关于城镇化建设负外溢性问题矫正方案文档格式.docx

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实现区域生态化发展，应反思城镇化建设模式，结合区域内的实际情况，将生态理念全面融入城镇化建设进程，因地制宜细化设计规划方案，加大监督力度，切实落实规划方案，贯彻重质不重量的指导方针，合理规避城镇化建设的负外溢性，促使城镇化建设与区域生态协调发展。

　　城镇化是解决我国农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，也是扩大内需和促进产业结构调整的重要抓手。

但在城镇化建设进程中也出现了很多生态环境问题，存在着城镇空间分布和规模结构不合理、城镇建设与区域资源环境承载能力不匹配等问题，城镇化负外溢性凸显。

城镇化建设负外溢性不仅对居民的生产生活产生了不良影响，而且对城镇的健康可持续发展产生了抑制作用，同时也制约了社会、经济、文化发展水平的提升，导致区域生态环境的恶化和生态效率的降低，致使区域生态不和谐。

本文从分析城镇化建设的负外溢性入手，分析城镇化过程中负外溢性的社会形成机理，探讨在城镇化推进中以最小的生态损耗来获得更大的经济和社会价值，从而实现生态效率、经济效益、环境效益相统一的路径，期望对城镇化的健康推进有所裨益。

　　一、城镇化建设的负外溢性现状分析

　　外溢性指一个经济活动的主体对它所处的经济环境的影响，此影响方向和作用结果具有两面性，即外部经济和外部不经济。

那些能为社会和其他个人带来收益或能使社会和个人降低成本支出的外部影响称为外部经济，它是对个人或社会有利的外部性；

那些能够引起社会和其他个人成本增加或导致收益减少的外部影响称为外部不经济，它是对个人或社会不利的，又称负外溢性。

　　为了了解我国在城镇化建设过程中出现负外溢性的现状和成因，我们组成课题组，于2016年进行了实地调查和访谈。

为了使该项调研具有代表性，调查选取了农村人口比例较多的河南省和四川省两个省份，在河南省某地区选取了15家城建部门、60座城镇、120个村庄、150家工业企业、600名城镇居民和600名外来务工人员；

在四川省某地区选取了15家城建部门、50座城镇、100个村庄、130家工业企业、600名城镇居民和400名外来务工人员，进行资料收集，结合2007―2016年的《中国统计年鉴》和《中国城乡建设统计年鉴》相关数据，利用统计软件对收集的数据进行处理与分析。

　　1.城镇规划对区域生态环境的负外溢性

　　城镇规划是指规划者针对区域内城镇建设和相关配套项目在地理空间和实际发展中进行的预先考虑，它是一项政策性、科学性、区域性和综合性很强的工作。

进行城镇规划要预见并合理地确定城镇的发展方向、规模和布局，同时还要考虑人口、工业集中之后如何能够做到有效监管，真正做到废物达标排放，协调各方面在发展中的关系，做好环境预测和评价，统筹安排各项建设，以达到技术先进、经济合理、环境优美的综合效果。

但在调研中，我们发现大部分职能部门在进行城镇规划和建设中，缺乏科学统筹和系统考虑，负外溢性问题严重，对资源环境造成了破坏。

一是城镇规划的定位不准确，致使城镇功能不能完全发挥，造成资源浪费。

一般在进行城镇规划时应结合当地的实际情况，围绕产业发展方向，宜工则工，宜贸则贸，宜旅游则旅游，制定科学合理的城镇发展规划，提高当地的城镇化水平，促进区域内社会经济快速发展。

但根据我们的调查数据，绝大多数城镇在进行规划建设时，缺乏长远眼光，急功近利，不顾当地实际情况，忽视区域内经济发展方向、发展水平和软硬件条件，简单以为城镇规模扩大了，当地的经济发展水平就提高了。

河南省某地区城镇规划的定位准确率仅有%，四川省某地区城镇规划的定位准确率仅有12%。

规划的盲目性和随意性比较大，导致城镇规划脱离当地实际，城镇功能发挥欠佳，资源闲置，直接影响了城镇化建设的节奏与质量，成为制约城镇可持续发展的阻碍，其负外溢性尽显。

