浅析年度预算执行的均衡性问题文档格式.doc

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2009年底，“全国财政部门将在12月突击花掉2万亿元资金”的新闻第一次把政府和中央管理企业的预算执行均衡性问题推向了公众视野。

2010年1月22日，财政部专门下发了《关于进一步做好预算执行工作的指导意见》，要求各单位增强预算执行的时效性和均衡性，提高财政资金使用效益。

“年底突击花钱”的现象由来已久，这种现象的存在有其客观原因，它极大地降低了资金的使用效益，折射出企业的预算管理特别是预算执行管控方面的不足。

在当前经济形势下，各单位进一步加强预算执行管理，提高资金使用效率，有效控制企业经营风险，不仅是强化内部管理的要求，也是为了更好地适应外部经济环境的变化。

一、加强预算执行均衡性管理的必要性和可行性

（一）必要性

1.降低企业经营风险的要求

搞好企业预算管理并在管理中产生效益，是检验现代企业管理科学化水平的重要标志之一。

组织开展全面预算管理的目的是有效配置企业资源，防范经营风险。

但在预算管理的过程中，如果因为预算执行的不均衡，在预算年度末为完成预算而突击花钱、盲目上项目，一方面造成企业资源的浪费；

另一方面给企业经营管理带来风险，这与预算管理的目的是背道而驰的。

由于预算执行的不均衡导致大量资金集中在预算年度末支付，给企业带来了较大的资金压力。

同时，预算年度末资金的集中支付、核算也给财务工作带来了较大的压力。

而对于大修、技改等工程项目来说，项目的集中支付和结算，直接造成工程造价审核人员的工作任务以及工作压力的提升。

要求在有限的时间内，对所有的工程项目进行全面准确的审查并及时发现工程造价方面存在的问题，对于造价审核人员来说，存在一定的难度。

而在对工程结算审计工作都难以保证质量的情况下，要做到对工程设计、概算、预算、施工结算等全方位的进行内部审计控制，严格把好工程成本控制关则更是难上加难。

因此，可以说，加强预算执行均衡性管理是降低企业经营风险的必然要求。

2.完善企业内部管理的要求

预算执行的不均衡并不单纯是执行阶段的问题，从预算编制时就埋下了诱因，预算监控、考核等环节对执行结果都有影响。

预算执行的不均衡，直接暴露了企业在这些方面的漏洞。

因此，提高年度预算执行的均衡性，不能仅停留在简单的要求每个月支出金额相同的水平上，而要通过对预算执行的均衡性要求对预算管理各个流程进行一次全面的梳理，全方位提升预算管理水平，是企业预算管理工作的必然要求。

深入地讲，预算执行的不均衡也不单纯是预算管理方面的问题。

预算执行的均衡性，涉及到企业资金管理、资产管理、物资管理、生产管理，以及财务管理等多个方面，是企业经营管理综合水平的一个缩影。

有效提升预算执行的均衡性，也是完善企业内部管理的必然要求。

（二）可行性

1.预算管理系统的支持

企业全面预算管理工作的开展，首先是制度建设，最后是评价考核，预算执行监控集中在预算管理过程中间。

目前预算执行均衡与否，一方面取决于预算执行部门对从预算编制到预算执行整个过程的把握；

另一方面取决于相关职能部室对预算执行过程监控的力度。

预算管理制度的建设和评价考核机制的完善，为预算管理提供了保障，但如何使这些制度得到有效执行，并通过评价考核提升预算管理以至于经营管理水平，确保全局经营活动始终处于可控、在控状态，将预算执行过程和流程通过信息系统进行固化是一项有效的措施。

广东电网公司基于企业级资产管理信息系统同一平台开发建设的大计划大预算管理信息系统为进一步提升预算管理水平提供了可能。

企业级资产管理信息系统财务管理模块以及大计划大预算模块在广东电网公司第一批推广实施单位已经投入运行，有效提升了对费用预算以及项目支出的管控水平。

为进一步通过系统提升预算和项目执行的均衡性提供系统平台。

2.预算管理理念的深入

广东电网公司开展全面预算管理创先工作以来，始终围绕公司“创先”总体目标，落实公司发展战略，通过引入国内外先进企业预算管理最佳实践，初步建立了具有广东电网特色的全面预算管理体系。

