法定经理国库制是非之辨Word下载.docx

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国库体制；

预算1995年版《预算法》修订过程中，修正案（草案）二次审议稿公开征求意见稿删除“中央国库由中国人民银行经理”一条，引发各界关注，国库管理体制问题成为讨论较多、争}义较大的热点问题，焦点集中于是否取消人民银行经理国库制，并由此引发了一场口诛笔伐的大争论，新《预算法》最终确定仍由作为央行的人民银行经理国库，并且第一次明确规定“政府的全部收入应当上缴国家金库”，这场风波才算平息。

新预算法作出了继续实行央行经理国库体制的决策，但各方对“经理”的定义理解不同。

“经理”并没有一个法定的解释，也没有对“经理”的权限进行界定。

有人认为“经理”是“经手办理”，有人认为是“经营管理”。

有人认为，相比“代理”而言，“经理”起到的作用似乎更大一些。

央行国库局官员更偏向于“经营管理”，认为经理国库，主要从监督、制衡角度来说，拒绝办理事实上就是一种制衡。

经理等于办理加拒绝办理，当然也包含经营管理的含义，经营管理主要体现在国库现金管理方面。

在国库现金管理工作中，央行和财政部之间也具有分工合作与制衡的关系。

四审中，全国人大常委会部分委员和法工委有关负责人明确表示，“经理”的含义比较抽象，很容易产生理解上的歧义，在《预算法实施条例》修改中应予以明确界定，使社会公众能够准确理解“经理”国库的内在含义。

2015年6月24日，国务院法制办公室发布《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》，面向社会公开征求意见和建议，导致重燃战火，再次引爆国库体制是“经理制”还是“代理制”之争，新修订的预算法保留了“央行经理国库”的条款，但何谓经理，法律并未作过多解释。

预算法实施条例草案一公开征求意见，不少声音认为草案架空了央行“经理国库”的职权，并将有关国库管理主导权的讨论归结为两个部委的权力之争。

对此，笔者拟从宏观财政理论、委托代理理论、产权理论、新公共管理理论以及法理的角度进行思考，以供参考。

一、我国现行的经理国库体制1．混合型国库管理体制

（1）国库体制名称官学有别，代理与经理。

世界各国的国库管理体制概括起来主要分为i类，即委托国库制、独立国库制和银行存款制。

我国和大多数国家一样，都实行委托国库制，国家不单独设立国库机构，而是委托中央银行代理国库业务。

1985年是我国将国库体制划分为央行“经理”与“代理”两种体制的分水岭，2001年又在人民银行经理国库的框架下，辅之以商业银行和信用社代理国库，新《预算法》保留央行经理国库体制规定。

尽管我国官方将国库体制区别于“经理”与“代理”两种类型的时日已久，但两者的涵义从未进行明晰的界定，以至于“经理”与“代理”之争也各说各话，莫衷一是。

（2）央行经理制实为委托代理制，而非与代理制对立。

央行经理制是我国特有之说。

实际上，纵观整个世界经济学理论，新制度经济学成为当今经济学理论发展最新最前沿的理论，考察经济学理论的发展成果，只存在委托代理理论，而且这一理论成为新制度经济学的核心。

目前名为央行“经理制”实质上应是“代理制”，近年令人纠结的央行“经”、“代”之争热烈非凡，但似乎成为了一场抠字眼的文字游戏。

现代社会中存在多类多层次的委托代理关系，财政管理事务就是其中一种特定类型的委托代理关系，从总体上考察，公民是初始委托人，民意代表在代议机关议定国事，体现公民与立法机关的委托代理关系，即公民委托立法机关代表民众意愿审议批准政府编制的预算草案，确立年度预算，这是财政委托代理理论关系链条中的第一链；

