不动产登记和自然资源统一确权登记政策评述Word文档下载推荐.docx

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总体上，本年度政策供给及时有效，实施保障有力，推动了“四统一”目标的提前实现。

年度主要政策包括以下方面。

1.完善不动产权籍调查技术规范

2017年7月3日，国土资源部办公厅印发了《不动产单元设定与代码编制规则》（国土资厅函〔2017〕1029号，以下简称《规则》），2015年3月印发的《不动产权籍调查技术方案（试行）》中所附的《不动产单元设定与代码编制规则（试行）》同时废止。

《规则》包括8节，在明确地籍区和子区的划分、宗地（宗海）的划分、定着物的划分的基础上，规定不动产单元设定的基本规则、不动产单元代码的编制及变更规则，并在附录中举例说明了各类编码和变更示范。

不动产单元的设定和代码编制，是开展权籍调查工作的基础和关键环节，在实施不动产统一登记后，正确地划分不动产单元是从根本上解决分散登记时“各自为政”、房屋“飘”在空中等问题的切入点。

在采取权利登记制或托伦斯登记制度的国家，对于“不动产单元”确定的相关技术规范较多，如瑞典就有专门的《不动产形成法》（PropertyFormationAct），对于宗地、房屋等建筑物、构筑物、影响房屋使用的设备设施等划入不动产单元都有明确而详细的规定。

原《不动产权籍调查技术方案（试行）》实施两年多来，随着不动产登记工作在各地的落地、对不动产单元划分的具体要求也逐渐增多。

《规则》结合各地实践经验，针对普遍性的问题，提出了切实可行的操作方案。

一是扩展了特征码，完善了编码体系，在宗地特征码部分（第14位）新增了“L”“N”两个特征码，分别代表承包经营以外的林地的使用权宗地和承包经营以外的农用地使用权宗地（非林地），主要是为配合当前正在开展的国有林区不动产登记和农垦国有土地使用权的确权登记工作，解决了这两部分同时采用“Y”扩展码时不便于工作和代码唯一的问题。

另外，对“A”特征码原代表的“集体土地所有权宗地”扩展为“土地所有权宗地”，为开展自然资源统一确权登记提供了支撑。

二是明确了由国土资源部负责登记的国有重点林区、国务院批准用岛、用海等不动产单元的编码规则。

三是对反映比较多的问题进行了细化和明确，如跨行政辖区的“飞地”宜在“飞入地”进行划分；

开发区、经济新区等跨县级行政辖区的特殊区域，宜分别在所在县级行政区划内划分；

对于地下国有建设用地使用权可采用地表地籍子区编码等。

四是为便于未完全实现房地信息挂接的地方开展工作，《规则》对过渡期内的编码进行了明确。

《规则》最后对各种编码和变更进行了示例说明。

新颁布的《规则》内容具体，实操性强，有力地促进了本年度不动产统一登记工作的全面开展。

分散登记时，各类不动产登记前都要进行调查、测绘等环节，并且都是有偿服务。

实施统一登记后，由于资料移交困难、测绘精度不一等诸多原因，各类不动产调查资料难以协调一致，一些地区为统一成果，重新开展测绘工作，由此引发了一部分权利人的不理解。

针对群众反映的一些地方重复测绘、额外收费等问题，2017年8月24日，国土资源部办公厅印发了《关于规范不动产权籍调查有关工作的通知》（国土资厅函〔2017〕1272号，以下简称《通知》）。

《通知》明确了如下几点：

一是依照不《不动产登记暂行条例》有关规定，由申请人提供权籍调查成果，申请不动产首次登记或涉及界址界线变化的不动产变更、转移登记的，申请人应当按照相关法律法规规定提交不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果。

二是如果申请人委托第三方机构开展权籍调查的，费用依据相关标准和规定由双方协商确定，不动产登记机构负责提供相关材料并指导做好权属调查。

由政府统一组织开展的集体土地所有权调查工作，由不动产登记机构组织并选取调查机构。

这两项规定，明晰了权利人、第三方机构和登记机构各自的责任，即不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果不是由政府强制指定单位开展，而是引入行业管理的模式，由有资质的测绘机构承担。

