上海 提高土地利用效率 推动高质量发展Word文档下载推荐.docx

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地均生产总值

（百万美元/平方公里）

上海

446414.81（2017年）

6340

70.41

纽约大都市区

1657457（2016年）

17420

95.15

伦敦

553500（2016）

1577

350.98

东京

829800（2014年）

2193.96

378.22

香港

340900（2017年）

1106.3

308.14

新加坡

296976（2016年）

719.1

412.98

数据来源：

中国香港政府统计处网站；

东京都统计局网站；

美国商务部网站；

世界银行网站；

上海市统计局网站。

其中，纽约大都市区包括纽约市、北新泽西和长岛。

从国内比较来看，上海建设用地地均产出水平也不高，为9.51亿元/平方公里，低于深圳和广州，略高于北京和苏州，见表2。

面对城市建设用地“天花板”的硬约束，进一步提高土地利用效率是上海率先实现高质量发展的必然选择。

表2 

上海与国内主要城市土地产出效率比较

2017年GDP

（亿元）

全市建设用地规模

建设用地单位产值

（亿元/平方公里）

30133

3169（2017年底）

9.51

北京

16412

28000

3720（2020年规划）

7.53

深圳

2019

22438

1004（2020年规划）

22.35

广州

7248

21503

1787（2015年）

12.03

天津

11903

18595

4001（2012年）

4.65

杭州

16596

12556

2388（2016年）

5.26

苏州

8657

17300

2496（2014年）

6.93

民政部（行政区划信息查询平台）；

各城市2017年统计公报；

北京城市总体规划（2016—2035年）；

广州市人民政府办公厅关于印发广州市土地利用第十三个五年规划（2016—2020年）；

关于《深圳市土地利用总体规划（2006—2020年）》调整完善方案的公示，2017年；

《天津市土地资源开发利用“十二五”规划》中期评估报告，2012年；

杭州市2016年度土地利用变化情况；

《苏州市土地利用总体规划（2006-2020）调整方案》，2017年。

（三）国家级、市级开发区用地效率较高，但乡镇开发区用地效率偏低

2017年，上海开发区工业用地地均产出率为69.79亿元/平方公里，但各开发区间用地效率极不均衡，73.3%的开发区产出率低于平均数。

其中国家级、市级开发区用地效率较高，如安亭汽车产业基地、松江出口加工区等单位工业用地产出率达580亿元/平方公里以上，而乡镇开发区地均产出率大多低于30亿元/平方公里，最高的安亭汽车产业基地（879亿元/平方公里）是最低的工业园区（2.48亿元/平方公里）的354倍。

（四）重点地区高品质商办用地效率高，但外围地区商办用地效率偏低

近年来，上海商办楼宇已从2003年的3420万平方米增长到2016年的8150万平方米，年均增长363.85万平方米。

但商办楼宇的绩效极不均衡，一方面重点地区高品质商务楼宇难以满足需求，企业和人口大量集聚，人口密度过密（2015年，中心城核心区范围人口密度为3.28万人/平方公里，超过曼哈顿2.8万人/平方公里）；

另一方面，中低端商务楼宇的空间集聚度不够，特别是部分郊区商务楼宇空置率偏高，影响了上海商务楼宇整体用地效率的提升。

（五）地上空间利用总量高，但地下空间利用率较低

目前，上海已建成各类地下建筑36800多个，地下空间开发规模达到8186万平方米。

现有的地下空间开发主要集中0～15米的浅层，且70%左右为交通设施，公共服务设施、市政公用设施、仓储设施等所占比例较小，与巴黎、东京、大阪等国际大都市存在明显差距，通过地下空间开发缓解城市用地紧缺、推动土地集约化利用的功能发挥不足。

（六）农村集体建设用地规模总量高，但功能偏弱、用地效率偏低

当前，上海郊区集体建设用地总量约1100平方公里，约占全市建设用地的35%，农村人均建设用地面积564平方米，是城市居民用地标准的5倍多。

其中，农村宅基地占上海住宅用地量的45%，同期郊区农村户籍人口仅占全市户籍人口的10%，农村宅基地利用存在布局分散、户均占地大、空置住宅多等问题，规模与农村户籍人口规模明显不相匹配。

同时，乡镇企业用地约400平方公里，普遍存在功能较弱、厂房闲置、单位工业增加值能耗高等问题。

二、制约上海土地利用效率提升的瓶颈原因

（一）前期以规模扩张为主的发展模式导致城市密度总体偏低，大量空间资源被低层次产业占据

上海在一段时期内土地开发利用较为粗放，导致了城市密度整体偏低，土地资源利用不经济的现状。

1.城市密度整体偏低。

从总体容积率来看，上海现状密度约为0.87，低于东京、纽约0.99和1.23的水平。

从产业用地容积率来看，全市104产业区块的现状综合容积率约只有0.6～0.8，大幅低于东京工业用地容积率平均为1.2的水平。

导致这一现状的原因，主要是由于在以规模扩张为主的粗放发展阶段，通过土地要素投入来追求经济总量快速增长，不仅商务集聚区的综合容积率缺乏有效规划，轨道交通站点周边地区开发强度缺少统筹考虑，而且大量工业用地在低容积标准和要求的时期被快速推向市场。

