论行政审批制度改革及其对於应对全球化挑战意义Word文件下载.docx

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經過十多年的漫長談判，2001年12月11日，我國正式加入了世界貿易組織。

加入世貿組織標誌著我國的對外開放進入了一個新的階段，湖北省作為中國的一部分，將在更大的範圍和更深的程度融入全球化的發展進程。

由於世貿組織是以帶有強制性規則為基礎的政府間的國際組織，參加這個組織就意味著政府的行為要受到WTO規則的規範和制約。

所以，從一定程度上講，“入世”就是政府入世。

世貿組織主要是通過一系列原則和條例對各國政府加以約束的。

這些原則有最惠國待遇原則、國民待遇原則、關稅減讓原則、公平競爭原則、非歧視性原則、互惠原則、非數量限制原則、透明度原則等等。

①除了這些來自WTO條例的約束外，包括國際貨幣基金組織、國際清算銀行、世界銀行等在內的國際組織和跨國公司也將對我國各級地方政府的公共行政提出嚴峻的挑戰。

地方政府是整個國家機構體系的重要組成部分，“入世”不僅僅是中央政府的入世，而是包括地方政府在內的政府體系的整體“入世”。

“入世”在給湖北省各級地方政府帶來機遇的同時也提出了嚴峻的挑戰。

行政審批制度改革是應對這一挑戰的一項十分重要的措施。

一、入世對我國地方政府行政審批制度提出了嚴峻挑戰

加入WTO對包括湖北省政府在內的地方政府帶來的挑戰，既有直接來自WTO規則及國際力量的挑戰，也有來自由於地方政府自身存在缺陷而無法適應入世需要而產生的挑戰。

加入WTO後，我國的行政環境由以前的相對封閉、較少受到來自外部影響和干擾的自主性較強的環境變成了開放的、影響因素增多、自主性變弱的環境。

行政環境的改變使我國地方政府相應地受到影響。

同時，我國地方政府職能還會受到來自外國跨國公司、國際組織以及國內的利益群體等政府以外因素的挑戰。

地方政府要應對加入WTO後全球化的挑戰，就必須轉變職能，而傳統的行政審批制度是制約我國地方政府職能轉變的一個重要因素。

政府部門對社會公共事務的管理通常採用入口審批管理和事後監督管理兩種方式，審批職能和檢查處罰職能是政府部門具有的兩種基本職能。

行政審批是行政許可制度的一種形式，作為國家干預市場、管理社會的一種重要手段，是當今世界各國普遍採用的一種行政管理方式之一。

但是大多數國家只將行政審批作為一種輔助的管理手段，使用範圍針對性極強。

我國各級政府部門則將審批作為基本的管理手段。

在計劃經濟條件下，行政審批在我國成了一種無所不包的政府主要管理方式，以為政府就是搞審批的，這刺激了“審批經濟”的惡性循環和膨脹，不僅封閉了市場，還成了行政暗箱操作和權力尋租的一個源頭。

