我国社会保障制度存在的问题及对策分析文档格式.docx

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胡锦涛同志在党的十七大报告中明确指出：

“社会保障是社会安定的重要保证。

要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”。

因此，健全和完善与社会主义市场经济体制相适应的社会保障的法律制度，是摆在我们面前紧迫的现实问题，它关系着社会的稳定和国家的长治久安。

一、我国社会保障制度的现状

社会保障制度是现代社会国家的基本制度之一，是伴随着人类社会从农业社会向工业社会的迈进而产生和发展起来的，是社会进步的表现。

其完善与否，是体现一个国家社会文明进步程度的标志。

社会保障涵盖社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等，具有发挥最低生活保障的社会功能、促进企业改革的经济功能和维持社会稳定的政治功能。

我国的社会保障由社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置构成，社会保险处于核心地位，社会救助属于最低层次，社会福利位居最高层次，社会优抚发挥特殊效用。

我国社会保障建设始于20世纪50年代初，仿照苏联模式建立。

以后几经修改补充，在史无前例的“文化大革命”中遭受严重干扰和破坏。

社会保险制度发生倒退，转变成企业保险。

进入20世纪80年代后，随着人口老龄化的加速和国有企业改革的深化，这种阻碍企业公平竞争的保险制度，已经变成一种宏观的、社会的和经济的问题，社会保障体制的改革已步入了快车道。

但是，由于没有正确的定位，尽管时间上社

别主要表现在城乡之间、机关事业单位与企业和其他劳动者之间。

在城乡之间，根据现行制度安排，城镇劳动者一般享有政府提供的比较完整的社会化风险保障服务，而农村劳动者则没有这么多的保障，他们缺乏社会化的生育保障、就业保障、职业伤害保障和住房保障，近几年推行的合作医疗制度的保障水平很低，社会养老保险的实际覆盖率很低且保障待遇也很低。

在国家机关、事业单位、企业和其他劳动者之间，社会保障的待遇差别很大。

养老保障方面，国家机关和全额拨款事业单位退休人员的退休工资一般是企业退休职工的养老金的两倍以上，而大多数老年农民则未能得到政府提供的一分钱养老金，最近政府出台了关于农民社会养老保险的新办法，其筹资和保障水平也很低，且目前只在很少地方试点；

医疗保障方面，由于制度定位的原因，机关事业单位职工除了基本医疗保险外，还有公务员医疗补助，而现行农村合作医疗制度的保障待遇和筹资水平都很低，农村医疗救助的筹资水平也很低，农民健康保障的水平依然很低，农民的医疗费用主要依靠自己解决。

（二）统筹层次低。

统筹层次，是对这个制度的管理本位和责任本位的规定，统筹问题的背后是哪一级政府对这个制度负责的问题。

现在养老保险的地区统筹已经成为了阻碍劳动者流动和损害公平的负面因素，而且这种情况会越演越烈，劳动者会受到不同程度的损害。

统筹层次过低，主要表现为以下几方面。

一是总量很多，地区严重不平衡。

目前，我国养老基金结余总量有1.25万亿，规模虽比较庞大，但却由于地区经济差异、流动人口问题，导致严重不平衡，有的身份年年有结余，甚至高达几千亿，有的省份年年有缺口，需要中央补贴，据统计，中央每年拿出1000多亿用于转移支付。

一般来说，流动人口聚集的地方，经济发达，财政实力雄厚，很多流动人口在这些地区缴纳相关费用，但是并不在这些地方养老，而人口输出大省却恰恰相反，对于务工回家的老年人却要支付养老金，造成收入少，支出多的现象，所以养老金数量跟人口分布的空间和流动是有关系的，而人口流动又受经济发展水平的影响，流动人口聚集的地区，往往是发达地区，于是变成恶性循环，发展越来越不平衡，自然就出现总量上很多、实际上严重不平衡的局面。

二是部分人群、部分项目的保障得而又失。

由于社会保险关系转移难，许多流动就业人员的社会保险权益受到损害，尤其是大量的农民工，他们往往被作为“新人”对待，由于养老保险关系不能接续，只能选择退保，而退保只能拿到个人账户这部分。

这就意味着他或她的基础养老金权益全部丧失。

更有甚者，由于种种原因，一些农民工连个人账户积累额也没能得到。

此外，由于一些地方不承认本地区以外的视同缴费年限，造成这部分人员权益丧失。

三是存在重复建设和资源浪费。

我国现行的社会保障管理体系较为分散，职能相互交叉，这样容易发生筹资过程中的矛盾和造成各部门之间对权利的相互攀比、责任的相互推诿。

例如,新农合与城居医保制度是性质完全相同的社会医疗保险制度，由于分属不同的部门经办管理，制度之间缺乏衔接与协调，出现两个参保群体间待遇攀比、重复参保等现象，造成财政重复补助、重复建设和社会资源浪费。

（三）覆盖范围小。

社会保险权是现代社会中劳动者的基本权益，健全的社会保障制度应覆盖全体公民的，也就是说社会保障制度对任何一个公民都有制度意义，制度没有排他性，全体公民都能“享用”社会保障制度，而目前社会保险还没有一个统一的参加范围，我国《社会保险费征缴暂行条例》规定：

参加基本养老保险的范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业职工，实行企业化管理的事业单位职工；

基本医疗保险的范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关工作人员，事业单位职工，民办非企业单位职工，社会团体专职人员；

