专题六农村公共服务设施配置与标准简析.docx

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“十一五”科技支撑计划研究成果（2006BAJ05A05）

村镇基础设施配置关键技术研究专题六

村镇公共服务设施配置技术与标准研究

城市建设研究院清华大学

农业部规划设计研究院

2010年7月

目 录

第一章农村公共服务设施配置研究内容与方法 3

一、村镇公共服务设施配置的研究内容 3

二、国外研究进展 6

三、国内研究进展 9

第二章村镇公共服务设施规划配置技术 10

一、技术目标与路径 11

二、村镇公共服务设施评价技术 13

三、需求分析技术 24

四、共建共享技术 31

第三章村镇公共服务设施规划标准研究 34

一、教育设施 34

二、医疗卫生设施 37

三、文化体育设施 40

四、社会保障设施 42

五、标准汇总 44

第一章农村公共服务设施配置研究内容与方法

一、村镇公共服务设施配置的研究内容

为解决村镇公共服务设施供给难题，提高公共服务设施服务水平和服务效率，有关学者对村镇公共服务设施配置的配置内容、配置方法、配置途径和配置模式进行了长期研究，积累大量可供借鉴的研究成果。

1基本公共服务均等化的配置目标

一般认为，村镇公共服务设施（ruralpublicservicefacilities）是为农村社会提供各项公共产品和服务的设施，主要包括教育、社会保障、公共文化体育、公共医疗卫生、商业服务以及行政管理等配套设施。

在上述设施中，义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障，是基本公共服务中的“基本”成分1。

基本公共服务均等化的提出，要求基本公共服务的内容和水平的均等化（消费均等和结果平等）、服务设施和条件及资源占有的均等化（条件均等和起点平等），以及赋予人们相同的权利和机会（权利平等及制度平等）。

在推进基本公共服务设施均等化过程中，设施配置项目应当符合村镇居民最为关切的实际需求。

根据中国改革发展研究院的问卷调查结果，国内专家普遍认为民生类与生产类公共服务是当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务，包括基本医疗卫生、义务教育、公共基础设施、最低生活保障、农技支持、就业服务、生态环境保护、社会治安、金融支持等，其中公共基本医疗卫生、义务教育最被关注。

农民自身的诉求也非常强烈，大量调研结果表明，村镇公共服务设施急待改善，在部分村庄，对公共服务设施的需求大大超出了对给排水、采暖等基础设施2。

2公共服务设施配置标准

村镇公共服务设施配置标准是政府公共服务所要达到的水平、指标和要求，随着公共服务的社会化、企业化、市场化倾向愈加明显，全能型的政府逐渐衰落，取而代之以通过制定公共服务标准保证服务质量、引导公共服务设施建设的服务型政府3。

根据不同的社会发展水平，公共服务标准是应当不断调整的，根据不同地区的经济发展水平，标准的目标及内容会发生相应变化。

目前，我国尚未颁布覆盖农村地区的公共服务配置标准，无法有效引导村镇公共服务设施合理配置，这是影响农村建设的一大缺憾。

可供参考的配置标准一般采用“分级配套—千人指标”的技术路径，一些规范中虽然规定

1丁元竹.基本公共服务如何均等化.瞭望，2007（22）.

2杨其元，夏锋.名“三农”专家对农村基本公共服务现状的看法.中国农村观察.2008.3.

3李洺，孟春，李晓玉.公共服务均等化中的服务标准—各国理论与实践.財政研究，2008（10）.

了服务设施的服务半径，但仅作为参考因素出现在标准中，没有有机融入规划配置体系之中，很难指导实践。

千人指标是对公共服务设施“量”的控制，但无法回答设施选址、配置的具体问题，在指导村镇规划上尤显薄弱，容易导致在实际中设施配置与真实需求相脱节。

我国城乡区域差距较大，基本公共服务均等化的标准宜低不宜高，可以先考虑以解决弱势群体的最基本保障为标准。

3上下协调、多方参与的设施配置机制

对于发展村镇公共服务设施的发展机制，学者发表了多种观点。

有专家认为，应该建立公共财政体制，增加对村镇基础设施建设的投资数量和比重，也有意见认为村镇公共服务设施的特点使其适合私人供给4；由政府、私人多元主体参与并共同生产和提供产品的

PPP模式同时受到了普遍认可5。

有专家指出村镇公共服务设施供给（筹资及使用）必须要有强制力，而农村社区组织在发挥集体组织能力和体现民主、效率两方面的优势十分明显，强化村社组织权力是提高村镇公共服务设施供给的最有效途径6。

在服务设施配置原则和方法上，一些学者强调了村镇公共服务设施应以农村居民实际需要为出发点，适应农村社会的组织形式，采取“自下而上”的模式，通过农民自治使农民充分表达意见，根据农民需求优先顺序提供城乡基本公共服务7。

总的来看，解决农村公共服务设施配置是一项系统化的社会工程，需要各种力量相互平衡、合理分工，其中，政府主要发挥监督指导作用，必须不断健全和完善村镇公共服务设施的标准体系，农村基层社区需要发挥组织能力、表达和协调农民诉求，逐步形成村镇公共服务设施的共建共享机制。

4公共服务设施空间布局

新农村规划中多采取“迁村并点”模式，试图通过带动农村人口迁移，实现资源集中配置，提高村镇公共服务设施配置效率，是其主要理由。

除了集中化布局以外，有学者提出以社区为载体推动城乡一体化的公共服务设施配置与布局模式，在这种“社区模式”的实践中，空间尺度因素被提升为公共服务配置的关键因素之一，如山东省诸城市以2公里为社区的服务范围，配置村镇社区服务中心8。

“城市近几年加大行政区划调整力度，分3次将原来的23处乡镇（街道）撤并为13处，并按照‘地域相近、规模适度、便于服务及中心村具有发展潜力’的原则，把全市13个乡镇（街道）的1257农村整合规划为208个社区。

每个社区一般涵盖5～6个村、1000～2000户，在中心村设立社区服务中心，所服务的村

4林万龙.中国农村公共服务供求的结构性失衡:

表现及成因.管理世界，2007（09）.

