行政诉讼法司法解释第五十二条之评析文档格式.docx

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【英文标题】OntheArticle52thof"

TheSupremeCourt'

sInterpretationoftheApplicationofTheAdministrativeLitigationLaw"

——theChoicebetweentheJudicialCostsandtheJudicialJustice

LIUJian-long

（LawSchool,RenminUniversityofChina,Beijing100086,China）

【作者】柳建龙

【作者简介】柳建龙（1979-），男，福建惠安人，中国人民大学法学院宪法学与行政法学博士研究生。

北京100086

【内容提要】《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十二条关于终结行政诉讼之规定有以下问题：

1.有纵容行政机关的嫌疑；

2.未必能起到节约司法成本的作用；

3.且还有可能既损害正义又损害行政机关的权威性；

4.语义不清，不利于相对人合法权益的保护；

5.可能会侵害第三人的合法权益；

6.无法涵盖“死亡推定”等。

故而司法解释第五十二条是条不完善的规定，应当予以审慎的考量并予以修改，以寻求节约司法成本与追求司法正义之间的平衡。

【摘要题】改革探索

【英文摘要】InTheSupremeCourt'

sInterpretationoftheApplicationofTheAdministrativeLitigationLawofthePeople'

sRe.publicofChina,therearesomeissuesaboutterminaionofadministivelegalprocessintheArticle52th.First,itmaysetthepublicauthoritiesatlarge.Second,itcannotsavethejudicialcosts,Third,itmightruinthejusticeofpursuingandtheauthorityoftheadministrativeorgans.Fourth,itisundeterminedandshouldbeclarified.Fifth,itmightinfringethelegalrightsofthethirdparties.Sixth,itcannotcoverthecaseofdeathpresumption.Thereforeitshouldberevised.

【关键词】终结诉讼/司法成本/司法正义/效益/代位权

terminationoflegalprocess/judicialcosts/judicialjustices/efficiency/righttosubrogation

【正文】

中图分类号：

D915.4文献标识码：

A文章编号：

1671-6132（2007）02-0015-08

一、引言

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法司法解释》）第五十二条规定：

“在诉讼过程中，有下列情形之一的，终结行政诉讼：

（一）原告死亡，没有近亲属或者近亲属放弃诉讼权利的；

（二）作为原告的法人或者其他组织终止后，其权利义务的承受人放弃诉讼权利的。

因为《行政诉讼法司法解释》第五十一条第一款第

（一）、

（二）、（三）项原因中止诉讼满90日仍无人继续诉讼，但有特殊情况的除外。

”

《行政诉讼法司法解释》第五十一条第一款前三项则规定了：

“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止行政诉讼：

原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的；

原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；

作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；

……”

此解释规定了终结行政诉讼的几种情况。

所谓“终结行政诉讼”，指的是在行政诉讼过程中，因出现使行政诉讼不能继续进行且不能恢复的或者行政诉讼继续进行已经没有实际意义的情况，法院裁定结束正在进行的行政诉讼程序。

在行政诉讼终结的情况下，法院对当事人之间的争议因没有必要而没有做出实体处理。

导致行政诉讼终结的情况有以下两类：

（1）行政诉讼继续进行已经没有实际意义。

（2）行政诉讼无法继续进行。

如原告丧失诉讼行为能力、死亡或者终止，等待权利义务承受者决定是否继续诉讼满90天的。

当事人不服终结诉讼的裁定，不得复议或者上诉。

裁定一经送达即发生法律效力。

行政诉讼终结后，当事人不得以同一事实和理由再行起诉①。

关于终结行政诉讼，截至目前，无论是理论界还是司法界的研究都很少，究其原因，主要是在实践过程中，因这一规定而导致行政诉讼终结的情况并不多见，所以其中隐含的问题亦未能得到应有的重视；

另外一方面是因为我国行政诉讼法的理论和实践起步甚晚，目前还存在诸多缺漏。

笔者以为，既然《在行政诉讼法司法解释》中对终结行政诉讼予以规定，那么其就可能对公民之权利义务产生影响，因此，实有研究的必要。

二、《行政诉讼法司法解释》第五十二条的积极意义

《行政诉讼法司法解释》是最高人民法院就审判机关在适用行政诉讼法的过程中如何具体运用行政诉讼法的问题所作的解释②。

其第五十二条所欲解决的是：

审判机关在审理案件中遇到第五十二条规定之情形时，如何适用行政诉讼法的问题。

一般认为在第五十二条规定的三种情况下，由于争议一方已经不复存在，进而使得争议之解决已成为不必要，或者说继续进行诉讼已经没有意义，故而应当终结行政诉讼；

反之，若不终结诉讼，则可能造成取证困难、质证不能，从而使得案件久拖不决，一方面有可能造成讼累，浪费国家司法资源，这无疑是不效益的，更何况其尚可能使得人们对司法权解决纠纷、保障公民权利的能力有所怀疑，进而有损于司法机关的权威；

