推进我国公办养老机构转制的思考与建议Word文档下载推荐.docx

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只有对公办养老机构的职能进行科学定位，对公共养老服务资源公平分配，加快公办养老机构管理体制和运行机制的改革，充分激发公办养老机构的自身活力，才能将公共养老服务资源发挥最大的社会与经济效益，营造一个健康、公平的市场环境，充分激发和发挥民间资本的热情和力量，推动我国养老服务市场的快速发展，满足老龄社会背景下老龄事业和产业发展的新要求。

因此，推进公办养老机构的改革转制已然是极为迫切、势在必行的。

但是这不可能是一蹴而就的。

任何事物的发生发展都有其自身规律和历史阶段，我国公办养老机构长期以事业单位形式运转，分布在各级行政区划内，并且在长期的发展过程中，形成了多种发展模式，改制的条件千差万别，对于新增公办养老机构、地理位置较为优越的公办养老机构、已经实行市场化经营的公办养老机构来讲，转制改革的条件相对成熟；

但对于位置偏远、设施简陋、社会需求较低的公办养老机构来讲，转制改革的基础薄弱，很难快速转型成功。

同时，对于我国数量庞大的公办养老机构来讲，改革涉及体量庞大的国有资产和规模较大的人员分流与安置，在我国事业单位整体改革尚未完全到位的背景下，公办养老机构的改革要加快推进，但不能一蹴而就，不能采取“一刀切”的办法，必须尊重事物发生发展的规律，审慎决策，稳步推进，在保证国有资产不流失的情况下，逐步进行公办养老机构的转制改革，逐步实现市场在养老资源配置中的决定性作用。

二对公办养老机构转制要科学对待

公办养老机构的转制不是一种模式，而是多种模式。

在公办养老的转制过程中，既要积极推进，探索创新，又要慎重研究，稳妥开展。

目前，各地都在积极探索公办养老机构的转制方式与路径，因地制宜，形成了不同特点的转制模式。

但需要特别注意的是，要科学进行公办养老机构转制，在转制过程中，不能简单以社会资本开出的承包费或租赁费的高低来选择运营主体，要从服务质量、运营能力等多方面考察。

也不能简单地将公办养老机构公建民营之后，不闻不问，缺少监督与指导。

另外，在转制过程中，有些机构过度强调养老院的医疗功能，错误地将“医养结合”理解为“以医养老”，大部分转制的公办养老机构会新建或扩建医院，并设置为医保定点，吸引老年人入住，这种盲目配套医院的做法极易造成养老机构医院化的倾向，未来可能会进一步增加医保体系的负担。

事实上，养老机构中的“医”主要应定位在康复护理、慢病管理、急病处理等方面，而不是在公办养老机构转制的同时，配套建设规模较大、科室齐全的老年病医院或者综合医院，这都是在推进公办养老机构改革中需要注意避免的。

三公办养老机构转制要稳步推进

公办养老机构在我国发展时间较长，虽然近年来民办养老机构发展迅速，但从整体情况来看，我国公办养老机构数量仍然占据主体地位，在养老服务市场上发挥主要作用。

因此，对于公办养老机构的转制不能采取一刀切的激进措施，必须理清思路，分步实施，在科学界定公办养老机构的职能定位上，摸清基本情况，稳步推进。

一是要明确定位。

公办养老机构应充分发挥自己作为公益性事业单位的社会性与公益性作用，发挥“兜底、保障、示范、辐射”的功能。

即对弱势困难老年群体的保障性“兜底”养老服务功能，对民营养老机构在专业技术、服务内容、服务标准、人才培养、规范化管理等方面的示范与引导功能，对社区、居家老年人的养老服务提供、培训、指导等辐射功能。