之后的第二链是立法机关委托或授权政府执行预算，在立法机关与政府之间形成委托代理关系；

前后链条衔接起来就以此递推在公民——立法机关——政府之间分层次形成委托代理关系。

政府是一个组织体系，在政府这个系统化的组织体系内部也存在多类、多层次的委托代理关系，以财政管理为视角看，财政部门是受政府委托而成为专门的理财机构。

（3）国库改制厘清财银关系，财政存款计息支拨付费。

长期以来，我国财政存款不计利息，支拨资金的结算不付费，财政和银行关系不顺，商业银行受利益驱动往往延压财政资金。

为了厘清财银关系，推进财政国库管理制度改革，自2002年起，商业银行代办国库业务手续费标准从0.05元调整为每笔0.1元，从2003年开始央行对国库财政资金存款计付利息，国库存款计付利息利率按现行中国人民银行规定的单位活期存款利率计付。

由此，商业银行代理国库业务受到前所未有的重视。

商业银行代理国库支库业务既是商业银行代理类中间业务的重要内容，也是国库工作不可分割的重要组成部分。

（4）财政库款拨付共管，实行双重审批制。

目前经理制下财政资金拨付流程是，先由财政系统各业务部门，如农业处、经济建设处等，根据预算，提出相应申请，这些申请需要首先在该部门内经过审批；

各业务部门的申请，汇总到财政系统的国库处；

审批后再到国库支付中心或者国库支付局，经审核，再确认支付；

最终，汇总到国库，根据央行具体风险控制标准，走不同的审批程序。

一般情况下需要走央行的审批程序，并由央行相关负责的领导签字通过后才能够办理，由此，形成财政和央行的双重审批制。

2．央地国库体制有别，经理与代理并存我国中央国库业务由中国人民银行经理，地方设置四级国库，实行商业银行代理和人民银行经理两种管理体制，逐步厘清财政和商业银行的关系，但财政和央行国库的职能交叉，关系不顺。

（1）中国人民银行职能调整后，国库由代理转变为经理国库。

l985年以前，中国人民银行身兼“中央银行”和“商业银行”双重身份，国务院颁布《中央金库条例》明确中国人民银行“代理”国库，这一时期，国库除办理财政资金收支核算业务、反映报告收支实况之外，还负有督促检查征收机关收纳款项及时准确缴库之责。

人民银行专门行使“中央银行”职能后，1985年国务院颁布《中华人民共和国国家金库条例》，明确规定：

“中国人民银行具体经理国库。

组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责。

”自此将人民银行“代理”国库改为“经理”国库，并确定了行使6项办理权、6项对不合规业务的拒绝办理权。

此后，央行一直负责经理国库，对财政库款运行开展事中监督。

据不完全统计，2006-2010年，各级国库堵住违规业务114万笔，涉及金额4441亿元。

新《预算法》坚持央行经理国库体制，强调“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”。

（2）地方设四级国库，国库业务工作实行垂直领导。

1985年国务院颁布《国家金库条例》明确规定，国库机构按照国家财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库。

中央设立总库；

省、自治区、直辖市设立分库；

省辖市、自治州设立中心支库；

县和相当于县的市、区设立支库。

国库业务工作实行垂直领导。

各省、自治区、直辖市分库及其所属各级支库，既是中央国库的分支机构，也是地方国库。

1995年《中华人民共和国预算法实施条例》进一步规定：

“地方国库业务由中国人民银行分支机构经理”。

新《预算法》第三条规定，国家实行一级政府一级预算，设立中央、省、市、县、乡五级预算；

第五十九条还规定，县级以上各级预算必须设立国库；

具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。

（3）不设央行机构的地方，国库业务委托专业银行办理。

商业银行代理国库支库业务伴随着我国金融财税体制改革的发展而产生，《国家金库条例》规定，支库以下经收处的业务，由专业银行的基层机构代理。

“不设人民银行机构的地方，国库业务由人民银行委托当地专业银行办理”，商业银行办理国库代理业务应运而生。

1995年《预算法实施条例》规定：

“未设中国人民银行分支机构的地区，上级中国人民银行分支机构商有关的地方政府财政部门后，委托有关银行办理”。

2001年进一步明确规定了商业银行代理国库机构设置的条件、人员配备和职责权限。

商业银行代理国库业务，是指人民银行根据财政管理体制及自身机构设置情况和国库业务管理的需要，将国家金库的部分县、区国库业务和乡（镇）国库业务委托给商业银行代理的行为，具体包括代理国库支库和办理国库经收处业务。

