审批核准备案.docx
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审批核准备案
立项及环评程序关系
“是该核准还是备案呢？
”、“这个项目该到哪级主管部门批？
”、“该先做环评呢还是先去备案？
”之类的问题。
鉴于此，本文作者试图从投资项目审批/核准/备案制度概
述、投资项目管理一般流程、外商投资项目管理相关规定、环境影响评价文件的分级审批制度、地方政府部门对投资项目管理的规定等方面对目前中国的投资项目管理体制作简单的分析，以期能较为清晰地回答前述几个问题。
一、投资项目审批制、核准制与备案制概述
2004年7月，国务院颁布了“国发[2004]20号”《国务院关于投资体制改革的决定》（以下称“《决定》”），对原有的投资体制进行了一系列改革，并确定了对不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。
其中，出于维护社会公共利益的目的，政府仅对重大项目和限制类项目进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。
《决定》明确了中国目前投资项目的审核体制主要分为三类：
审批制、核准制、备案制。
下面就该三类制度做简单的分析。
（一）审批制在实际操作中，政府投资建设的项目往往关乎国家安全和社会公众利益，且该等项目还常常涉及到不能由市场自发主动的进行有效配置的经济和社会领域。
因此，《决定》并未完全废除审批制，在政府投资建设项目中仍保留了该项制度。
对于政府直接投资或以资本金注入方式投资的项目，需报送审批项目建议书和可行性研究报告。
对于投资补贴、贷款贴息、转贷的项目，只审批资金申请报告。
（二）核准制
《决定》的附件《政府核准的投资项目目录》（2004年本）（以下称“《投资目录》”）中对核准制的适用范围做了说明，即核准制适用于不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目。
《投资目录》中规定“由国务院投资主管部门核准”的项目，由国务院投资主管部门会同行业主管部门核准，其中重要项目报国务院核准；“由地方政府投资主管部门核准”的项目，由地方政府投资主管部门会同同级行业主管部门核准。
省级政府可根据当地情况和项目性质，具体划分各级地方政府投资主管部门的核准权限，但《投资目录》明确规定“由省级政府投资主管部门核准”的，其核准权限不得下放。
《投资目录》将需经核准的项目分为农林水利、能源、交通运输、信息产业、原材料、机械制造、轻工烟草、高新技术、城建、社会事业、金融、外商投资、境外投资共十三个
类别。
由于外商投资项目和境外投资项目的特殊性，一般分别立法规定投资项目核准办法
（不含外商投资项目及境外投资项目）、外商投资项目核准办法、境外投资项目核准办法等三类。
省级人民政府均参照该种体例制定了适用于本行政区域范围内的项目核准办法及目录。
外商投资项目管理将于下文单列阐述。
对于实行核准制的项目，企业仅需向政府提交项目申请报告即可，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。
项目申请报告主要是对该项目“外部性”和
“公共性”作出评价，是可行性研究报告的简化版，申请报告已不再包括投资项目市场前景、经济效益、产品技术方案等需要由企业自主判断决策的内容，仅把原可行性研究报告的内容中“需政府决策”部分留在了项目申请报告中，即要求政府从投资项目的合法性、环境和生态影响、经济和社会效果、资源利用和能源耗用等方面对其进行分析。
（三）备案制
除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目以外，不使用政府性资金投资建设
《投资目录》以外的项目适用备案制。
对于实行备案制的项目，企业仅需按属地原则向地方主管部门备案即可。
表：
投资项目审核基本要素表
投资项目类型
资金投入方式
项目申请文件
行政许可方式
政府投资项目
直接投资
项目建议书
可行性研究报告
审批
资本金注入
投资补贴
资金申请报告
转贷
贷款贴息
企业投资项目
企业自筹资金
项目申请报告
核准
项目备案手续
备案
二、投资项目管理一般流程
