论我国行政争议的行政调解解决机制精品文档资料文档格式.docx

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出“解决行政争议的替代方法是可行的，因为它可以在减轻法院的案件压力的同时，也是确保了公平公正。

法院的诉讼程序在实践中并不经常是解决行政争议的最合适的办法，而替代争议解决办法却在解决行政争议的同时，也使行政机关更接近公众。

”[2]V

在我国，行政调解运用于解决与行政管理职权密切相关的民事争议，向来没有争议，立法和实践也一直在进行。

①其发挥作用的领域也主要限于解决民事争议。

而调解运用于解决行政争议，却是近年来才发展起来的。

②调解可以作为一种手段运用于

争议解决过程中，在裁断者的主持下，双方当事人自愿协商、达成协议成为一种结案方式，比如，对于特定范围内的行政争议，在行政复议中由行政复议机关主持，以调解的方式结案，在行政诉讼中由法院主持调解。

同时调解也可以作为一种独立的解决行政争议的制度而存在。

在我国虽然未出现西方国家的“诉讼爆炸”现象而带来的司法和社会压力，但是由于行政争议的多发性和多样性，在我国却出现了“信访潮”一一当事人寻求诉讼外纠纷解决途径，因此建立多元化的纠纷解决机制或许会起到缓解的作用。

多元化纠纷解决机制中的行政调解制度不仅可以解决特定的民事争议，也可以解决一部分行政争议。

因为很多行政争议的发生“是由于行政机关利用其优越地位，有意识地或无意识地给当事人造成困难。

这种困难可以由于行政机关改变态度而消灭”。

[3]545行政调解通过对话、合意解决行政争议，达成自

愿的、双方都可以接受的解决方案，有利于加强行政机关与相对

权和个人冲突和对立的传统。

本文所研究的行政调解解决行政争议的制度并不包含行政复议中的调解方式，而是一种独立的解决行政争议的制度。

行政调解解决行政争议的制度在我国的兴起，缘起于2010年国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中明确提出为依法化解社会矛盾纠纷，除了加强行政复议工作和行政机关配合行政诉讼之外，要把行政调

解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立行政

调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。

在国家政策的引领下，全国各地关于行政调解的规定也迅速出台。

、我国行政调解解决行政争议的法律规定

从2010年起，我国行政调解的地方立法工作迅速展开，但

是作为“大调解”体系中的行政调解，与司法调解和人民调解相比较，既未如司法调解那样规定于单行法《中华人民共和国行政诉讼法》中，也没有像人民调解般有一部统一的《中华人民共和国人民调解法》，而是散见于各地政府规章或规范性文件中。

各地关于行政调解解决行政争议的范围、主体、程序、调解协议的效力等的规定也并不统一。

一）行政调解解决行政争议的范围

在我国，行政争议这一概念并没有出现在法律层面，《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》在界定受案范围时，使用的都是行政行为的概念。

德国《行政法院法》和中国台湾地区的《行政诉讼法》在规定受案范围时，都使用的是公法争议，人民对所有形式的公权力行为都可以请求权利保护，包括行政处分、行政契约、事实行为、行政计划等，以达到无漏洞权利保护的规范目的。

参见翁岳生.行政诉讼法逐条释义

[M].台北：

五南图书出版公司，2002：

35.而国务院和地方政府关于行政调解制度的规范性文件或地方政府规章在界定行政调解的范围时却使用了“民事争议”和“行政争议”的概念。

对于

行政争议的外延范围，学者有不同的看法。

从狭义的角度，有学者认为行政争议是指自然人、法人或者其他组织与行政机关之间发生的因行政机关实施行政行为而产生的法律上的争执。

[4]106

从广义的角度，有学者认为行政争议是行政机关在实施行政管理活动中与行政管理相对人之间发生的纠纷。

[5]5笔者选取的地

方政府规章对于行政调解解决行政争议的范围规定不一，有以下

有的地方政府规章对行政争议的范围没有具体限定，而是笼统规定行政机关可以调解行政机关与公民、法人或其他组织之间产生的行政争议。

比如《贵阳市行政调解暂行规定》第八条、《南宁市行政调解办法》第二条、《海口市行政调解程序暂行规定》第三条、《银川市行政调解办法》第七条、《北京市行政调解工作办法（征求意见稿）》第三条。

2.有限的行政争议

有的地方政府规章对可以通过行政调解解决的行政争议的范围进行了限定。

限定的方式有概括限定的，如《广州市行政调解规定》第七条规定的是“法律、法规、规章规定的可以调解的行政机关与公民、法人或者其他组织之间产生的行政争议”。

《宁

波市行政调解工作暂行规定》第八条规定的是“其他依法可以进

服行政机关行使法律、法规、规章规定的自由裁量权作出的具体

；

有

行政行为和因行政赔偿或者行政补偿纠纷申请行政复议的）

通过有限列举进行限定的，如《南京市行政调解工作实施办法》第八条规定“行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织与公民、法人或其他组织之间产生的房屋土地征收、社会保障、治安管理等行政争议”。

《深圳市行政调解实施办法

试行）》第三条规定：

“行政机关与公民、法人或者其他组织之间因行政补偿和具有行政管理特征的政府合同引发的争议”。

3.将行政争议排除在行政调解的范围之外

云南省行政调解规定（试行）》第二条规定行政调解的

范围仅仅是公民、法人或者其他组织之间发生的与其行政管理职能相关的民事纠纷，行政机关与公民、法人或者其他组织之间因行政管理产生的行政争议可以通过行政复议、行政诉讼等途径解决。

