提法是指在工作中遇到问题以谁为中心，以谁为主。

服务行政本质上是社会本位、公民本位，“政府管什么不管什么，全看社会和公民是否需要，并以此作为政府职能定位的依据”。

但是在实际工作中，我们出台的举措和政策往往考虑是我们自己方便，而不是为客户提供方便。

最近有两篇报道，一是北京司法部门关于外地律师进京的管理，另一个是北京大兴区对外籍人员管理实行封闭村。

这两个例子中政策的出台都是为了方便管理者自己，这就不符合服务行政所倡导的“以客户为中心，方便客户”的核心理念。

服务行政理念中另一个讨论比较多的是国民的方便权和政府的方便权，应该把方便权给谁，谁有权决定这个方便权。

在我们建立服务型工商时，应该从客户角度来看，把方便权给客户，为他们提供高效便民的服务。

比如企业年检后办理变更登记，执照上应该还有年检的章和贴花。

但是由于我们内部处室设置的问题，登记和监管是分开的，登记部门不管年检，就要求企业变更完了之后再到年检的地方补章和贴花，这就不是从国民方便权的角度来考虑问题。

《食品安全法》颁布以后，从县一级的工商行政管理部门来讲，作为卫生许可证和营业执照的同一登记机关（同一工商局），虽然在内部环节上有登记、消保等不同的职责分工，但不能变成两个部门对外，审批的程序应当在内部走完。

应该做到让申请人通过一张表格、一次申请，最终在一个窗口就能领到营业执照。

这就要求我们考虑在出台各种措施、处理各种事情时的出发点是我们的企业和服务对象还是我们自己，这是建设服务型工商和服务型政府非常重要的方面。

如果我们采取的措施是政府决定政府自己的方便权，而没有考虑到服务对象的方便权，就是本末倒置。

所以服务行政和服务政府的理念，落实在具体工作上，就必须真正做到在工作上体现以客户为中心，以管理对象或服务对象为中心，我们采取的措施和方法才能真正取得便民高效的作用。

（二）、“依法行政”理念

　　依法行政是指行政机关自身的设立、运行都必须依据法律的规定并遵守相应程序，一切行政行为都要接受法律的监督，违法行政应承担法定责任。

依法行政主要有以下几项原则：

1、法律优先与法律保留原则

法律优先，又称法律优越或法律优位，是指行政应当受现行法律的约束，不得采取任何违反法律的措施。

法律优先具有以下含义：

第一，在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触都以法律为准。

凡是上一位阶的法律规范已经对某一事项作出规定，下一位阶的法律规范不得与之相抵触。

第二，在法律尚未规定、其他法律规范作了规定时，一旦法律就此事项作出规定，其他法律规范都必须服从法律。

同样，在上位阶法律规范尚无规定，下位阶法律规范作了规定时，一旦上位阶规范就此事项作出规定，下位阶规范必须服从。

比如影响全国的广州孙志刚收容事件。

这一事件发生时针对收容有三个依据：

国务院的收容条例、广东省人大关于收容的地方性法规、广州市政府关于收容的文件。

这三个依据对收容的条件作出的规定不一致，但当时作出收容的公安人员依据的是广州市政府的文件。

按照法律优选的原则，当这三个规定对同一件事情作出的规定不一致时，应该优先适用国务院的行政法规，而不能优先适用层级最低的市政府文件。

所以由于适用依据的错误，造成了错误的后果，必须要追究当事人的责任。

法律保留在《立法法》中称为国家专属立法权，指在多层次立法的国家中，有些立法事项的立法权只属于法律，法律以外的其他规范，一律不得行使。

其目的在于保证人民群众对国家最重大问题的最后决策权，保障国家法制的统一和公民的权利。

最典型的例子是前置许可的设定，行政许可法明确规定，企业登记的行政许可的设定权在法律和国务院的行政法规，实际上就是把企业登记的行政许可的设定权保留在法律和国务院的行政法规了。

2、职权法定与越权无效原则

依法行政要求行政主体必须在法定的范围内行驶职权，否则就会构成越权而无效。

因此，在职权行使上，必须符合和遵循法律对行政权力行使的权限要求。

在职权行使上，应符合如下两个原则：

职权法定原则和不得越权原则。

（1）职权法定原则。

行政机关以及其他行政公务组织的行政职权，必须由法律予以规定或授予。

在这方面，行政权力的行使，与公民权利的拥有及行使有明显的区别。

对于公民来说，凡法律没有禁止的，即视为许可，换言之，只有法律明文禁止的，公民才不得为之；

对于法律没有规定的事情，公民有权为之并不构成违法。

但是，对于行政机关而言，则必须要有法律授权或法律的规定，否则即属违法。

过去我们经常通过发文件的形式自己给自己授权，这很明显是没有法律效力的。

（2）越权无效原则。

越权主要是指：

一是无权限，即没有法定权力的来源；

二是超越了权力的行使界限。

即行政机关虽有一定的行政职权却超过了该权力行使的范围。

比如总局外资实行授权登记，如果没有被授予外资登记权而进行了登记，那肯定是越权而无效的。

3、比例原则（禁止过度原则）

比例原则是指通过行政权实现国家目的不得已侵犯公民权利时，必须有法律依据，且与保护的公共利益相比必须选择侵害公民权利最小的范围。

这一原则要求工商行政管理机关在行政执法过程中做到执法目的与手段的统一，即行政行为的作出要适合目的的实现，行政行为不得超越实现目的的必要程度，行政行为的手段应按目的加以衡量，也就其干涉措施所造成的损害应轻于执法所达到目的所获致的利益。