5胡静林，周法兴.PPP模式在新农村基础设施建设中的应用.中国财政，2006（09）.

6罗兴佐、贺雪峰.农村社区组织建设与公共品供给.理论与改革，2008（02）.

7李郇.自下而上:

社会主义新农村建设规划的新特点.城市规划，2008（12）.

8为农民打造“两公里服务圈”——山东诸城市推进农村社区化服务与建设调研报告.2009-12

4

庄一般在两公里半径内，既方便农村居民，也不会造成公共资源浪费。

……服务中心设有一个办事服务厅和医疗卫生、社区警务、劳动保障、社会救助、文化体育、司法调解、人口计生等若干个服务站（室），为农村居民就近提供‘一揽子’公共服务。

”

二、国外研究进展

1可达性是公共服务公平性的空间表现

国外对公共服务设施的研究涉及多种领域，社会学、政治学、人类学等学科偏重于对公共服务设施形成机制的探讨9，公共经济学注重研究其“公共物品”属性，这些学科的研究成果对政府部门制定公共服务设施的发展政策推动服务设施建设起到了作用10。

国外研究认为可达性（accessibility）的障碍是影响公共服务配置的关键因素，它是指从研究区域内任何一点到某个公共产品服务中心的相对难易程度11。

由于区位相对偏远和人口较为稀疏，使农村地区在公共交通、社会服务和设施的可达性方面面临结构性的不平等。

由于公共交通的萎缩和能源价格的提高，农村居民必须支付更多的出行成本，这给农产品接近市场、农村销售商利用商业资讯和服务都带来了更多困难12。

供应方面，因为较难形成规模效应，农村服务和设施的配置不可能完全依靠市场的力量，而福利国家的紧缩又进一步加剧了可达性的城乡差异，机会均等和社会公平的议题由此浮现13；在需求方面，因农村地区的人口和家庭结构也体现出与城市地区不同的特点（如人口老龄化），在各项服务和设施的可达性上，也会有相应的要求。

综上所述，农村地区公共服务设施的可达性是衡量社会公平和城乡和谐发展的重要指标，是社会公平在空间的体现，提升设施可达性与资源可获得性是公共服务空间配置的核心指标。

2以空间分析为基础的技术手段

国外研究不少都针对的是农村地区商业活动或服务的空间分布及可达性状况。

Wensley和Stabler（1998）改进了需求门槛分析模型，对加拿大Saskatchewan地区584个农村社区的27种商业服务活动进行了空间布局分析。

以中心地理论为基础，Henderson和

Taylor（2003）用人口学的分析方法，探讨了美国得克萨斯州254个县的医院分布规律，除县域单位的人口数、人口密度和人均收入等变量，农村地区的偏远程度（ruralisolation）也被认为是影响医院分布的一个因素。

通过分析建立在邮政编码基础上的商业布局统计数

9Pearceetal.，2005；Kull，2009

10ManthorpeandLivsey，2007；CRC，2008

11JosephAE，PhillipsDR1AccessibilityandUtilization—GeographicalPerspectivesonHealthCareDelivery[M].NewYork:

Happer&Row，Publishers，1984

（1）.

12CopusandDax，2008

13FarringtonandFarrington，2004

5

据（ZIPCodeBusinessPatterndata），并结合GIS技术对居民与超级市场（supermarket）

/超级购物中心（supercenter）空间距离的测量，Blanchard和Lyson对美国非都会县低成本商店的可达性进行了研究。

以美国肯塔基州为个案，Zimmerman（2008）等人比较了城乡之间的生活成本差异，该研究搜集了个案地区一系列产品和服务的地方价格数据样本，并将农村居民消费时的隐含成本（hiddencosts）纳入考虑，其研究结果指出，农村地区的生活成本并不一定会低于城市。

3政策转化：

英国公共服务设施配置标准及实践

以英国为代表，公共服务供给技术的研究已经转化为提升农村服务设施的水平和覆盖率的基础支持，据此提出地域性的政策建议。

英国政府于2000年公布的《未来乡村》（OurCountryside：

The Future）白皮书中明确了农村服务和设施提供的最低标准14，它将农村服务分成两个层次：

（1）村庄基本服务（vitalvillageservices）包括基本的地方服务（商店、酒馆、车库、社区服务点/设施等）、现代化的农村邮政服务（同时可承担一部分网络化的商业、银行和金融服务功能）、当地的学校、教育与交通/通讯设施，以及便利的幼托和早期教育服务；

（2）农村高级服务（modernruralservices）包括医疗和社会服务、教育服务、应对社会排斥和匮乏的服务措施、就业服务、文化和休闲服务、法律服务，以及增进社区安全的服务等。

其中，对各类公共服务设施的空间可达性都做了规定，如对于危及生命的急救电话，争取95％的个案反应速度不超过20分钟等。

随后的两年时间里，英国环境食品及农村事务部（Defra-DepartmentforEnvironment，FoodandRuralAffairs）又先后公布了两份经过逐项对照改进的标准（RuralServicesStandard20