国务院办公厅颁布实施的“国办发[2007]64号”《国务院办公厅关于加强和规范新开
工项目管理的通知》（以下称“《通知”》）分别对实行审批制、核准制及备案制的项目
管理流程做了规定，强调了投资项目管理适用由发展和改革部门、城乡规划部门、国土资源部门、环境保护部门、建设部门、统计部门等各单位密切配合的管理机制。
特别要注意的是，境外投资项目及外商投资项目核准流程中还涉及商务部门和外汇管理部门。
以下就审批制、核准制及备案制三种制度下的投资项目管理流程做简单说明。
（一）适用审批制的投资项目管理流程图
第二步:
（二）it用核衣制的41费填目聲理流穆图
第一步:
第二步:
第三步:
根据《企业投资项目核准暂行办法》的规定，在发展和改革部门等项目核准机关受理
核准申请后，即在上图第二步中，发展和改革部门等项目核准机关有权委托有资格的咨询
机构对该投资项目进行评估，征求该投资项目涉及的其他行业主管部门的意见、征求公众意见、进行专家评议
（三）适用备橐制询投费項9管理流桓图
第—歩:
第二步:
三、外商投资项目管理相关规定
外商投资项目由于其投资资金来源的特殊性，相较于一般投资项目，其投资管理部门除发展和改革部门外，还包括商务部门（外经贸部门）以及外汇管理部门。
《决定》、《外商投资项目核准暂行管理办法》规定国务院、商务部及各级商务主管
部门、各级发展和改革部门为有权对外商投资项目进行核准的部门。
根据《外商投资产业指导目录》（以下称“《外资目录》”）《商务部关于依法行政做好外商投资企业审批工作的通知》（商资函（2005）3号）、《商务部关于下放外商投资股份有限公司、企业变更、审批事项的通知》（商资函[2008]50号），国务院、各级发展和改革部门及各级商务主管部门核准权限具体如下：
有权核准部门
核准范围
国务院
《外资目录》总投资5亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资1亿美元及以上的限制类项目
国家发展和改革委员会、
商务
《外资目录》总投资（包括增资额）1亿美元及以上的鼓励类、允许类项
部
目和总投资5000万美兀（包括增资额）及以上的限制类项目
商务部
涉及配额、许可证管理的外商投资企业的设立及其变更事项
省级发展和改革委员会、
省级
《外资目录》总投资1亿美元以下的鼓励类、允许类项目和总投资5000
商务主管部门
万美兀以下的限制类项目
省级商务主管部门
由商务部（原外经贸部）批准的外商投资企业，如新增投资总额及新增注
册资本属于《外资目录》鼓励类、允许类1亿美元，限制类5000万美元
以下
省级以下的
地方发展和改革委员会
《外资目录》总投资1亿美元以下的鼓励类、允许类项目；大型外商投资
项目的合冋、章程及法律特别规定的重大变更（增资减资、转股、合并）
事项
从上表看，商务部门及发展和改革部门在国家级别及省级核准范围较为一致，但两者在核准项目时审查的重点和内容有所不同。
由于我国的外商投资项目通常表现为设立外商投资企业或向外商投资企业增资的方式，商务部门作为外商投资企业的主管部门，其审查的主要内容为外商投资企业的合同和章程，审查重点是合同、章程形式的有效性、出资比例和投资总额配比的合法性等等。
而发展和改革部门审查外商投资项目的重点在于该项目的“外部性”，即该投资项目对社会、环境的影响。
四、环境影响评价文件的分级审批制度
规划部门、国土资源部门、环境保护部门是投资项目管理体系中重要的配套管理部门。
下面以环境保护部门为例，就建设项目环境影响评价文件分级审批制度、以及《环境保护部直接审批环境影响评价文件的建设项目目录（2009年本）》（见附件一）（以下称“环保目录一”）、《环境保护部委托省级环境保护部门审批环境影响评价文件的建设项目目录（2009年本）》（见附件二）（以下称“环保目录二”）与《投资目录》的对比分析两方面对项目投资配套管理制度做简单说明。
（一）环境影响评价文件按分级审批制度
《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》（环境保护部令第5号）（以下称“《分
级审批规定》”）对除有关海洋工程和军事设施建设项目的环境影响评价文件外的其他所有建设项目环境影响文件分级审批权限做了统一规定。
