心得体会新型城镇化进程中地方政府行政治理的问题与对策Word文档格式.docx

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当前，在新型城镇化进程中地方政府的行政治理面临着诸多困境，相比之下，利益协调机制、府际竞合关系和行政职责权限这三个方面所存在的困境更值得关注，本文试图对此展开研究，寻求其解决路径。

一、地方政府在推进城镇化进程中面临的三大困境及其成因分析

根据城市病发展的四阶段论，“城市化率在50％～70％是城市病的发作阶段”，[2]（p63）2015年我国城镇化率已经达到了56.1％，按上述理论，目前我国应处在城市病发作阶段的初期，即城镇化矛盾的叠加期。

而从实际情况来看，我国城镇化尚未进入城市病发作初期，总体上仍处于健康状态。

不过，人口膨胀、交通拥堵、住房紧张和就业困难等“城市病”征兆已经开始显现，值得关注。

城镇化过程中暴露出的各种各样的新情况、新问题考验着地方政府的治理能力和水平。

随着新型城镇化的进一步深入推进，地方政府的行政治理所遭遇的困境及其挑战亟待研究。

（一）利益调配问题：

利益导向的异化

利益是一把双刃剑，它在调动地方政府积极性的同时也为行政治理问题的产生埋下了伏笔。

“我国的市场经济的发展是一个制度变迁的过程，实际上是一个逐步承认地方利益并强化的过程”。

[3]（p69）计划经济时期，地方政府受中央政府的高度调控支配，俨然成为中央政府的派出机构和中央政策的执行者，缺乏独立利益和主体意识，扮演着中央政府在地方上的“代理人”角色。

分权制改革以来，原有的利益格局被打破，地方政府不再只是计划经济体制下垂直权力体系的一个传递层次，而是市场经济条件下相对独立的利益主体，地方政府的权力不断被强化。

然而，受传统城镇化推行模式影响，地方政府在治理过程中常常过分强调经济利益而忽视公共利益，注重局部利益而忽视整体利益，造成了地方政府利益目标错位，加上相关利益约束机制的建立比较滞后，这就不可避免地导致地方政府的城镇化建设行为朝着非理性方向发展。

因此，地方政府利益目标错位和相关利益约束机制的软化是地方政府治理问题产生的内在根源。

工矿仓储用地33.2％住宅用地23.6％商服用地19.8％交通运输用地13.8％公共管理与公共服务用地9.6％

譬如，由于利益导向的异化，在2015年度安阳市国有建设用地规划中，国有建设用地总量计划为792公顷，占用量居前三位的依次是工矿仓储用地、住宅用地和商服用地。

其中，仅工矿仓储用地一项在用地总量中所占比例就高达33.2％（如图1所示），比交通运输用地和公共管理与公共服务的用地量总和还要多78公顷，土地利用结构极不合理。

这说明，该市经济发展处于“起飞”阶段，①对公共领域的投资力度和规模较小，城镇化的主要支撑力量是以工矿业等为主的粗放型经济。

该市通过加强对工矿仓储、住宅和商服三种用地类型的支配力度以期获取更多的土地财政收入，翘高GDP高速增长的空间，这一举措损害了城乡居民和农民的利益，违背了以人为本的新型城镇化的发展规律。

土地利用决策背后往往隐藏着巨大的利益驱动和诱惑，这从该市的土地资源配置过分倚重于经济指标这一现象可以得到印证。

该市在延续“唯GDP至上”的传统城镇化道路时难免顾此失彼，欠缺对交通运输、公共管理与公共服务等公共领域利益的长远考虑，长此以往，将加大“城市病”的患病风险和政府治理难度。

导致上述地方政府利益目标错位的内在因素恰恰是“地方政府内部纵横交错的复杂关系，加上对权力和利益的争夺”。

[4]（p84）安阳市与其他地方政府间“条块分割”的行政网络关系模式是造成该市政府利己主义行为和地方保护主义取向的一个重要诱因。

在执行中央政府和省级政府的城镇化政策时，因该市政府只强调本区的局部利益和经济利益而忽略了整体利益和公共利益，城镇土地整治缺乏整体性目标和长远规划。

当然，该市的情况只是中国城镇化问题的一个缩影。

总而言之，地方政府在城镇化建设强行干预的体制惯性下为获取各种权力和利益而不断累积短期行为，同时，不同地方、部门和官员个人间的争权夺利严重削弱了地方政府的治理效能，这些问题使得地方政府传统城镇化的困境陷入了恶性循环怪圈，造成了地方城镇化建设体系的混乱和地方政府非理性行为的蔓延，阻碍了新型城镇化的发展进程。