據統計，在我國審批制度改革之前，國務院65個有行政審批職能的部門和單位共有審批項目高達4159項，其中經濟管理和社會管理方面的審批項目各占一半左右。

②省級政府一般也達2000項左右，涉及到絕大多數政府部門和幾乎所有的行業。

處處要審批，行行要審批，事事要審批，繁鎖的行政審批，已成了政府部門的一道陰暗的風景線。

在我國加入WTO後，我國政府的行政審批制度會帶來一系列問題。

第一，我國政府的行政審批制度容易引起訴訟。

世貿組織要求遵循非歧視性原則，即政府部門應該平等對待所有服務對象。

“這意味著外國人在中國將能享受到不低於本國人的待遇，而中國人能享受到不低於外國人的待遇”。

③在審批事項較多的情況下，政府部門往往將行政許可發放給國有企業，這樣就會出現不能公正地對待外資企業和非公有制企業的問題，從而引起訴訟，甚至引起國際性法律糾紛。

第二，行政審批權的存在容易導致機構膨脹、降低行政效率。

公共權力對社會資源的分配是一種權威性分配，有無權力，權力的大小直接關係到部門或地方的地位及自主性。

因此，各個行政機關會爭相爭奪審批權，有的機關則會人為地設置許多審批事項。

而取得了審批權的部門和機關必然增加新的機構和人員，從而導致機構膨脹，而機構膨脹必然導致行政效率降低，這與中國加入WTO後直接參與經濟全球化的競爭是不相適應的。

第三，行政審批限制競爭。

平等競爭是經濟全球化的內在要求，而審批權的存在容易造成壟斷，審批事項多、申請者難以進入的領域大多數是壟斷或准壟斷、半壟斷的領域。

與審批部門關係密切的企業或個人很容易獲得行政許可，而沒有這種關係的企業則很難獲得這種許可。

因此，行政審批人為造成的壟斷限制了競爭，而競爭的削弱往往意味著資源配置優化程度的削弱。

第四，行政審批降低了經濟運行效率，影響我國的國際形象。

由於行政審批的繁雜手續，企業登記註冊動輒需要跑幾十個部門，蓋上百個公章，受許多部門的推諉和刁難。

企業被迫花很大的人力、精力和財力來和政府打交道，大大降低了經營效率，入世後，這種情形的存在將大大降低我國政府的國際形象。

第五，行政審批容易引起權力尋租。

有些行政審批採用暗箱操作的辦法，這不但違反了WTO的透明度原則，而且權力支配資源必然會引發尋租，滋生腐敗行為。

而且，審批事項越多，審批的權力也越大，從事審批的人員和部門也越多，從而使用公共權力謀取私利的機會必然增多。

第六，行政審批束縛了生產力的發展。

無處不在、無所不能、包打天下的政府行政審批行為不僅給自身帶來了許多負面效應，更無法適應市場經濟和入世的要求，越來越成為生產力發展的障礙。

因此，我們必須與時俱進，改革行政審批制度。

改革的基本原則是：

根據世貿組織的規則，改變政府直接參與經濟的方式，實現政府職能的轉變，削減過多的審批職能，提高行政管理效率，改善投資環境和管理模式，儘快與國際接軌。

對於不符合世貿組織規則和我國政府所作的承諾的、妨礙市場開放和公平競爭以及實際上難以發揮有效作用的、阻礙政企分開和政事分開的行政審批，要堅決予以取消；

對可以用市場機制代替的行政審批，要通過市場機構的運作來取代；

對能夠通過社會中介組織解決的事項，要逐步轉由社會中介組織承擔；

對經過審核和處理應予取消的項目，要繼續依法加強監管。

二、湖北省行政審批制度改革的主要內容

行政審批制度改革，是進一步轉變政府職能、鞏固政府機構改革成果，逐步建立和完善社會主義市場經濟體制和現代行政管理體制的一項重要改革；

是整頓、規範市場經濟秩序，促進經濟發展而做出的一項重大決策；

是突破影響生產力發展的體制性障礙，為國民經濟和社會發展提供強大動力和體制保障的一項重要措施；

也是從源頭上預防和治理權力腐敗的一項重要舉措。

發展市場經濟，政府主要是依靠法律手段和經濟手段進行管理，必須相應改革行政審批制度。

中央政府非常重視行政審批制度改革工作的開展，成立了專門領導小組，提出了“合法、合理、效能、責任、監督”的工作原則，指導中央機關及地方開展此項改革工作。

1999年以來，北京、浙江、安徽、河南、深圳等省、市率先進行了行政審批制度改革，減少行政審批事項的幅度在30～50%之間。

湖北省在國務院已啟動國家部委審批制度改革工作，另有10多個省市已相繼開展行政審批制度改革，並取得了明顯成效的背景下，從2000年10月起開始了首輪省級政府部門審批制度改革，具體內容如下：

（一）組織機構的建立與改革目標的確立。

這次改革受到了省政府的高度重視，成立了由省長任組長的改革領導小組，並設立了一個由省編制辦公室主任為主要負責人、由專職人員和專家組成的行政審批制度改革辦公室，負責行政審批制度改革的具體工作。