二是城镇布局不合理，密疏不均衡，资源配置不经济。

城镇的合理布局不单是产业的优化选择，还体现在空间的分布方面。

但根据我们的调查数据，许多地区城镇规划建设不是按照地理、水文等客观条件和发展要求进行城镇规划，而是按照行政区划和管辖区范围盲目建设城镇，致使有些地方在城镇建设过程中存在斑块规模小、斑块密度大、分布零星、布局散乱等问题，同时城镇拓展、工业园区设立、农民新村建设存在无空间秩序、无时间次序的特点，导致城镇建设要么重复叠加，要么过度分散，资源无法合理配置。

河南省某地区城镇规划的布局合理性仅有%，四川省某地区城镇规划的布局合理性仅有%。

城镇布局不合理使城镇人口分布难以达到合理规模，导致基础设施重复建设，大量占用耕地，浪费资金和资源。

三是城镇住宅设计规划不实用，入住率低，Y源闲置。

合理经济的住宅设计，不仅增加住户的舒适感，而且能合理充分利用空间，节约成本费用。

但根据我们的调查数据，大部分地区在进行城镇化建设中，为完成任务、赶进度，没有进行实地调研，没有征求住户意见，房屋建成搬迁入住后并不实用，房屋的设计建造与农村实际生活习性有较大差距，入住率低，返迁率高。

河南省某地区城镇住宅设计住户满意率仅有%，四川省某地区城镇住宅设计满意率仅有6%。

城镇住宅设计不合理使城镇住宅的闲置率较高，河南省和四川省两地区城镇住宅的闲置率分别达到%和%，浪费了大量的资源。

2.城镇人口集聚对区域生态环境的负外溢性

　　人口集聚是城镇化的必然结果。

人口要素作为一切经济活动的主体，在以人为核心的新型城镇化进程中发挥着尤为重要的作用。

人口集聚为城镇化提供重要动力，而城镇化进程将进一步促进人口集聚。

但城镇化率的提高和人口的集聚，也使城镇生活垃圾排放量逐年增加，如果人类活动超过环境的承载能力，人类与生态环境不能和谐相处，那么就会对环境带来不利影响，进而产生巨大的社会问题，呈现出对区域内生态环境的负外溢性。

一是城镇人口集聚，消费水平提高，日常生活垃圾处理能力不足。

城镇化建设一般选择一些交通便利、区位优势明显的区域，入住人口覆盖的范围较广，人口聚居数量较大，密度较高，致使人均土地面积、水资源、生存空间进一步缩减，污染物数量和浓度增加，自然界的环境容量大大降低。

根据2007―2015年的《中国统计年鉴》数据，我国的城镇化率从2007年的%到2015年的%，这期间城镇化率以每年%的速度增加，城镇从业人员以每年%的速度增加，城镇生活垃圾排放量以每年%的速度增加。

城镇化率的提高，带来的是城镇人口的增加和城镇居民日常生活垃圾数量的不断攀升。

与大城市相比，小城镇面临资金短缺、市政建设落后、排污处理能力较弱等问题，加之居民的环境保护意识淡薄，致使大规模的城市生活垃圾没有得到有效处理，日常排放污染严重，城镇生态环境脆弱性不断加剧。

二是城镇人口迅速膨胀和城镇资源短缺之间的冲突日益明显。

城镇化的集聚效应使外来人口剧增，由于生活背景、习惯等方面的差异，外来务工人员在政治、经济、公共服务和社会关系等多方面都难以得到流入地社会的认同和接纳，资源分配不均的现象短期内难以消除，居民的落差感和不公平感就会滋长。

根据对河南某地区和四川某地区1000名外来务工人员的调查数据，有%的外来务工人员缺乏安全感和社会认同感，有%的人没有公平享有城镇公共福利资源，在一定程度上恶化了人与人之间的关系，影响了社会主义核心价值观的形成和构建，凸@了城镇人口集聚对区域生态文明环境的负外溢性。

三是农村“空心房”现象逐步显现，土地资源浪费严重。

随着城镇化水平的快速提高，大量人口向小城镇和城市集中，并成为事实上的城镇居民，这部分人留在农村的房屋就成了无人居住的“空心房”，留下的禽畜栏舍也成为无价值的废弃建筑。

根据对河南某地区和四川某地区220个村庄的调查，%的村庄存在“空心房”现象，进行土地置换成本又高，若不置换，这些“空心房”和相应的禽畜栏舍占据土地，土地资源浪费问题较为明显。