（二）府际竞合问题：

竞争博弈与合作博弈

对于府际关系，②无论是相关研究还是实践操作上，多以“中央与地方关系”作为分析范式和运作框架，而“地方与地方关系”这一视角却较少受到关注。

基于此，本文尝试以地方府际关系为基线，从其纵向和横向两个维度对地方府际竞争与合作博弈问题展开分析。

尽管在实践中府际间的横向与纵向问题的竞争或合作博弈问题相互交织或者重叠，而出于表述的方便，本文将分别进行分析。

关于纵向竞争与纵向合作博弈问题。

不少学者认为，“中国府际关系存在着纵向层级政府的合作效能较高但竞争力度不够问题”，[5]（p78）不过，国家行政学院在进行“取消和下放行政审批事项、激发企业和市场活力”评估时发现，“中央政府和省级政府改革纵向联动比较好，但省级政府与市县政府联动不够。

各地审改推进力度不一样，进展不平衡”。

[6]笔者认为，地方府际间的纵向合作欠佳且竞争力度不够。

在纵向合作关系上，由于地方府际的权力和责任的非对称性导致各层级政府之间行政壁垒横生，加上合作机制发育不够成熟，合作前景不甚景气，致使城镇化资源配置效率较为低下。

尽管近几年中央和省级政府加大了不同层级府际间合作的力度和幅度，但是地方府际间的纵向关系仍然是命令与服从关系而非合作关系。

在上传下达的行政运作导向下地方城镇化政策趋同，缺乏一定的灵活度。

在地方府际间纵向竞争关系上，一般而言，上级政府在行政资源和经济资源上占绝对优势，而下级政府受计划经济体制遗留下来的“父爱主义”③影响，缺乏与上级政府抗衡的实力和勇气。

这种“上强下弱”的政治氛围难以培育出良性的竞争环境和完善的竞争机制。

关于横向竞争与横向合作博弈问题。

相比弱势的纵向竞争，较为激烈的横向竞争成为府际间竞争的常态。

当前府际间最突出的问题是横向竞争过度，主要表现为地方保护主义泛滥、基础设施重复建设、产业趋于同构以及招商引资混乱不堪等现象层出不穷。

自1994年分税制改革以来，以独立经济人自居的各个地方政府以实现自身利益最大化为推动城镇化的原动力，为获取资源而陷入对抗性竞争的恶性循环中无法自拔。

这种同质化恶性竞争催生出的负面效应阻碍了城镇化的健康发展。

对地方府际横向关系的相关学术研究多以竞争为主，而在合作关系的研究上却相对缺乏。

本文尝试对此问题展开探讨。

目前府际横向合作的主要平台是高层联席会议和城镇化论坛，它们多数属于非正式性的协调机构，而对于协商的结果却缺乏实质性的束缚力和执行力，对府际间的矛盾和冲突缺乏有效的调节效果。

这类合作的推动力往往来自地方政府领导，而一旦地方领导人事变动，因缺乏成熟的制度保障，这种合作机制将被架空。

此外，府际合作缺乏统一的规划，在实际操作过程中各地把自身利益凌驾于整体利益之上，这种利益博弈导致合作陷入瓶颈，无法达到帕累托最优状态。

总之，府际间横向的竞争大于合作。

府际间的资源、市场和投资等经济指标竞争异常激烈，而多数合作因缺乏制度基础而流于形式，对府际竞争并未起到实质性的缓冲作用。

（三）行政职权问题：

行政职责与权限不对称

我国正处在由政府全面主导的传统城镇化向由政府有限主导的新型城镇化转型的关键时期，在此期间，中央和地方均不同程度地进行了权力下放和责任转移，但是，它们在事权划分和责任配置上的模糊性和随意性不可避免地导致了各层级地方政府城镇化建设的非理性行为。