2000年10月30日，省政府下發《湖北省人民政府關於開展省級政府部門審批制度改革工作有關問題的通知》（鄂政發[2000]72號），明確提出改革的目標是：

在對省政府各部門的審批、核准、審核、備案事項逐一進行清理基礎上，減少不低於40%的審批事項，重點是取消一批審批事項。

（二）審批事項的調查與清理。

要改革審批制度，首先必須全面調查清理省級政府部門實際承擔的審批事項，即查清省級政府部門實際承擔的審批事項的總數和情況。

改革領導小組經過部門自報和工作專班審核，確定57個省政府組成部門、直屬機構和部門管理機構中有行政審批事項2034項，其中審批837項、核准521項、審核495項、備案181項。

在這些審批事項中，有40%左右是依據國家法律、法規、規章設立的，35%左右是依據國務院部委文件設立的，10%左右是依據湖北省地方性法規和規章設立的，15%左右是依據省政府及其部門文件設立的，少數是無依據的。

在這些審批事項中，有473項是收費項目，占總數的23．3%。

（三）審批事項的取消、下放與轉移。

在對審批事項調查清理的基礎上，通過近一年的工作，先後確定了四批取消和兩批下放、轉移的審批事項共890項，減幅達43．8%。

其中取消的有614項，占審批事項總數的30．2%；

下放、轉移的審批事項有276項，占審批事項總數的13．6%，其中下放到市、州、縣管理的87項，轉由中介機構負責的81項，降低審批要求的審批事項108項；

減少的收費性審批事項187項，占原有收費性審批事項的39．5%。

④至此，湖北省政府的首輪行政審批制度改革基本上實現了原定的改革的階段性目標，在一定程度上理順了湖北省政府各部門的工作關係，減輕了企業和群眾的負擔，促進了政府職能轉變，在一定程度上提高了行政效率，也有效地遏止了審批環節腐敗現象高發的態勢，取得了較好的經濟和社會效益。

（四）審批方式的改革。

2001年12月11日，加入WTO以後，中國已成為世界貿易組織的正式締約方，政府必須按世界貿易組織規則行事。

世界貿易組織的規則表明，對任何一個締約方來說，經濟入世的前提是政府入世，即政府管理要效率化、行為要法治化、透明化、制度要廉潔化，而湖北省與這樣的要求還有不小的距離，深化行政審批制度改革正是縮小這個距離的最佳選擇。

湖北省首輪省級政府審批制度改革雖然取得一定的成果，但是，仍然存在審批事項多、審批環節多、審批行為不規範、審批監督不力等問題，制約了市場機制作用的發揮，也阻礙了改革的深入和經濟的發展，影響了黨和政府與人民群眾的關係。

顯然，這樣的改革成果與市場經濟體制的要求、與減少企業和人民負擔的要求相比，還相去甚遠；

這樣的改革速度與加入WTO後對政府職能轉變的迫切要求相比，也顯得不相適應。

為了繼續推進行政審批制度改革，湖北省省委、省政府對推進行政審批制度改革十分重視，提出在現行法律、行政法規指導下，從改革工商登記前置審批入手，壓減行政審批項目，簡化市場准入手續，公開審批程序，建立政府審批行為聯動機制，方便廣大經營者。

為此，省政府批轉了《省工商局關於改革我省工商登記前置審批的意見》，決定先在省直機關進行工商登記互聯審批試點，取得經驗後，在全省範圍內逐步推行。

實行工商登記互聯審批，就是把對經營者申請發照的多頭多項串聯審批，變為運用電子網絡等手段，採取“一家承辦、轉告相關、互聯審批、限時完成”的方式並聯審批，從而使工商登記及其與市場准入相關聯的審批行為更加高效、便捷、便民。

同時，通過在省政府部分行政主管部門進行改革試點，對全省起到指導、示範作用。

湖北省省直工商登記互聯審批系統於2002年10月18日開始啟動，進入試運行，標誌著湖北省行政審批制度改革又邁出了新的一步。

（五）相關法律、法規文件的清理。

從湖北省省級政府部門審批制度改革工作的實踐看，制約其行政審批制度改革的因素有行政審批事項設立所依據的上位法修訂滯後和國務院各部委的規章及文件清理工作滯後。

湖北省省級政府各部門原有的審批事項中，依據國家法律、法規及湖北省地方性