张成福《公共管理学》（修订版）课后习题详解文档格式.doc

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2．公共管理学

公共管理学是指运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的一门学科体系。

它是一个科际整合的交叉学科群，是以解决公共问题为导向的应用科学。

这一学科的目的在于帮助公共管理者获取解决公共问题，处理公共事务所需的知识、技能与策略。

公共管理作为一门学科或研究途径，其特征包括：

（1）公共管理学是整合性概念，是介于公共行政和企业管理的之间的研究领域。

（2）强调将私部门的管理手段运用于公共部门，但并未改变公共部门的主体性。

（3）重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。

（4）公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理，即由众多行动者组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系。

（5）公共管理强调价值调和与责任。

（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。

（7）公共管理是一个科际整合的研究领域，从政治学、经济学、社会学、心理学、管理学借用了许多理论与方法。

3．新公共管理

新公共管理是指以自利人为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的一种公共管理范式。

新公共管理的前提假设是：

通过引入自由市场的竞争运行机制，政府能像私人组织一样合理利用资源，注重投入产出，提高效率。

新公共管理理论认为政府改革和发展的方向是通过行政改革进行自我解构，全面引进私营部门的管理模式，塑造企业型政府。

这一理论的核心在于，强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。

新公共管理的特点主要有：

①即时的专业管理；

②标准明确与绩效衡量；

③强调产出控制；

④转向部门分权；

⑤转向竞争机制；

⑥强调运用私营部门的管理风格、方法和实践；

⑦强调资源的有效利用。

4．P途径的公共管理

P途径的公共管理是指以公共政策为途径的公共管理理论研究。

P途径即公共政策途径，P途径的公共管理的基本观点是：

公共管理必须与公共政策的形成与制定密切联系，认为只有从管理的观点探讨公共政策，才能落实政策目标，实现理想境界。

P途径的公共管理的特征在于：

（1）着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；

（2）重视非量化和实务取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；

（3）强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。

5．B途径的公共管理

B途径的公共管理是指以企业管理为研究途径的公共管理理论研究。

B途径即企业管理途径，B途径不强调公共与私人组织的差异性，重视策略与组织间的管理，主张采用量化分析，如集群资料分析、实验设计。

B途径受管理主义的影响，主张效法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量。

B途径的公共管理的特征主要包括：

（1）偏爱企业管理的原则；

（2）对公、私部门的差异不作严格区分；

（3）除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理；

（4）在研究方法上偏爱量化方法。

二、思考题

1．何谓公共管理？

公共管理与公共行政有何异同？

（1）公共管理的含义

（2）公共管理与公共行政的异同

公共管理是在公共行政基础上衍生而来的，公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。

公共管理与公共行政的区别包括以下几个方面：

①传统公共行政相当程度是规范取向的。

指关切民主与行政之间的关系且重视公平、正义、代表性等价值观念的实现；

公共管理则企图结合规范取向与一般管理。

除重视公平、正义、代表性等价值观念实现的问题之外，也重视政府机关内部管理层面的问题。

②公共管理的研究重点包括一般管理的计划、组织、控制职能；

而公共行政的研究重点是讨论社会价值以及官僚与民主的冲突。

③公共管理以研究问题为主，举凡政府机关如何有效执行公共政策，公经理人如何运用规划、组织、控制、评估等方法来提升政府服务质量等管理层面的问题，都是公共管理研究的主要课题；

公共行政之研究范围包括所有足以影响政府运作之政治、法律、社会、文化等层面的问题。

④公共管理着重政府机关内部的运作情形，即着重于公经理人在执行公共政策上的表现；

公共行政着重行政、立法、私法体系间之互动关系，即着重于行政人员在政策方案设计、执行及改变过程中的角色与功能。

⑤公共管理倾向于视管理为同类管理，或者至少使公共和私营部门的管理差异极小化；

而公共行政更多地是夸大公共部门和私营部门的差异。

⑥公共管理更多地是对中层管理者的实用关注；

而公共行政是政治或政策精英统治的观点。

2．公共管理兴起的时代背景和学科背景为何？

（1）公共管理发展的时代背景

①政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满。

二战后，在福利国家观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色日益多样化，这导致一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务；

另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。

对政府的抨击来自三个方面：

一是认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；

二是政府的范围，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替代方法可以运用；

三是政府行事的方法，认为通过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。

②经济因素与财政压力。

一方面，工业化国家朝着福利国家的方向发展，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，造成经济衰退、失业率的上升，形成了政治、经济的不稳定。