2.大量土地资源被较低层次产业占据。

据统计，上海95%的工业总产值由用地不到40%的规模以上工业企业所贡献，而用地超过60%的规模以下工业企业仅贡献了5%的工业总产值。

此外，囤地现象仍然存在，导致了土地资源的严重浪费。

（二）土地规划管控偏僵化，容积率调整流程复杂，市场主体提升土地利用效率的积极性不高

土地开发与产业发展难以适应快速变化的市场环境，土地开发供应的周期偏长、不确定性高，导致存量土地开发对社会资本的吸引力不足，市场主体提高土地利用效率的积极性不高。

1.密度分区不够细化，基准密度上限偏低。

近年来，尽管上海对规划技术准则进行了修正，但相对于我国香港（对居住用地分为3大类11小类、工业用地分为2大类7小类），纽约（将居住用地分为10类，工业区分3大类12小类，并设立鼓励发展区等“特别意图区”）的细化式分区管理方式仍较粗放，分类较为原则化。

同时，密度高限仍明显偏低，一般工业用地高限为2.0，且有建筑高度30米的上限控制要求，研发用地高限为4.0，不仅远低于香港、纽约工业用地容积率高限9.5、10.0的标准，而且低于国内其他城市水平（目前，珠海工业用地容积率上限为3.0，深圳普通工业用地（M1）容积率可达4.0，新型产业用地/研发用地（M0）容积率上限可达6.0），与现有工业，特别是轻型化的高端制造业发展要求不匹配。

2.存量工业用地提升容积率成本较高，且调整流程繁杂。

目前，上海工业用地提高容积率需经过“开展规划调整—签订土地合同—按市场评估价补缴地价”等数个审批环节，周期较长，成本较高。

而广东省根据国务院《关于促进节约集约用地的通知》有关规定，结合省情，采取了“在符合规划、不改变用途的前提下，不征收工业用地提高容积率、建筑密度土地价款差额”的政策，并通过给予地价优惠等方式，[1]鼓励各市提高工业用地容积率。

东莞市、珠海市对产业用地调整容积率进行分类处理，并简化审批程序，降低了企业调整成本和提升了调整效率。

3.用途管控过于严格，土地混合利用存在制度瓶颈。

当前，土地混合利用和功能复合开发具有广泛的现实诉求，但由于土地用途管控过于严格，土地混合利用进展缓慢，土地利用绩效偏低。

土地用途管控仍延续早期开发区土地管理所采取的单一功能规划思维，未能及时跟上产业融合、产城融合深度发展的大趋势，产业类工业用地配套服务设施比例结构偏低（上海规定配套服务设施的建筑面积占项目总建筑面积的比例不得超过15%，而深圳的比例为30%），致使一些园区产城融合度不高、公共服务薄弱、职住不平衡等现象突出，特别是交通优势不明显的乡镇工业园区、外围地区商务区。

这在一定程度上制约了园区对高端企业、高端人才的吸引力，产业集聚与功能提升步伐缓慢，进而制约了土地利用效率的提升。

4.市场作用未充分发挥，产业空间资源流转不顺畅。

一方面，有效的容积率转移机制尚未建立，而这在美国等发达国家是一种较为成熟的规划调节手段。

另一方面，结余厂房分割转让受到制约。

根据现行政策，在土地出让合同规定厂房不得分割出让的条件下，土地使用权人需将结余厂房转为标准厂房后才可出租，租金与调整成本大体相抵，这使得土地使用权人盘活存量的积极性不高。

（三）跨部门协同监管制度有待优化，政策体系和利益协调机制有待完善

提升土地利用效率是一项系统工程，涉及多个部门，需要协同推进与加强监管。

从实践来看，上海协同推进和监管机制及相关政策仍待优化。

1.土地利用管理仍较粗放，事中事后监管手段不足。

目前，浙江省、江苏省均探索实行了以“亩均论英雄”为导向的土地产出效率评价体系和评估方法，建立了科技、财政、土地、环保等多部门分工明确、密切协作的工作机制，并建立与之配套的差别化要素供给机制。

与之相比较，上海土地管理各自为政的现象依然存在，管理较为分散，各部门的政策、数据信息等尚未实现共享，符合上海实际的、覆盖城乡和各类产（行）业的建设用地土地绩效评价体系尚未建立，事中事后监管多以传统的行政手段为主，差别化要素供给机制尚未形成，难以发挥市场调节作用。

2.政策体系尚不健全。

一方面，部分领域存在政策空缺。

如低效工业用地的认定和处置还没有十分清晰的政策标准；

对过渡性开发项目在出让方式、定价、二次动迁费用等方面的政策指导仍待加强；

198区域内大量行政划拨的国有土地，其盘活缺乏相应的政策安排。

另一方面，部分政策的精准度有待提高。

如城市更新、土地混合利用技术标准方面缺乏细则；

减量化政策和项目转型方案缺乏联动；

“198”区域政策存在“一刀切”的情况，对于“198”区域内高质量工业项目缺乏相应的政策支持。

3.有效的利益协调机制尚未形成，区镇政府、园区提升土地利用效率的积极性不高。

一方面，工业用地收储地价（市场价）与出让地价（扶持价）倒挂严重。

近年来，上海存量工业用地盘活基本以土地收储再出让为主，工业用地收储成本一般为300万～400万/亩，但再出让的地价仅为100万元，区镇政府、园区面临较大资金缺口压力；

另一方面，提升土地利用效率的奖惩机制不完善。

相对其他省市，上海的土地增减挂钩奖惩机制仍较宽松，区镇盘活存量工业用地的约束力不强。

广东省规定自2018年起，除基础设施和民生项目外，不再向各地市直接下达新增建设用地计划指标，各地“三旧”改造[2]工作的考核结果将作为土地利用计划指标分配及其他相关奖惩措