环境保护部门对于建设项目环境影响评价文件的分级审批权限，原则上按照建设项目的审批、核准和备案权限及建设项目对环境的影响性质和程度确定。
环境保护部、省级及省级以下环境保护部门的分级审批权限如下：
各级环保部门
审批范围
备注
环境保护部
1、核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；
2、跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；
3、由国务院审批或核准的建设项目，由国务院授权有关部门审批或核准的建设项目，由国务院有关部门备案的对环境可能造成重大影响的特殊性质的建设项目。
省级环境保护部门
1、环保目录二中由环保部委托审批的项目；
2、有色金属冶炼及矿山开发、钢铁加工、电石、铁合金、焦炭、垃圾焚烧及发电、制浆等对环境可能造成重大影响的建设项目。
建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响，有关环境保护部门对该项目的环境影响评价结论有争议的，由共同的上一级环境保护部门审批。
省级或地级环境保护
部门
化工、造纸、电镀、印染、酿造、味精、柠檬酸、酶制剂、酵母等污染较重的建设项目。
（二）环保目录一、环保目录二与《投资目录》的对比信息表
对比环保目录一、环保目录二与《投资目录》各项目的核准机关级别，由于投资项目主管部门和环境保护部门对项目审查重点不同，环境保护部已经把部分虽由国务院投资主管部门核准但对环境影响相对较小的投资项目委托省级环境和保护部门以环境保护部的名义核准，以增加环境影响文件审查的效率。
对比信息表具体如下:
项目
细分项目
国务院投
资主管部
门核准
省级投资主管部门核准
环保部
核准
省级环保部门核准
农林水利
农业
涉及开荒的项目
V
水库
国际河流和跨省（区、市）河流上的水库项目
V
V
其他水事工程
需中央政府协调的国际河流、涉及跨省（区、
市）水资源配置调整的项目
V
V
能源
电力
在主要河流上建设的项目和总装机容量25万
千瓦及以上水电站项目
V
V
抽水蓄能电站
V
V
火电站
V
V
热电站（燃煤项目）
V
V
（背压
机项目
除外）
V
（采用
背压机
组）
风电站（总装机容量5万千瓦及以上项目）
V
V
核电站
国务院核
准
V
330千伏及以上电压等级的电网工程
V
电网工程：
750千伏及以上交、直流项目和500千伏直流项目；跨境、跨省（区、市）330和
500千伏交流项目
V
V
电网工程：
不跨省（区、市）的330、500千
伏交流项目
V
V
1
煤炭
国家规划矿区内的煤炭开发项目
V
国家规划矿区内年产150万吨及以上的煤炭
开发项目
V
V
国家规划矿区内年产150万吨以下的煤炭开
发项目
V
V
年产50万吨及以上煤炭液化项目
V
石油、天然气
年产100万吨及以上的新油田开发项目
V
V
其他原油项目
备案
年产20亿立方米及以上新气田开发项目
V
V
其他天然气项目
备案
液化石油气接收、存储设施（不含油气田、炼
油厂的配套项目）
V
进口液化天然气接收、储运设施。
V
V
国家原油储存措施
V
V
跨省（区、市）干线管网输油管网项目（不含油田集输管网）
V
V
跨省（区、市）或年输气能力5亿立方米及以
上的输气管网（不含油气田集输管网）
V
V
交通
运输
铁道（铁路）
跨省（区、市）或100公里及以上项目
V
V
其他新建（含增建）铁路
V
公路
国道主干线、西部开发公路干线、国家高速公
路网、跨省（区、市）的项目
V
V
跨境、跨海湾、跨大江大河（通航段）的独立公路桥梁、隧道项目
V
V
西部开发公路干线的公路项目
V
水运
新建港区和年吞吐能力200万吨及以上的煤
炭、矿石、油气专用泊位项目
V
V
前项以外的其他项目
V
集装箱专用码头
V
V
千吨级以上通航建筑物内河航运项目。
V
V
民航
新建机场
V
V
扩建军民合用机场
V（会同军
队有关部
门）
V
总投资10亿元及以上扩建机场项目
V
V
信息
产业
电信
国内干线传输网（含广播电视网）、国际电信传输电路、国际关口站、专用电信网的国际通信设施及其他涉及信息安全的电信基础设施项目
V
V
邮政