二是要科学评估。

首先是要建立公办养老机构基本数据库。

摸清现有公办养老机构的数量、分布、规模、档次、现有床位总数量与空置数量、设施设备条件等。

其次要科学界定公办养老机构的服务对象类型。

公办养老机构提供的是兜底保障型的基本养老服务，针对的是特殊困难老年群体，既包括“三无”“五保”老年人等传统救助对象，也需要根据社会的发展，从最大化发挥政府公益性养老机构社会效益角度出发，制定科学的评估与筛查标准，从经济状况、身体健康状况两个主要维度出发，将经济困难家庭中的高龄、失能、失智老年群体，失独家庭中的高龄、失能、失智老年群体，特殊贡献群体中的高龄、失能、失智老年群体等也纳入公办养老机构的服务对象中来。

最后是要进行准确评估。

要不断完善公办养老机构服务对象的筛查与评估标准，摸清基本养老服务对象的数量、年龄、健康状况、分布情况、服务需求等基本情况，将公办养老机构的有效供给总量与基本养老服务保障对象的实际需求总量进行匹配，从总体上把握实际的需求供给比，以更好地发挥公办养老机构的兜底保障作用。

三是要控制标准。

公办养老机构发挥的是“保基本，兜底线”的基础性、保障性作用，即其向服务对象提供的是基本的养老服务，需要在现有养老服务的标准上，以实用适用为原则，提出适合公办养老机构定位的基本养老服务内容和标准要求，以满足公办养老机构服务对象在日常生活照料、基本医疗卫生、康复护理、健康管理、心理慰藉等方面的基本养老服务需求为目标，提供与这些基本养老服务相匹配的硬件与软件环境。

公办养老机构新建和改扩建的建设规模和建设标准，要经济适度，确保其具有提供基本养老服务的设施条件与水平，确保养老服务资源的公平、均等分配。

四是要确定类别。

对于新建公办养老机构，大部分地区是通过公建民营实施转制改革，对于存量公办养老机构，需要在摸清底数的基础上，对其转制基础与条件进行综合考量，明确其转制方向与类别，包括哪些机构可以直接转制，哪些机构需要改扩建之后进行转制，以什么样的方式进行转制；

哪些机构不适合转制，可以以什么样的方式发挥公办养老机构的作用等。

五是要稳步推进。

在确保满足现有入住老人养老服务需求的基础上，根据转制总体部署，因地制宜，分阶段稳步推进。

四公办养老机构转制要分类实施

公办养老机构转制是一项重大民生工程，涉及部门多、牵涉利益广，转制改革不可能一蹴而就，更不能一刀切，需要结合实际，分类实施，逐步推进。

总体来讲，根据公办养老机构的功能定位、转制基础可以将其划分为三种类型。

第一类是兜底保障型公办养老机构。

根据公办养老机构的职能定位，适度保留部分兜底保障型养老机构，这部分公办养老机构的重点是为困难弱势老年群体提供基本性的养老服务需求，可以继续保持公办公营的运营管理体制。

这类公办养老机构应规模适宜、设施适用，具备一定的养老服务条件和良好的运营管理基础，在资源整合、设施配套之后，可以承担集中供养城乡困难弱势老年群体的任务。

在乡镇敬老院较为分散且规模不大的农村地区，可以实行院院合并，形成区域性的养老服务中心，通过资源整合，进一步拓宽服务领域，丰富服务内容，发挥公办养老机构更大的社会效益。

第二类是示范引导型公办养老机构。

这类养老机构要充分体现公办养老机构的公益性与社会性，充分发挥公办养老机构的资源优势、业务优势、人才优势，为民营养老机构提供示范与引导，为社区、居家养老服务提供辐射与支持。

各地可根据实际情况，将公办养老机构中服务基础较好、运转效率较高、社会效益优良的公办养老机构保留下来，继续发挥公办养老机构的品牌、示范与引导作用，但在运行机制和管理体制上，要逐渐放活，并要逐步减少政府的投入与支持。

第三类是现有运营状况不佳的公办养老机构。

对于这一类政府管理运营效率较低、入住老人较少、经济和社会效益不高，但通过改扩建，具有一定上升空间和盈利空间，可以吸引社会主体投入、运营的公办养老机构，可以通过公办民营的方式，通过遴选社会主体来对公办养老机构进行运营管理。