比例原则要求，我们在作出行政决定时，面对多种可能选择的措施而必须选择确实能达到法律目的或行政目的之措施。

在诸多可选择的手段中选择最不激烈的手段，只有在最后关键时刻而不得不采取激烈手段（无其他可行及慎重的手段取舍）时方可为之。

因此，我们对情节轻微、能主动纠正，且未造成严重后果的一般违法行为，主要应采取教育、引导、告诫等手段；

对没有主观恶意、虽违反了法律法规的规定，但能主动消除影响，在规定的期限内整改的，主要采取督促整改、实施记录等手段；

对涉及食品安全、生产安全、公共安全、环保安全的违法行为则要采取严厉的管理措施，制止和杜绝安全事故的发生。

只有对涉及人民群众生命财产安全的违法行为采取最严厉的监管措施，才能建立良好的市场秩序，才能让消费者放心消费，增强广大消费者的消费信心。

工商行政管理机关只有维护好市场秩序，做到宽严相济，重点打击在扩大内需中制售假冒伪劣商品、商业欺诈和食品流通领域中的违法行为，就能够增强消费者的信心，促进市场繁荣与稳定。

4、公开、公平、公正原则

公开原则通过政府活动的公开化来实现公民的了解权、知情权和监督权，调动公民的积极性；

公平原则要求机会平等、结果平等；

公正原则要求行政主体在制定行政法规、行政规章时，对同等条件下的行政相对人平等地分配权利，平等地赋予义务，不能有歧视性的标准和条款，不能搞地方保护主义和部门保护主义。

公开、公平、公正的原则比较容易为社会所接受，但是在落实到行政执法的时候常有违反这一原则的误区。

以前在登记的时候遇到这样的例子：

有些市场主体为了安全等掩护性原因的要求，不具备申领执照的条件而向工商部门申办营业执照，其所依据的就是没有向社会公开的文件。

但是，让公众遵守的规则如果不向公众公布就不能作为依据。

所以我们在执法过程中要坚持做到所有的执法依据都必须是公开的，所有的要管理相对人遵守的规则，都要坚持公开的原则，未经公开的，不得作为我们的依据。

5、诚实信用原则（信赖保护原则）

诚实信用原则本来是民法上债权行使及债务履行的一项原则，进而扩充至私法的全部领域，在私法中被称为“帝王条款”。

在我国，将诚信原则引入行政活动或公共领域中是非常必要的，其主要内容包括如下几个方面：

（1）法律规范应具有稳定性和不可溯及性；

（2）行政活动应具有真实性、确定性和善良性；

（3）行政主体应信守诺言；

（4）信赖保护。

主要适用于对授益行政行为的撤销（或废止）方面。

即公民或组织（行政相对人）因此类行政行为而获得利益，一经撤销将会受到损害，故行政机关撤销授益行政行为时，应考虑补偿行政相对人信赖该行政行为有效存续而获得的利益（或不予撤销）。

诚实信用原则有助于解决“朝令夕改”、“政府违法、百姓买单”、“空头支票”等问题，是塑造法治政府和信用政府的关键。

诚实信用原则通常使用三种情境：

一是情势变更情境下的诚实信用原则。

情势变更是指法律修订或者客观情况发生重大变化。

行政许可法规定：

行政许可依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生了重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。

由此给公民、法人或其他组织造成财产损失的，行政机关应当予以补偿；

二是行政错误情境下的诚实信用原则。

行政错误是指公民、法人或其他组织没有故意违法或重大过错，行政机关无权、越权或表意错误做出的违法或不当行政行为。

法律规定了两种处理方式：

（1）即使是违法的行政许可，但撤销该行政许可可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销；

（2）撤销行政许可，但被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿；

三是信用政府情境下的诚实信用原则。

信用政府是指政府应该坚守自己的言行、兑现自己的承诺，出尔反尔应该承担相应的法律责任和政治道义责任。

（三）、“有限行政”理念

政府进行行政管理应秉持“有限性”观念，从社会领域收缩其原有的侵犯性权力。

凡由社会、市场或个人能完成的事项，政府不干涉，只是为这些事务的运行制定安全、公正、秩序、规模化的规则，以强力保证执行，让公众私利需求在制度安排中自我满足。

“有限行政”理念要求政府的行政管理活动必须做到：

首先，政府及其工作人员应该以一种保障而非侵害、剥夺公民合法权益的态度，合法行使各种行政权，要承认私权的适当扩张，及时从市场已发生或可能发生作用的领域收缩权力；

其次，各项行政权的设定、行使必须符合法治的原则和具体要求，立法、行政、司法相互分工制衡，中心应倾向于控制行政权、保障私权；

最后，各项行政权的全部行使过程要公开接受立法、司法、行