另一方面，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力。

促进国内经济发展、节省政府施政成本、提升国际竞争力成为各国执政者面临的核心课题。

③社会问题与政府不可治理性的增加。

一方面随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题等等。

政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性的增加。

另一方面，传统的政府功能已不足以对日益复杂的社会问题，加之官僚体系本身的缺陷引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。

让公共服务回归社会、市场的呼声日渐高涨，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。

④新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。

从20世纪70～80年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，新右派学说抨击60年代盛行的社会福利国家和政治的缺点，并认为政府之失灵比市场失灵更为严重，应将私部门管理引进公部门之中，使政治控制得以强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化，同时，半竞争性的架构将克服官僚体制天生无效率的弊端。

（2）公共管理发展的学科背景

公共管理的发展是以公共行政学产生和发展为前提的。

公共行政大致经历了四个阶段的典范变迁，具体内容如下：

第一阶段：

政治与行政二分法（1900—1926）。

行政学者古德诺于1900年提出政治与行政二分法之观点，主张政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行。

公共行政在20世纪50年代之前，关注的是研究如何有效运用资源以执行政策。

第二阶段：

行政原则（1927—1937）。

在这个阶段，许多行政学者关注建构“行政原则”。

魏劳毕于1929年出版《公共行政的原则》，特别强调有一些科学的行政原则存在，并且这些原则能被认识，PDSDCORB就是行政原则的最佳体现。

第三阶段：

公共行政即政治学。

这一时期的公共行政具有强烈的规范取向，开始向政治学回归。

然而这时期的公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追求知识，对改进公共行政实务助益不多。

第四阶段：

公共行政即管理学。

从1960年至70年代起，一部分行政学者不满政治取向的公共行政研究，从而转向管理领域寻求发展。

这一时期，公共行政的基本假设基础包括：

一是公共行政与私部门的行政没有本质的区别；

二是强调一般管理，或类同管理；

三是企业绩效优于政府绩效，而主张师法企业，提高政府绩效。

这一阶段将公共行政转向管理，为日后公共管理途径的发展创造了基础。

公共行政即管理学的发展，形成了有管理无公共的窘境，完全忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异，由于大环境之差异，私部门管理的知识、技能、概念与工具，在引入政府部门运用后，产生格格不入甚至失灵的情形，这些都促使了公共行政学者转而寻求新的研究途径，公共管理学正是在这样的背景下产生的。

3．公共管理研究的途径为何？

你认为公共管理的研究还有哪些途径可以开拓？

（1）公共管理研究的途径

新公共管理的研究可以分为两种研究途径，即公共政策的途径（简称P途径）以及企业管理（简称B途径）。

具体分析如下：

①P途径下的公共管理

P途径下的公共理论研究认为，公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。

P途径下的公共管理导源于20世纪70年代。

在70年代，由于对传统公共行政学发展不满，有许多公共政策学院或课程产生。

公共政策学院，特别是政策分析课程，强调计量分析与经济学的应用，然而公共部门对此取向与分析的需求却不高，而对管理问题较有兴趣。

于是这些学院提出了公共管理。

P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略。

②B途径的公共管理

在20世纪70年代，企业行政管理学院受管理思潮的影响，开始重视工商政策与管理战略，不再着重于内部行政管理的机制与过程，一些公共管理学者发展起B途径的公共管理。

a．偏爱企业管理的原则；

b．对公、私部门的差异不作严格区分；

c．除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理；

d．在研究方法上偏爱量化方法。

（2）公共管理研究的其他途径

除了公共政策的途径（P途径）和企业管理（B途径）外，公共管理的研究还可以开拓经济学研究途径、伦理学研究途径等。

公共管理研究的经济学途径主要是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来分析和看待公共问题。

当代的公共管理学科中，最有影响的经济学途径是公共选择理论和新制度学派。

公共管理研究的伦理学途径则主要研究公共管理中的伦理关系，公共管理伦理中的伦理规定，公共管理者的道德存在、责任义务以及对责任义务的论述，公共管理者的德性、道德行为选择等。

4．何谓新公共管理？

如何评价新公共管理？

有学者认为新公共管理是新瓶装旧酒，你同意这一看法吗？

（1）新公共管理的含义

新公共管理是指以泰罗古典主义管理原则为基础，强调在公共管理中应用商业管理的理论、方法、技术及模式的一种理论和相关的政策、实践活动。

通过引入自由市场的竞争运行机制，政府能像私人组织一样合理利用资源，