在全面预算管理创先的过程中，最核心的就是公司上下各层级对全面预算管理意识的提升。

各部门、各单位经营活动的开展均以预算为基础，并整体处于预算控制范围内。

“横向到边、纵向到底”的预算管理体系，覆盖了企业整个经营活动。

全面预算管理的理念深入公司各级管理层和执行层，为进一步提高预算执行均衡性提供了保障。

二、预算执行不均衡的原因

综合来分析，导致年度预算执行不均衡的原因主要有以下几个方面：

（一）对预算管理的理解有偏差

对预算管理理解的偏差是导致预算执行不均衡的最根本原因。

预算管理虽然在某些企业推广实施已久，但仍有部分管理人员片面地认为预算管理就是费用控制，预算审查就是核减和压缩费用。

在预算编制时，由于基层单位总是拥有比上层管理者更多、更真实的部门信息，因此，基层单位管理者往往会利用自身信息上的优势，在上报预算时故意高估支出和成本，在实际费用的基础上虚加一定比例，为上级单位核减费用预留一定的空间。

上级单位受对基层信息了解不充分的影响，通常仅仅会以各单位历史数据为依据，对基层单位申报的预算进行审查核减。

而这时，基层单位又会再要求提高一点预算额度，这样经过几个来回，最终形成基层单位的年度预算。

另外，各个基层单位还会对本单位和其他兄弟单位年度预算进行一个对比，进而在预算申报以及预算审查时，进行费用预算的攀比，避免本单位吃亏。

这样经过谈判、攀比形成的费用预算多数情况下会超出各单位的实际需求。

在预算年度内，当基层单位某些费用的实际开支低于年度预算时，为了避免预算资金结余，仍会想方设法将费用预算开支完，为来年的预算申报做准备。

这样就势必出现预算年度末突击使用费用以及项目预算的情况，进而造成预算执行的不均衡，并形成年度预算执行“不超预算也不低于预算”的怪现象。

广东电网公司虽然在2010年下达了《广东电网公司供电成本预算编制标准》，但该标准主要适用于地市供电局层面进行预算编制。

而对于县区供电局来说，受资产总额、人员规模以及供售电量等总量不足的影响，该供电成本预算编制标准适用性不强，从而也会导致上述“谈判式解决”年度预算的问题，进而为预算执行不均衡埋下隐患。

（二）对预算执行的轻视

“重视预算编制，轻视预算执行”是基层单位在开展全面管理预算工作中普遍存在的问题。

而对预算执行的轻视是导致预算执行不均衡的最直接原因。

部分基层单位在编制预算时给予足够重视，参与预算审查时也非常积极，但是取得分配的年度预算后，对预算管理的关注度明显降低，对预算执行的力度明显不够。

同时，在开展预算执行分析时，部分单位缺乏全局观念和配合意识，片面地认为预算执行分析是财务部门的事。

由于财务部门工作的局限性，对具体项目和预算的实施情况无法掌握具体的情况，因此财务部门预算执行情况的分析，只能停留在简单的财务指标分析比较上，仅仅揭示预算执行过程中的表面现象，而没有剖析深层次原因，并没能有效地促进预算的执行。

基层单位管理层对日常预算执行的轻视，直接导致了预算执行的不均衡。

（三）预算下达时间和预算年度开始时间的差异

电网企业规模庞大，预算编制耗时久，从省一级公司印发预算编制纲要，确定整个公司下一年度预算编制的原则和要求，到各预算责任部门、单位进行编制上报，财务部再进行汇总平衡，报送预算管理委员会审查通过后，由财务部下达公司各预算责任部门执行，基本上到了预算年度的1月末，而项目实际计划的下达时间，受审批流程的影响，时间还要靠后。