第四类是新建的公办养老机构。

对于新建的公办养老机构，一般都可以以公建民营的形式，通过遴选社会主体，交给民营资本进行运营和管理，以充分发挥社会力量的市场运作优势，提高养老服务资源的社会与经济效益，更好地满足老年人的养老服务需求。

第五类是经营性公办养老机构。

对于部分已经实行市场化运作的公办养老机构，可以在保留现有人员的基础上，进一步开放搞活，灵活化管理体制与运营机制，适当的时候可以完全转企，使其更好地适应市场化的运作模式。

第六类是转制基础较差的公办养老机构。

这一类公办养老机构大多分布在偏远的农村地区，由于存在位置偏僻、交通不便、周边配套较差、辐射人口有限等问题，适应市场的能力较弱，转制的基础条件不足。

对于这类公办养老机构，可以通过功能重置、设施升级等方法，使其发展成为农村的综合养老服务中心，同时要鼓励其自我造血，通过大力发展“院办经济”、村民自治等方法，争取做到自给自足。

第二节将公办养老机构转制纳入事业单位整体改革中统筹考虑

从性质来讲，公办养老机构属于公益性事业单位，其转制本身属于我国事业单位改革中公益服务事业单位改革的重要组成部分。

2011年，国务院发布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，对我国事业单位改革的指导思想、基本原则和总体目标进行了明确，在科学划分事业单位的类别基础上，对如何进一步推进承担行政职能事业单位、从事生产经营活动事业单位、从事公益服务事业单位的改革，提出了明确和具体的要求。

其中对于推进公益服务事业单位，从改革目的、改革管理体制、建立健全法人治理结构、深化人事制度改革、深入分配制度改革、推进社会保险制度改革、加强监督、加强党的建设等方面，都有明确具体的要求。

公办养老机构本质上是提供公益性养老服务的事业单位，其转制改革是一项系统工程，涉及部门多，牵涉内容广，包括体制机制改革、人事分配、收入分配、社会保险、老年人权益维护、价格制定、国有资产保护等一系列具体事务，这些相关事宜仅靠公办养老改制来解决是有一定难度的，需要放在事业单位整体改革的大盘子中去统筹考虑。

特别是公办养老机构编制内人员的分流安置问题，一部分可以继续保留在兜底保障型的公办养老机构，一部分可以通过分流到相关养老服务指导/监督中心，剩下大部分还是需要依靠加快事业单位养老保险制度改革来推进。

要从根本上推进公办养老机构转制进程，必须加大养老保险制度的统筹力度，加快缩小制度间待遇差距。

如果在短期不能实现的话，则要妥善寻找其他补偿性举措，缩小或消除转制前后养老保障待遇差距，以此实现人员的顺利流动，推动转制顺利进行。

第三节积极探索多元化的公办养老机构转制方式

我国公办养老机构的形式多样，转制的基础和条件千差万别，在转制过程中，必须根据不同公办养老机构的特点来实施改革，从实际出发，进行多种形式的探索和实践，充分发挥政府、市场和社会的作用，实现多元主体的养老服务供给模式。

从目前各地公办养老机构转制的经验来看，公办/建民营是目前主要的转制形式，特别是新建公办养老机构和原有区属、街道乡镇属公办养老机构，大多是采取这种形式。

这种形式一方面可以有效提高公办养老机构的运营效率，特别是对于一些长期亏损、经营不善的公办养老机构来说，通过引入社会力量、发挥市场规律，可以有效激发机构活力，提高经济效益和社会效益。

通过社会组织的专业力量，可以更好地为老年人提供专业的服务，培养和带动整个养老服务人才队伍的建设。

还可以尽可能地减少民间资本前期建设养老机构的成本，使其将资金更多地投入养老机构的后期运营与管理中去，促进养老服务市场的发展。

更重要的是，这种转制方式比较平稳，不会涉及太多人员分流与安置，是现阶段稳步推进公办养老机构转制的主要形式。

但从长期来看，目前适合这种转制方式的公办养老机构：

一是政府新建的公办养老机构，产权清晰、投入明确、对社会资本吸引力较大；

二是位置优越、设施基础较好、产权相对明晰，改