中国行政法治三十年Word文档格式.docx

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由法制进程的视角观之，新中国成立以后我国的发展可分为四大历史时期，即法制早期探索期、法制虚无期、工具论导向的法制建设期和法治导向的法制建设期。

法制早期探索期发生于1949年至20世纪50年代中期。

这一时期虽废除了旧法统，但法制的作用仍然受到重视，开始了建设新的人民民主法制的实践和探索，1954年宪法的制定是我国法制建设早期探索取得的最大成就。

不过，这一时期还不可能提出法治的概念。

法制虚无期发生于20世纪50年代后期，在“文化大革命”期间达到顶峰，法制在国家治理过程中的地位和作用从根本上受到排斥和否定，法制建设的进程中断。

改革开放以后我国法制建设得以恢复和发展，以20世纪90年代中后期“依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略的提出为分水岭，这一时期的法制建设大致可分为工具论导向的法制建设和法治导向的法制建设两大阶段。

关于“法制”与“法治”两者之间的区别和联系，法理学界已经有过很多讨论，这里不再赘述。

严格说来，我国在明确的法治思想指导下建设行政法制的时间并不长，至今不过十年上下，[1]但改革开放后的前20年的行政法制实践为现今10年的行政法治进程做了不可或缺的准备和铺垫。

我国行政法治建设是在改革开放的时代背景下孕育和逐步成长起来的，正是在这个意义上，本文将我国行政法治建设的历史起点延伸至改革开放初期。

一改革开放以前行政法制的缺失

我国行政法制建设在新中国成立初期一度呈现出良好的发展态势，据统计，1949—1952年间我国颁布的行政法律法规有100多件，1953—1956年激增至700多件。

然而，从20世纪50年代后期开始，在“左”的思想指导以及各种封建专制残余思想的影响下，我国开展了批判资产阶级法权的运动，法律虚无主义思想兴起并盛行，这在此后颁布的行政法律法规的数量上有十分直观、明显的反映：

1958年行政法律法规的数量即由1956年的700多件锐减为147件，1960年减至50件，1966年仅为8件，而在1966年4月至1976年的十年间，除1975年1月有1件外，其余皆为零。

[2]在这种情况下，行政的依据主要是上级的政策、命令、指示和决定，[3]即便在工具论的意义上，行政对法律的需求也是低微的。

行政既不以法律为依据，也不必借助法律而推行。

因此，在改革开放之前，我国行政法制基本上处于严重缺失的状态，而行政法治更是无从谈起。

改革开放前我国行政法制严重缺失，主要有以下几个方面的原因。

第一，不具备形成依法行政观念和建设行政法制的经济基础。

改革开放前，我国实行单一公有制基础上的计划经济体制，经济组织及其活动高度行政化，国家和社会高度融合，公民和社会组织均被整合到统一的国家组织体制之中，国家与公民、组织之间的关系不是实质意义上的外部关系，而是传统行政法不予调整或不加重视的内部关系，依法行政的必要性和可行性大为降低。

[4]

第二，不具备形成依法行政观念和建设行政法制的政治环境。

从20世纪50年代后期开始，我国政治运动持续不断。

所谓“革命无法制”，在这样的政治环境和社会氛围下，一切问题都被高度政治化，正常的法制建设难以进行，更不用说形成法治和依法行政的观念。

第三，不具备形成依法行政观念和建设行政法制的理论基础。

由于未能正确认识和把握社会主义建设时期社会的主要矛盾和国家的主要任务，党和国家错误地实行了“以阶级斗争为纲”和“无产阶级专政下继续革命”的政治指导，导致党政不分和党的绝对一元化领导，有关权力制约的理论受到彻底的批判和摒弃，显然不具备形成法治和依法行政观念的理论前提。