另一方面，则亦可能使得行政机关长期为此类案件所牵绊，从而浪费国家有限之行政资源，且有损行政机关的权威，不利于此后行政工作的展开；

最后，法谚有云：

“迟来的正义为非正义。

”即使案件能最终得以解决，但由于行政相对人已经死亡，其能给予相对人的正义亦已微不足道。

综上所论，则无疑应当及时终结诉讼。

这既可节约司法资源，又可维护司法机关和行政机关的权威。

三、《行政诉讼法司法解释》第五十二条的缺失

即便《行政诉讼法司法解释》第五十二条具有上述所谓的“优点”，但是该条规定远非尽善尽美，尚存在诸多问题。

这主要基于如下几点理由：

第一，行政诉讼法律关系不同于民事诉讼法律关系。

学者一般认为《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五十一条关于撤诉的规定已然表明了这一立场。

就民事诉讼而言，是以“当事人对立为其基本构造，所以一方欠缺时，诉讼就不得终止”[1]（页51）。

因此，一般情况下，在民事诉讼中一旦原告撤诉，只要其不致损害国家、社会、集体和他人的合法利益，没有违反法律、法规的规定，法院通常予以准许；

而行政诉讼则不然，《行政诉讼法》第五十一条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许须由法院裁定之。

这是因为，行政诉讼一旦提起，法院不仅要解决当事人双方之纠纷，其亦同时负有对行政机关的行政行为的合法性进行审查，以促使其依法行政，这也是我国行政诉讼法立法目的之一，即《行政诉讼法》第一条“维护和监督行政机关依法行使行政职权”之谓。

就此而言，在《行政诉讼法司法解释》第五十二条所述情况之下，仅由于行政诉讼一方的地位已由死亡或者弃权而消灭，法院就放弃对被诉行政行为的合法性作出评价，那么，实际上也就未履行法院维护和监督行政机关依法行使行政职权的职责。

就此而言，若行政行为本身合法，则终结行政诉讼确实具有前述各种好处，但是，似乎不应该忽视一点，我国目前行政行为违法的情况大量存在③，若上述情况均终结行政诉讼，那么，就不免有纵容行政机关之嫌。

第二，主张《行政诉讼法司法解释》第五十二条能够节约司法成本，在一定意义上讲，其理由亦不能完全成立。

虽然，我们不能否认，随着原告一方当事人地位的消灭或者放弃，行政诉讼纠纷亦在一定程度上得以解决，但是，不能因此就认为所有的问题都能迎刃而解。

正如前面所提到的，行政诉讼法的立法目的之一，便是对行政机关依法行政进行监督，而法院对行政机关进行监督的一个方式，即对其行为的合法性④作出判断，而一旦行政诉讼至此终结，则不仅相对人之权益得不到有效的救济和保障，行政行为的合法性亦未得以相应的判断。

这就意味着，若该行政行为违法，则由于法院未能及时对此作出判断，行政机关在相同或者相类似情况下，仍可根据相同或相似的理由，作出相同或者相似的行政行为⑤。

在此种情况下，前功尽弃，一切须从头开始，则司法资源之浪费不言而喻。

但是，若法院在《行政诉讼法司法解释》第五十一条所述情况下得就行政行为的合法性进行判断，则一旦裁决行政行为违法，则《行政诉讼法》第五十五条“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为”规定，在一定程度上对行政机关将来处理相似情况时起到类似英美法先例之作用，使得行政机关免于重蹈覆辙。

另外，对于第三人而言，则可能因法院未能对此前行政行为的合法性作出最终判断而固执己见，认为行政行为违法，若有利可图，则不免追随原告，而此种情况下，争讼难免，无论是对于第三人、行政机关，或者是司法机关而言，都存在着资源浪费的问题，也是主张本条解释可节约司法资源者自我矛盾之处。

第三，原告一方死亡，或者其权利义务承受人放弃诉讼权利的，形式上虽则使得行政纠纷归于消灭，但是，被诉行政行为的影响并未随此恢复至被诉行政行为发生前的状态，即一旦行政行为实质违法，则其对行政相对人的权利造成的损害则既成事实，此并不随着行政相对人的死亡或者诉讼行为能力的丧失、其权利义务承受人诉讼权利的放弃就归于消灭。

与此同时，还应注意到，人们提起诉讼，往往不是因为实际上的利益，而是基于权利感情，对于不法行为，精神上更觉痛苦⑥。

就此而言，在可能的情况下，还是应当为其提供适当的救济和保障的，否则，则可能显失正义。

反之，一旦行政行为合法，则由于行政诉讼终结，亦使得人们对行政机关行政行为的合法性持怀疑态度，以为行政机关不过因《行政诉讼法司法解释》第五十二条规定的情况发生而侥幸逃过一劫，此则有损行政机关的权威。

第四，在《行政诉讼法司法解释》第五十二条第二款并第五十一条第三项规定之情况下，可以终结行政诉讼，该规定在立法技术上存在一定问题。

就其字面理解，该规定并未明确指出第五十一条第三项所指的“作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织”是作为原告一方当事人还是被告一方的当事人，因此，可以认为“这里所规定的‘行政机关’既包括作为原告的行政机关，也包括作为被告的行政机关”[2]（页127）。

虽然有人主张：

从一方面讲，我国行政诉讼法及其司法解释在界定行政诉讼主体时，仅有关于行政相对人或者原告的界定中出现将“法人或者其他组织”与其他主体并列的规定，如《行政诉讼法》第一、二、十一、十二、二十四、二十五、二十七、三十七、三十八、三十