作为登记的必要件，权利人要证明自己的权利范围，有义务提交相关成果，权利人受自身水平的限制，一般会委托第三方机构。

登记机构的职责是负责提供相关材料并指导。

在收费问题上，由于不动产权籍调查和测量等尚未有全国统一的收费标准，有的地方制定了地方标准，有的地方参照国家测绘局规定的测绘产品工程价格执行，《通知》提出要依据相关标准和规定，双方可以协商，充分引入了市场机制。

《通知》提出，对于前期行业管理中已经产生的测量成果，经不动产登记机构审核，符合不动产登记要求的，应当继续沿用，不再重复测量。

考虑到《不动产权籍调查技术方案（试行）》中对于分散登记时各类不动产调查测量的标准、规范都进行了最大限度的兼收并蓄，各类权籍调查成果只要满足不动产登记业务要求的，应该予以采用。

鉴于前期资料不完整或存在冲突的，为便利群众，缩短登记办证时间的同时达到保护权利人的合法利益的目的，《通知》提出：

对于已有宗地信息不完整或利用已有资料无法实现房屋落幢落宗的，在确认土地权属合法的基础上，依据不动产单元设定与代码编制规则，利用现势性好的影像资料、地形图等，通过预编宗地号、落实房屋位置、编制形成不动产单元代码，先行办理不动产登记业务后，不动产登记机构尽快组织完善相关调查并上图入库，完善权籍信息。

《通知》为各地因分散登记时期信息不准确、不完整导致统一登记后集中暴露出来的问题，提出在坚持经审核符合登记要求的原则的基础上，以便民利民、满足不动产登记业务需要为目标，规范开展权籍调查业务的解决办法，及时有效地保障不动产登记平稳高效运行。

2.积极协调部门衔接，全力破除“中梗阻”

在2015年底基本实现全国市县级不动产登记机构职责整合完毕后，各类不动产登记业务由分散在多个部门集中到一个窗口，原来分散登记遗留的问题逐步显现，矛盾集中爆发出来。

普遍存在的问题有，因原来建房时没有取得国有建设用地使用权，但房屋管理部门颁发了所有权证，或是由于开发商实际建房并不在批准范围内或变更用地性质等原因，也有因机构整合后工作流程尚未理顺、业务流程复杂等原因。

针对这些突出问题，4月，国土资源部办公厅印发《关于全面排查不动产登记“中梗阻”问题的通知》（国土资电发〔2017〕13号），针对因部门衔接、政策执行、办事效率、登记能力和历史遗留等五类问题及其他影响不动产登记业务顺畅运行的问题进行全国范围内的重点排查和督导调研。

该通知明确：

在部门衔接问题上，要充分发挥不动产登记工作联席会和领导小组的作用，要按照法定职责，明确责任并形成目录清单和工作流程，对社会公示。

使群众充分知情是化解矛盾的有效措施，也便于权利人高效率地办理各项事务，减少不必要的环节。

在厘清责任的基础上，该通知要求，凡是因分散登记造成的部门数据缺失、档案不全导致难以统一登记的，不得要求群众自我举证，往返跑路，必须通过部门间工作衔接机制协调解决。

因历史原因导致土地使用权需要分摊的，不得要求群众开具符合规划证明，要通过部门内部协调处理。

因资料缺失引发的“中梗阻”是统一登记后出现的数量较多的一类问题，以往部门间工作流程和资料移交共享的机制尚未实现无缝对接，而不动产登记又关乎权利人切身利益，一旦错误，损失巨大，登记人员往往坚持审慎原则，要求群众提供相关材料，而部门机构间的管理规定的差异，是造成登记申请卡在关键环节“死循环”的重要原因。

该通知采取不推诿、不回避的态度，规定必须通过部门间协调解决，明确了责任归属，得到群众的认可。

在办事效率方面，该通知要求，不得设置没有法律依据的前置条件，不得增加没有法律规定的申请材料等，强调落实规范、优化业务流程，简化办事环节、完善信息系统，切实做到“信息多跑路，群众少跑腿”。