第四，不具备形成依法行政观念和建设行政法制的历史条件。

新中国是建立在革命战争取得胜利的基础之上的，因而人民政权建立后各级领导干部普遍运用战争年代的观念、习惯和经验指导社会主义建设，对法治的治国方略和方式既不了解也不接受，加上我国有长达数千年的专制传统，从无实行法治的历史经验，这样的历史条件有利于人治观念的盛行而不利于包括依法行政在内的法治观念的培育和成长。

二20世纪80年代行政法治基本格局的奠定

（一）行政法治建设的主要成就

1.确立法对行政的支配地位

法与行政之间相互关系的状况是衡量有无法制以及既有法制是否达到法治状态的重要标志。

法与行政的关系有三种基本形态：

一是行政排斥法的作用，行政的实施不以法为手段和工具，在这种情况下，行政法制难以形成和发展；

二是法从属于行政，法是行政的重要手段，在这种情况下，行政法制具备产生和发展的条件，但无法形成行政法治；

三是行政从属于法，法不仅仅是行政的手段，更重要的是行政必须受到法的约束，只有在这种情况下，行政法制与行政法治才能统一起来，行政法治才能存在并不断发展。

我国行政法治建设起步于20世纪70年代末80年代初，原因就在于这一时期我国从思想上、政治上和宪法上均确立了法律对行政的支配地位。

“文革”的惨痛教训使新一代党和国家领导人认识到只有下定决心加强法制建设，切实维护宪法和法律的尊严，才能避免“文革”这样的悲剧重演。

邓小平同志在“文革”结束后不久即指出：

“为了保障人民民主，必须加强法制。

必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”；

要做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，[5]从而将法律的地位和法制建设提升到前所未有的高度。

1978年12月党的十一届三中全会指出：

“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

”至此，“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”正式成为党领导和推进我国社会主义法制建设的指导方针。

这十六字方针落实到国家行政管理领域就是要求依法行政。

党对行政的领导如何与法律对行政的支配地位相协调，关系到法律能否真正起到支配和约束行政的作用，对于这个十分关键的问题，党早在改革开放初期（1987年11月）就在党章中明确规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”，从而回答了在社会主义条件下建设行政法治必然遇到的重大理论问题，在政治上进一步巩固了法律对行政的支配关系。

1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过并颁布现行宪法，虽然在当时的历史条件下宪法文本中还不可能出现“法治”的用语，但已经充分体现和确立了“法律至上”的原则和精神，而这正是法治的基本要求和前提。