中央政府在缺乏相关硬性制度保障的前提下所进行的非规范化的策略性放权诱发了权责的非均衡性，致使在金字塔式官僚层级结构中位居优势地位的上层政府拥有更多的权力和资源，却将较为棘手的城镇化建设责任推卸给了下级政府，以便使自身利益最大化以及风险最小化；

相反地，在上下级政府博弈过程中始终处于劣势的下级政府，却在权力和资源配置极为有限的情况下承担着绝大部分的城镇化建设责任和风险。

这种权责失衡的状态在乡级政府表现尤为突出。

乡级政府处于我国行政权力层级结构的末梢，在我国纵向政府间“职责同构”体制背景下，乡镇政府承担了与其他层级政府同等构成的城镇经济管理事权和社会管理事权等职责。

根据权责统一原则，它理应拥有相应的诸如改变或者撤销不适当的决定、命令，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩公务人员等权力，然而，乡镇政府缺乏基层行政机构本该配置的自主权和决策权，尤其在环境资源保护、城乡发展等与广大群众密切相关的事项上，与上级政府很难形成对等的行政职权关系。

可见，乡镇政府实质上只是上级政府的一个派出机构。

纵向行政职权的非对称性使乡镇政府在城镇化治理中往往处于权小责大的劣势地位。

以河南省2014年各级地方公共财政预算收支情况为例（表1），处于行政层级最底层的乡镇级政府在公共财政预算中处于弱势地位，与省、市和县市各级政府相比，其公共财政预算收入分别是它们的323.87％、41.06％、39.74％，公共财政预算支出比值也仅为49.99％、24.51％、10.60％。

在公共财政预算中，与省级政府相比，乡镇级政府的预算收入高出3倍，而预算支出却不到它的1/2；

与市级和县市级政府相比，乡镇级政府的预算收入和预算支出均低于它们的2/5，其中，预算支出比值远远低于预算收入比值。

通过上述比较不难看出，乡镇级政府除了在公共财政预算收入上比省级政府遥遥领先外，总体来讲，其公共财政预算收支情况远不如上级政府那么理想，且其公共财政预算支出配置额度远低于预算收入配置额度。

由于省级以下各级政府间缺乏合理的财税分配模式，在“父爱主义”行政治理机制下，难免出现财权过分向上集中，导致乡镇级政府财政收支状况常常陷入困境，不能满足城镇化建设需求。

同时，依据权责对等原则，既然乡镇级政府承担繁杂的事权，理应拥有相匹配的财政权，然而，该省乡镇级政府的公共财政预算收入和支出严重失衡，公共财政支出往往不能负担起如此繁重的治理事务，迫使乡镇级政府不得不削减开支，进而阻碍了城镇化的良性推动。

此外，该省除乡镇级政府外其他层级政府均存在公共财政预算支出高于预算收入，这说明该省县级及县级以上地方政府，尤其县市级政府对中央政府的税收返还和转移支付依赖度较高，而乡镇级政府所享有的相关支付力度最低，由此可知，在上级政府的财政支持力度上，乡镇级政府受力最小，城镇化发展缺乏外部推动力。

通过对上述新型城镇化进程中地方政府行政治理所存在的利益协调机制、府际竞合关系和行政职责权限这三大困境及其成因的分析，笔者试图以内在根源—主体关系—运作权限为逻辑线索，针对问题产生的根源，探究这三大困境的解决方案。

二、利益调配：

铲除利益导向异化樊篱，建立健全利益调配机制

如何协调地方利益，阻止利益导向异化趋势，实现各方利益的合理诉求和地方资源的有效配置?

针对这一难题，笔者认为，有效的解决措施是建立健全制度规范机制、矛盾调处机制和民主监督机制，以此阻断利益导向异化趋势。

（一）完善的制度规范是建立利益协调机制的突破口

推动地方城镇化发展的主要依靠力量应该是制度规范而不是行政干预。

而制度安排的不合理性加上地方政府的强加干预则是地方城镇化利益失调问题产生的根源所在。

笔者认为，对此的解决方案必须从法制和民主这两项根本性的制度逻辑入手。

从法制角度来讲，为防止地方政府以推进城镇化为借口谋求自身利益追求进而导致权力寻租行为和腐败行为的发生，上级政府必须在遵守宪法和法律的