　　3.城镇的无序扩张对区域生态环境的负外溢性

　　长期以来，各地政府为了加速地方经济发展、改善基础设施、提升政绩等因素，在城镇化进程中出现了盲目发展、盲目扩大的势头，不但导致耕地面积骤减，还使得资源配置极不合理，造成城镇钢筋水泥丛林面积不断扩大，自然植被覆盖率较低，生态空间严重不足。

一是城镇建设超标，“空城”“鬼城”现象明显。

由于受资金、土地、交通、建设项目等多方面因素的影响和制约，每个城镇都有各自的适度发展规模，一味地扩规模、辟新点、遍地开花，必将使城镇的功能受到削减，不仅不利于吸引农民进镇，反而使大量建设资金沉淀，陷入恶性循环，不但造成土地、资金的投资浪费，也增加了城镇的经营成本，导致地方财政、金融风险加大。

二是建设用地的选择无序，占用可耕地状况严重。

在城镇化建设用地的选择上，应该走“整体规划，成片开发”的路子，但根据调查的数据，部分地区的城镇建设并没有选择在滩涂、荒坡之地，而是道路铺到哪里，房屋建设到哪里，不断占用农业用地，无序化严重，致使城镇建设出现“空、散、低”的现象，土地资源浪费严重，也破坏了区域生态安全格局。

三是土地置换无序。

城镇建设是一项社会化的系统工程，涉及方方面面的利益，必须制订相应宽松的配套政策予以扶持和引导。

但根据调查的数据，住新区和拆旧宅这种土地置换模式，由于相关配套政策不到位，实际执行无序，造成新区占用大量可耕地，而原先的村庄由于部分农户没有搬迁，仍然保存，土地并没有实现循环使用。

　　4.招商引资掌控不力产生的区域生态环境负外溢性

　　招商引资是提升经济总量、扩大就业的重要途径，也是加快区域经济发展最有效和最快捷的选择，更是推进城镇化建设不可或缺的重要举措。

然而，当前各级政府的招商引资工作存在理念落后、急于求成、评估缺失、门槛过低、方式简单等问题，致使随着招商引资规模的扩大，生态环境不断恶化，招商引资负外溢性问题严重，阻碍了城镇化的健康和谐发展进程。

一是盲目招商，忽视了地区产业发展的导向和功能定位，所引项目与当地产业发展不匹配。

上级政府部门每年以外商入住等硬性指标作为各级地方政府的考核指标，考核指标的重压使得有些部门在招商引资过程中，没有结合当地实际情况，对产业发展定位不清晰，不加分析便积极引进，盲目招商，忽视了地区产业发展的导向和功能定位，对招商引资项目的结构、规模和技术缺乏实质性的控制，存在不同程度的盲目招商情况。

二是弱化环境效益评估，降低招商门槛。

有些地方政府急于求成，为了完成招商引资任务，以牺牲环境为代价，通过弱化环境效益评估来吸引城市产业和资本下乡，无原则降低招商门槛，引进了一些高污染、高耗能项目，造成环境污染转移成为区域产业梯度转移的伴生现象。

三是对招商引资项目前期调研不到位，致使工业园区呈现“空壳化”。

招商引资是落实城镇化建设配套项目的“重头戏”，也是上级考核城镇化建设的一项重要指标，过度功利的招商项目已严重威胁城镇建设的健康发展。

为了加快推进招商引资，部分地区对招商引资项目调研不充分，盲目征用土地，建造工业园区。

但并无项目落地，造成工业园区泛滥，开发区成灾，而且工业园区存在“空壳化”的现象。

　　5.配套工业项目粗放经营对区域生态环境的负外溢性

　　城镇产业发展是城镇化建设的原动力，也是城镇获得“造血”功能的重要途径，它对城镇的经济和社会发展起着支撑作用。

大力发展城镇化建设的配套工业项目有利于促进农业产业化和城镇化的协调同步发展、有利于缩小区域间城镇化发展差距和提高现有城镇化的发展质量。

但在城镇化发展过程中，由于企业规模、产业结构、技术装备、产品质量、人才素质、政策环境等方面存在诸多问题，致使配套工业项目在运行过程中出现环境污染、资源浪费、产能过剩等问题，严重破坏社会