现行宪法第5条第1款明确规定：

“国家维护社会主义法制的统一和尊严。

”同条第3款规定：

“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。

一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

”此外，宪法还规定了人民对政府享有批评、建议、申诉的权利，以及国家的侵权损害赔偿责任等。

法律对行政的支配地位具备了确定无疑的宪法依据，尽管当时人们对行政法的理解和行政法治建设规律的认识还不够深刻，但行政法治建设已经具备了起步和发展的必要条件。

2.形成有中国特色的司法审查体系

我国20世纪80年代行政法治建设的最大成就在于：

全面建立了具有中国特色的司法审查（行政诉讼）体系，形成了我国行政法治的基本格局。

司法审查是行政法治的核心内容之一。

没有司法审查，法对行政的支配地位和作用就不可能真正落实，行政法治建设将流于形式。

行政法的实质是规范和约束行政权力，而法院对行政的司法审查是确保行政法名至实归的最基础和最重要的机制，缺少这一机制，行政法治必然成为无源之水、无本之木。

从世界范围内行政法产生的历史看，行政法的概念、原则和制度正是在行政诉讼的过程中孕育和发展起来的。

行政法起源于行政法院的判例，而非立法机关制定的成文法。

这就是说，一个国家如果没有关于行政的成文法规范，但只要存在司法对行政的审查机制，这个国家的行政法就能够存在并发展；

反之，即使一个国家制定了很多有关行政的成文法规范，但若没有司法对行政的审查机制，这个国家也是没有行政法的。

从这个意义上看，一个国家行政法以及行政法治建设的起点其实不在立法而在司法。

20世纪80年代我国行政法律法规规章的立法活动十分频繁，成效显著，但行政法治建设最重要的进展并不在立法上，而在于逐步形成了一套全面的行政诉讼制度。

我国行政法治建设的帷幕是在改革开放初期探索和创建行政诉讼制度的过程中拉开的。

我国探索和建立行政诉讼制度，也即法院对行政的司法审查制度，是从1982年开始的。

1982年我国通过当时试行的《民事诉讼法》初步确立了“民告官”的制度，但其适用的条件严格，范围有限。

公民能否起诉政府机关依赖于具体单行法律的规定，对行政行为没有一般的、普遍的诉权。

[6]在1987年以前法律允许起诉的行政案件均为经济行政案件，绝大多数为经济行政处罚案件。

对于非经济性行政案件，如治安以及其他行政机关行使公权力对社会实施管理的行为，均不得起诉。

1986年的《治安管理处罚条例》在我国行政法的发展史上具有重要意义。

该法突破了行政案件仅限于经济行政事务的状态，将公民的诉权扩展至治安行政案件，是促成行政诉讼普遍化、行政诉讼与民事诉讼完全分离以及制定一部独立的《行政诉讼法》的重要因素。

为审理治安行政诉讼，最高人民法院以及各地法院陆续成立了行政审判庭。

至此，审理行政案件的审判机构从民事经济案件审判机构中分离出来。

于1989年制定并于1990年施行的《行政诉讼法》是我国行政法演进过程中最为重要的里程碑。

它的直接意义是建立了普遍、独立的行政诉讼制度，深远的意义是使行政法的性质和作用发生了转折性的变化。

在此之前，虽然已经产生和确立了政府也应当按照“法律面前人人平等的原则”遵守法律的一般理念和原则，但基本上没有促使和保障国家行政机关守法的系统的司法机制，以及需要行政机关遵守的具体法律规则，其时国家行政领域内的法律规范主要是指向行政管理相对人的，属于“行政管理法律规范”，而缺乏严格意义上的“行政法规范”。

行政诉讼制度的普遍确立从根本上改变了行政法单向约束行政管理相对人的状况，强化了的“民告官”机制，不仅使政府守法从理论变成现实，而且更为重要的是拉动了以行政机关为对象、以约束行政行为为目标的行政法规则的快速发展。

在行政诉讼制度的带动下，行政复议制度和国家赔偿制度先后发展起来，有关行政机关需要遵守的实体法律规则不断增多和完善。

比较1989年《行政诉讼法》与1982年《民事诉讼法（试行）》有关行政诉讼的规定，可以发现我国现行行政诉讼体制机制与20世纪80年代初期建立在民事诉讼基础上的行政诉讼制度差别较大。

20世纪80年代初的行政诉讼制度在审判组织上与普通法系国家类似，即将行政诉讼视为民事诉讼，由民事（经济）审判机构依照民事诉讼程序审理。

20世纪80年代中后期行政诉讼制度在发展完善的过程中，大陆法系行政法学关于行政诉讼本质上不同于民事诉讼、应当与民事诉讼分离分立的观点为我国行政法学界所接受和推崇，进而对《行政诉讼法》的制定产生重大影响。

由于我国普通法院已经开展了行政案件的审判实践，故《行政诉讼法》虽贯穿了行政诉讼与民事诉讼相互独立、相互分离的精神，具有明显的大陆法系国家行政诉讼制度的特点，但并未像大陆法系国家通行的那样在普通法院之外设立专门的行政法院，而是在普通法院内部设立专门的行政审判庭专事行政案件的审判。

我国行政诉讼制度具有自己的特色，这种特色是在历史的作用下形成的，尽管《行政诉讼法》实施以来一直有部分学者呼吁改革现行行政诉讼体制，设立行政法院，但要改变现行行政诉讼体制几乎是不可能的。

3.行政管理立法活跃、新型立