失业保险的范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业职工，事业单位职工。

经过长期的努力，各地社会保险覆盖面逐步扩大，但与全覆盖的要求相比仍然还有一定差距，未能做到“应保尽保”，仍有一大批劳动者的社会保险权益尚未实现。

从全国的情况来看，我国现行社会保障资金的征集对象主要是国有、城镇集体企业及其职工，而下列几个人群的社会保险参保率较低。

一是私营企业职工和个体工商户的雇工。

二是建筑、商贸类企业职工。

三是个体劳动者、灵活就业人员。

四是国家机关、事业单位和企业以及民办非企业单位中的外地农民工。

分析社会保险参保率不高的主要原因有以下三方面：

一是制度设计不合理。

现行社会保险制度设计时贯彻了 

“社会保险制度改革为国有企业改革配套”的原则，使得这些制度难以适应私营企业、民办非企业单位等非国有部门、以及处于高速流动状态的农民工的参保需要。

二是社会保险关系转移难，使得处于流动状态的劳动者的社会保险权益受到严重损害，影响了他们参保的积极性。

三是部分地方政府认识不到位，社会保险执法力度不够。

（四）资金管理隐患大。

今年来，随着资金管理的不断加强，行政管理方面的风险有所降低，但社会保险基金投资在运营管理仍然存在着管理主体不明、投资渠道单一、效率低下等问题。

在通货膨胀前提下，存在贬值的可能，且从长远来看，基金的增值能力和支付能力也令人担忧。

我国的社会保险基金缺乏一个明确的投资运营管理主体。

不管是财政部门还是社会保险基金管理部门，普遍存在管理积极性不高的问题，在基金结余有购买国债权利的前提下，很多省市的基金只采用了银行存款的经营方式。

在实地调研的过程中，了解到大部分省市的社会保险基金是县级统筹管理，基金结余基本只是存在银行。

我国的社保基金在投资运营渠道单一的前提下，安全性有了保证，但是在市场经济条件下很难规避通货膨胀的风险，存在贬值的可能，且从长远来看，基金的增值能力和支付能力也令人担忧。

目前我国养老金是1.25万亿，再加上其他的四个险种，共有1.93万亿，将近2万亿，平均年收益率2%，面对较高的CPI,2%的收益率就等于是负利率。

此外，我国大部分省市的养老保险统筹账户和个人账户采用的都是混合管理模式，个人账户很大程度上被用于弥补统筹账户在发放养老金时的不足，且和统筹账户一并存入银行，并没有发挥其应有的基金积累作用。

这种混合管理的模式必然会影响养老保险基金的投资运营效率，也会导致养老保险基金管理的统筹层次难以提高。

（五）社会保障法制性不强

国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保险条例》,是将以往社会保险的改革经验上升为法律规范，它明确并扩大了社会保险覆盖范围,规范并强化社会保险费征缴,从根本上改变社会保险待遇发放和基金征缴一手硬、一手软的局面，但这两个条例调整的范围,毕竟只是社会保障制度中的一部分,无法发挥对社会保障制度的整体调节功能,与在社会主义市场经济法律体系中建立完善的社会保障法律法规体系的目标还相差甚远。

我国社会保障制度的法制建设仍然存在着如下问题：

1、社会保障的立法不健全

国家立法滞后，地方立法分散，目前尚无统一的、具有普遍约束力的社会保障法;

社会保障是依靠政策规定和行政手段推行;

社会保险基金的征集、拨付、运营、管理不规范；

社会救济，社会福利和社会优抚的立法欠缺;

社会保障方面发生争议如何解决，仍处于无法可依的境地。

2、社会保障法律法规立法层次低

以行政管理取代依法管理,无法发挥法律规范的强制功能,无法确保社会保障的有效实施。

社会保险机构在众多政府机构中职能地位较低、人力物力财力较弱、收缴基金缺乏强有力的法律依据,造成覆盖面窄,收缴率低,抗风险弱,社会保险基金总体支撑能力严重不足。

3、社会保障的法律监控薄弱。

社会保障监督机构没有与管理机构严格分离，难以保证合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制等运行;

缺乏对欠缴社会保险费的行为，和拖欠离退休人员、失业人员保险基金行为的法律制裁措施;

非法挤占、挪用保险基金的违法甚至犯罪行为,得不到及时惩处，社会保险基金的运营处于不安全状态。

三、完善我国的社会保障制度的政策建议

“十二五”期间，我国社会保障体系改革与建设的主要目标是进一步增强社会保障制度的公平性和可持续性，进一步提高社会保障制度运行的绩效，通过完善体系、优化制度、制定法律等途径，逐步形成公平、公正、合理、科学的社会保障体系。

（一）进一步推进制度整合。

我国现行社会医疗保障体系由职工医保、城居医保、新农合和医疗救助组成，简称“三险一助”或“3＋1”模式，前面提到，新农合与城居医保制度是性质完全相同的社会医疗保险制度，应根据城市化和社会医疗保障体系发展的趋势，按照社会医疗保障制度公平性、可持续性和资源优化配置的原则，积极推进这两项制度的整合，提高其筹资水平与保障待遇水平，并创造条件逐步与职工基本医疗保险制度并轨，朝着全民健保制度的方向努力，逐步实现社保制度的统一性。

先通过将城居医保、新农合整合成城乡居民医保，将“3+1”模式发展成由职工医保、城乡居民医保和医疗救助组成的“2+1”模式，在这一模式下，凡有工作单位的劳动者强制参加职工医保，其他劳动者和社会成员参加城乡居民医保。

条件成熟时，继续将职工医保和城乡居民医保整合为全民医疗保险，形成由全民医疗保险和医疗救助组成的“1+1”模式，这一模式下，全体社会成员均参加统一的社会医疗保险制度，再辅之以医疗救助。

（二）进一步建立可靠、稳定的资金筹措机制。

建立可靠、稳定的资金筹措机制是完善社会保障体系的关键。

一方面要继续依法扩大社会保险基金的征缴覆盖面和提高基金征缴率，城镇各类企事业单位及其职工都要按规定参加社会保险，并依法