各地在全面排查五类问题的基础上提出了整改方法，并倒排时间，按责令落实，有效地规范了不动产登记工作。

在充分查找问题的基础上，为解决部门衔接，落实便民利民精神，9月，针对与不动产登记业务联系最密切的房屋交易登记分属两部门主管的问题，国土资源部、住房和城乡建设部联合发布《关于房屋交易与不动产登记衔接有关问题的通知》（国土资发〔2017〕108号），要求房屋交易与不动产登记机构分设地区实行“一个窗口受理、部门并行办理”，实现房屋交易与不动产登记的有效衔接。

群众进行房屋等不动产交易时，只需要政府规定的登记场所，就可以一个窗口实现房屋交易登记和不动产产权登记并行办理，减少了群众的交通成本，节约了时间，受了广泛的好评。

对登记机构来说，共同的办公场所，有助于及时沟通协调，解决业务衔接上的问题，也有助于登记档案的存放管理和业务查询，有利于登记工作的顺畅和可持续发展，是一举而多得的措施。

同时，为解决由于分散登记造成的信息不共享等原因，存量数据未有效整合，导致群众在办理不动产登记时几个部门来回跑的问题，该通知明确要求：

不动产统一登记制度实施前已经形成的房屋登记纸质资料要移交至不动产登记机构，确实难以拆分移交的，应复制移交，复制移交的资料应与原件一致，并于年底前全面复制移交到位。

为保证房屋交易与不动产登记使用电子数据的一致性，房屋登记的电子数据应完整地拷贝给不动产登记机构，并于9月底前全面完成。

除房屋类不动产与住建部门加强协调外，林业方面还与国家林业局联合印发《关于国务院确定的重点国有林区不动产登记事项的有关通知》（国土资发〔2016〕190号），提出要做好国务院确定的重点国有林区不动产登记工作，实现统一登记与林业管理有序衔接。

该通知规定了国有重点林区的范围、登记的管辖范围，积极推进国有重点林区首次不动产登记、变更和转移登记，对国土资源部门和林业主管部门在开展权籍调查和登记业务中相关责任予以厘清并有序衔接。

在此基础上，部署了国有重点林区内建设用地划出试点工作，强调了有关权利冲突和涉林权属争议应当妥善处理，要推进信息互通共享和资料移交工作。

在海域登记方面，国土资源部与国家海洋局联合召开现场会推进海域登记资料移交、系统建设、流程再造等基础工作，大多数沿海省份开始全面颁发新的海域使用权不动产权证书。

在不动产登记信息共享应用方面，不动产登记信息为民政部、国税总局、最高人民法院等部门工作提供了支撑，如中国银监会、国土资源部联合印发了《关于金融资产管理公司等机构业务经营中不动产抵押权登记若干问题的通知》（银监发〔2017〕20号），对涉及不动产抵押担保的相关问题进行了规定。

通过部门间有效衔接，不动产登记业务得以更加顺畅进行，登记信息互通共享应用日益拓宽，群众和各机构办事更加便利，不动产统一登记的益处逐渐显现。

3.加强窗口建设和人员规范化管理

登记窗口是广大人民群众与不动产登记机构打交道的直接场所，窗口建设的合理、规范、高效与否直接影响到群众对不动产统一登记这项新生事物的认可程度。

为进一步规范不动产登记工作，国土资源部办公厅印发了《2017年不动产登记完善规范和接入平台工作计划安排》（国土资厅函〔2017〕309号），提出要开展不动产登记规范化建设，围绕“人员划转、资料移交、数据整合、流程再造、窗口设置、平台建设六个方面，研究形成不动产登记规范化标准体系，开展不动产登记便民利民示范窗口建设，确保窗口设置充足、规范高效”为推动规范化管理，国土资源部继续采取不动产登记信息动态联系工作机制，各地每月上报本地区规范化工作推进情况，要求“提升不动产登记服务效能。

以依法依规和高效便民为核