这样势必造成每个预算年度的前期，均处于无预算和无项目计划的状态，预算年初初期预算和项目执行依据不足，进而造成无法开展预算和项目的实施工作。

预算下达时间和预算年度开始时间的差异，是造成预算执行不均衡的一个次要原因。

（四）预算考核指标的引导

虽然预算考评指标体系覆盖了多个预算项目的总量控制以及准确完成两个方面，但当前部分单位预算执行情况的考核主要还是集中在对年度预算完成准确率的考核上。

基层单位在编制预算时，考虑到年度考核指标的完成情况，在预测收入时会相对谨慎，而在预测成本时会预留一定空间，避免因为预算不足而引起超出预算的情况。

在预算年度末，部分基层单位为了确保年度预算的准确完成、特别是年度利润预算的准确完成，势必会在部分费用预算和项目计划有结余的情况下，仍会采用突击花钱的方式，完成年度预算目标。

预算考核指标的引导作用是预算执行不均衡的一个诱因。

（五）前期工作以及业务本身的影响

预算项目实施前期工作的进度正成为预算执行不均衡的一个很大的影响因素。

有些预算年度的新建项目，受前期工作实施进度的影响，导致后续主体工程的施工进度受到极大的影响，进而在财务上体现出预算执行的不均衡。

而对于需要进行物资采购的成本费用项目，比如材料费、低值易耗品等，受物资采购前期招投标、合同签订以及物资供应商供货周期的影响，导致从年度预算下达到财务部门进行领料核算之前的很长一段时间，预算执行情况在财务账上根本无法体现，进而也呈现出预算执行不均衡的状况。

同时，工程项目的实施受业务本身安排的影响，也会导致预算执行的不均衡。

以电网企业大修技改等工程项目为例，项目的实施除了受前期招投标、物资采购等影响外，在项目实施的过程中，如果和迎峰度夏、保供电等任务产生冲突，相关工程项目的施工进度必然会受到影响，进而体现在预算年度预算执行的不均衡。

三、如何提高预算执行均衡性

（一）提高预算编制质量，夯实预算执行基础

企业中部分单位和部门对预算管理工作的理解存在偏差，直接导致预算编制的质量差，为预算执行不均衡埋下隐患。

进一步提高预算编制的质量，夯实预算执行基础，是提高预算执行均衡性的最根本工作。

有效地提高预算编制的质量，一方面要通过沟通和交流，消除基层单位预算管理的误解；

另一方面，需通过有效的手段，来夯实基层单位的预算方案。

广东电网公司2010年出台的《供电成本预算编制标准》，通过对部分项目采用标准成本的方式，有效地提升了地市供电局供电成本预算编制的质量。

同时，广东电网公司对各类工程项目采用项目准入制，通过对项目的评分优选，加强了对项目的审批管理。

但正如前文中所提到的，《供电成本预算编制标准》的适用范围还比较窄，对于直属县区供电局以及县级子公司，部分编制标准无法执行。

如果能进一步优化和完善供电成本预算编制标准，扩大标准成本的适用范围，将会对基层单位预算编制质量起到有效的促进作用。

同时，针对部分无法采用标准成本供电成本项目，如果能采用分别立项的形式，有效地将业务计划和财务预算相衔接，必将进一步夯实成本费用预算。

总而言之，以“业财联动”为中心，大力推行标准成本，将有效提升预算编制质量。

（二）设立阶段性目标，有效推动预算执行

针对部分单位对预算执行不重视的问题，在强化各单位对预算执行的同时，最主要的还是在预算执行过程中，分费用性质和项目类别，建立各阶段目标，敦促相关单位有效实施预算。

在详细分析费用项目性质的基础上，对各费用项目进行分类，并分别明确各类费用项目均衡性管理思路。

针对不同费用项目的特点，可以采用时间进度和项目进度相结合的方法确立阶段性目标。

对于经常发生的经营性费用或者消费性费用，按照时间进度的原则确定分阶段的预算执行目标，而对于专门立项的资本性支出项目则是根据项目的计划