二）行政调解解决行政争议的主体

行政调解与人民调解、司法调解最大的区别就在于主持调解的主体不同，是由行政机关主持解决民事争议和行政争议。

以行政争议为中心而有关联的行政机关包括作出争议行为的原机关、所属人民政府和上一级行政机关。

立法者选择适格的调解主体至

关重要，因为恰当的调解主体对于行政争议的解决具有决定性作在经济上对调解者有所依靠的情况下，调解者提出的解决方案对于当事者具有不可忽视的分量”。

[6]13目前，地方政府规章中规定的解决行政争议的行政调解主体有以下几种：

1.作出引起行政争议行为的行政机关本身

比如《广州市行政调解规定》和《北京市行政调解工作办法

南京

征求意见稿）》都明确规定行政争议由作出具体行政行为的行

政机关调解，由行政机关的法制机构或者信访机构主持。

行政调解工作暂行规定》都笼统规定行政调解由各级行政机关具体负责，可以推断规定的本意是由作出引起行政争议行为的行政机关本身负责调解工作。

2.原则上由作出引起行政争议行为的行政机关本身调解，事人也可以选择向该行政机关的上一级行政机关申请调解

比如《贵阳市行政调解暂行规定》和《海口市行政调解程序

可以

暂行规定》都规定行政争议由作出具体行政行为的行政机关调解，当事人拒绝由作出该具体行政行为的行政机关调解的，向该行政机关的上一级行政机关申请调解。

在这些规定中显然也考虑了由作出引起行政争议行为的行政机关本身作为调解主体，不符合对行政调解主体中立性的要求，当事人对调解过程及结果容易产生不信任，因此，给予当事人选择权，可以向上一级行政机关申请调解。

3.当事人可以自由选择向该行政机关的同级政府法制机构、上一级行政机关或原行政机关提出行政调解申请

比如《南宁市行政调解办法》第十二条规定：

“争议纠纷一方当事人是行政机关的，另一方当事人可以向该行政机关的同级

行政机关提出行政调解申请。

”

4.仅规定同级政府法制机构作为调解主体

比如《深圳市行政调解实施办法（试行）》第十条规定，行政争议“由本级政府法制机构作为调解机关负责调解”。

三）行政调解解决行政争议的程序

在选取的地方政府规章中，行政调解解决行政争议的程序基本上都遵循了申请一受理一调解一达成调解协议（或未达成协议，终止调解）的步骤。

其中需要注意的问题有以下两个：

1.行政调解解决行政争议程序的启动

在行政复议和行政诉讼中，只要申请人或原告一方提起，可以启动争议解决程序，而“作为审判外纠纷处理机关发挥作用的最基本条件，纠纷处理的开始和最终解决方案的提示这两个阶段，都必须获得当事者的合意。

这一点是审判外的纠纷处理与审

判的决定性区别”是。

[6]79因此，虽然在这些地方政府规章中

的是，都要取得双方当事人的同意。

有的规定行政调解可以由当

人提出行政调解申请的，应当征得其他当事人同意；

由行政机关依职权主动调解的，应当征得各方当事人同意。

如《宁波市行政调解工作暂行规定》第十一条、《贵阳市行政调解暂行规定》第八条、《南京市行政调解工作实施办法》第十四条、《深圳市行

政调解实施办法（试行）》第十二条的规定、《银川市行政调解办法》第十六条。

有的规定行政调解只能由当事人提出申请。

如《广州市行政调解规定》第十二条、《南宁市行政调解办法》

有的

第十一条、《海口市行政调解程序暂行规定》第十九条。

规定行政争议中的行政机关提出调解动议，行政相对人接受的，调解程序即启动。

《北京市行政调解工作办法（征求意见稿）》第二十一条。

2.行政调解的期限

行政调解的期限从当事人申请调解之日起，计算到达成调解协议之日。

行政调解解决行政争议的期限长短直接决定了当事人还能否采取其他的救济途径。

在选取的地方政府规章中对调解的期限规定不尽相同，有的无具体规定，有的规定的期限总和已经超过了行政复议的申请期限，也有的仅仅规定了调解时限，而没

有规定受理期限。

笔者选取的规章对调解期限的规定如下表所

在这些地方政府规章中基本上都规定了行政调解解决民事争议后所达成的行政调解协议的效力，而对解决行政争议的行政调解协议的效力没有提及。

行政调解解决行政争议效力的不确定性，可能会导致任何人可以随意反悔调解协议而不用承担责任。

从而

一方面会影响当事人以后选择行政调解的救济途径的积极性，一方面也会造成行政机关可能不重视行政调解机制的建立，影响行政调解的质量。

二、我国行政调解解决行政争议法律规定的实施

一）行政争议由行政调解解决的实践状况调解在公法领域仍然没有发展起来。

在行政程序中寻求调

解的行为看起来正在侵犯行政法的核心原则，如合法性、公权力行使、责任和义务等原则。

所有的法律体系理论上允许在行政法中存在调解。

然而在实践中，调解被认为是一种不适合在行政程

序中运用的制度。

”[2]幻实际上行政调解解决行政争议在实践

中的运用效果仍然不理想。

虽然在国家政策倡导下，各地积极制定行政调解的规则，有的地方还建立了专门的行政调解组织。

如上文分析，在各地的地方政府规章中都详细规定了行政调解解决行政争议的范围、调解的主体、调解的程序以及调解的结果，制定规范的工作积极展开。

但是在实践中，行政调解解决的纠纷大部分是民事争议，行政争议只占很少一部分。

比如