二、国库资金主管权的归属1．财库间的预算权是主从关系

（1）国库资金动用权实为预算监管权，应由财政主管。

从国库资金考察，国库资金运行及其结果包括库款收入、支拨和库底余额，国库资金动用权实为预算监管权，应该由专职理财的财政部门主管；

从国库管理体制考察，国库管理体制的核心是财库关系，无论哪一种国库管理体制，政府专职理财部门都应该处于主导地位，这种主导地位在独立国库制和银行存款制两种国库管理体制中表现很突出，委托国库制实际上是政府理财机构委托央行代为办理财政库款的收纳支付等日常结算和清算业务，并没有改变财政对库款的支配权，也没有改变对预算资金监督的主导地位，但委托国库管理体制下，由于组织机构分设，需要财政和央行之间在分工的同时加强协调。

任何国库管理体制下，国库的财政资金都应该是由财政主导来进行管理，但同时需要发挥各方面的监督作用，形成财银之间分工协作的监管体制。

（2）央行经理国库侧重于受托提供金融服务，履行核查职责。

各国央行体制无论如何，其基本职能都定位于主理金融货币事宜，而不是财政管理，事实上，许多西方国家都奉行央行相对独立于政府的原则，由于政府和央行归属的序列不同，不太会越界而在政府预算执行过程中就预算管理权限形成政府和央行之间的委托代理关系；

即便许多国家实行委托国库体制，这种委托关系也只是理财机构委托央行经办金融服务事宜，而非授权式委托代理关系。

我国与许多西方发达国家不同，央行缺乏独立性，归属于政府序列，即便如此，为了保持预算权的完整统一，加强预算权责对称，政府对财政主管权只应单一授予或委托给专职理财机构受理，不应该平行授予两个同级部门；

在单一授予的委托代理模式下，为了便于开展理财活动，专职理财机构可以委托央行或商业银行办理国库业务、提供金融服务，在财政和央行（或商业银行）之间构成服务型的委托代理关系，即央行代理制，央行之下通过商业银行将各部门、单位支用资金联系起来，形成多层次、多环节、前后递进、首尾相连、循环往复的完整的委托代理链，即预算循环。

2．财政主导国库管理的成因

（1）国库工作的分离协调，库款管理权归属于财政。

财政部门是政府进行集中性分配的专职理财机关，代表政府制定预算政策、编制预算、组织预算执行并开展预算绩效评价管理，监督管理预算运行的全过程。

2001年财政推行国库集中收付制度改革后，央行的主要职责是与代理商业银行进行资金清结算，各级财政新增设了内部机构，专司国库管理职能，同时，还另外设置了专门负责国库收支具体业务的经办机构，在财政系统实行政事分离、管办分离。

央行的国库是办理预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨的专门机构。

传统国库的基本职能以“库藏管理”为中心，早期的库藏以实物形式为主，之后成为国家财政资金的出纳机构，成为政府财政资金的聚散地，在日常工作中配合财政机关开展预算执行工作，根据预算管理体制经手办理预算执行每一笔财政资金出入库的相关事务，将机关组织征收的各类财政收入接收纳入国库，根据财政付款凭证支拨财政资金、办理库款的出库。

国库面对着遍布全国的各级预算单位，要按照财政分级预算的规定，在各级财政之间进行收入的划分和分成留解；

要按照预算收入分类的规定，每天向财政部和地方同级财政机关报告预算收入入库的情况；

还要及时办理库款的支拨，定期报告财政库存等等。

这些工作，无疑反映着国家主要财力的集中和分配过程，以及余存情况和结果。

可见，银行的国库工作是为圆满实现国家预算收支任务提供的服务，实质上成为整个国家预算执行工作的一个重要组成部分。

财政和银行在国库工作方面，会计与