国际关口站及其他涉及信息安全的邮政基础设施项目
V
V
电子信息产品
制造
卫星电视接收机及关键件项目
V
V
国家特殊规定的移动通信系统及终端等生产项目
V
原
材
料
冶金有色
已探明工业储量5000万吨及以上规模的铁矿开发项目；新建（含搬迁）、扩建（含技术改造增加产能的）炼铁（包括烧结、球团、焦化、直接还原、熔融还原）、炼钢项目
V
V
轧钢项目
V
V
其他铁矿开发项目
V
总投资5亿元及以上的矿山开发项目
V
V
新增生产能力的电解铝、氧化铝项目
V
V
其他矿山开发项目
V
新建和扩建铜、铅、锌冶炼项目
V
矿山开发、冶炼分离和总投资1亿元及以上稀
土深加工项目
V
其余稀土深加工项目
V
日采选矿石500吨及以上项目（黄金）
V
V
其他采选矿项目（黄金）
V
化工石化
新建炼油及扩建一次炼油项目、新建乙烯及改
扩建新增能力超过年产20万吨乙烯项目
V
V
铬盐、氰化物生产项目；
V
新建精对苯二甲酸（PTA、对二甲苯（PX、二苯基甲烷二异氰酸酯（MDI）、甲苯二异氰酸酯（TDI）项目
V
V
年产50万吨及以上钾矿肥项目。
V
V
PTAPX改造能力超过年产10万吨的项目
V
V
水泥（除禁止类项目外）
V
煤制甲醇、二甲醚、烯烃、油及天然气项目
机械制造
汽车[注1]
新建汽车整车项目
V
除新建汽车整车以外的需由国家核准的项目
V
船舶
1
新建10万吨级以上造船设施（船台、船坞）项目。
V
V
民用船舶中、低速柴油机生产项目
V
V
城市轨道交通
城市轨道交通车辆、信号系统和牵引传动控制
系统制造项目
V
V
轻工烟草
（轻工纺
织）
纸浆
年产10万吨及以上纸浆项目
V
V
年产3.4（含）万吨一一10（不含）万吨纸浆
项目
V
变性燃料乙醇
V
V
聚酯
日产300吨及以上项目
V
V
制盐
制盐
V
V
（含自
备热电的除
外）
糖
日处理糖料1500吨及以上项目
V
烟草
卷烟、烟用二醋酸纤维素及丝束项目
V
V
玉米
玉米深加工（新建及扩建项目）
V
高新技术
民用航空航天
民用飞机（含直升机）制造、民用卫星制造、
民用遥感卫星地面站建设项目
V
城建
城市快速轨道交通
V
V
城市供水
跨省（区、市）日调水50万吨及以上项目
V
V
城市道路桥梁
跨越大江大河（通航段）的桥梁、隧道项目
V
V
跨越重要海湾的桥梁、隧道项目
V
社会事业
教育文化
大学城、医学城及其他园区性建设项目
V
V
旅游
国家重点风景名胜区、国家自然保护区、国家重点文物保护单位区域内总投资5000万元及以上旅游开发和资源保护设施，世界自然、文化遗产保护区内总投资3000万元及以上项目
V
V
体育
F1赛车场
V
V
娱乐
大型主题公园
V
V
其他
涉及三级、四级生物安全实验室的建设项目
V
金融
印钞、造币、钞票纸项目
V
V
外商投资
《外商投资产业指导目录》中总投资（包括增
资）1亿美元及以上鼓励类、允许类项目
V
V
《外商投资产业指导目录》中总投资（包括增
V
V
资）5000万美元及以上限制类项目
涉及配额、许可证管理的外商投资企业的设立
及其变更事项；大型外商投资项目的合同、章程及法律特别规定的重大变更（增资减资、转股、合并）事项
V
境外投资
[注2]
中方投资3000万美元及以上资源开发类境外投资项目
V
中方投资用汇额1000万美元及以上的非资源
类境外投资项目
V
国内企业对外投资开办企业（金融企业除外）
V
其他
核与辐射
全部核设施（包括与核设施有关的科研实验
室）
V
铀（钍）矿及由国务院或国务院有关部门审批的伴生放射性矿开发利用项目
V
由国务院或国务院有关部门审批的电磁辐射
设施及工程
V
全部绝密工程
V
列入国务院《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》的危险废物处置设施建设项目
V
除《环境保护部委托省级环保部门审批环境影响评价文件的建设项目目录（2009年本）》外的其他按照《中华人民共和国环境影响评价法》规定应由环境保护部审批环评文件的建设项目
V
注：
本表项目及细分项目的表述主要以《投资目录》为准，并参考环保目录一及环保
目录二
五、地方政府部门对投资项目管理的规定
地方政府投资主管部门根据《中华人民共和国行政许可法》、《决定》及其附件《投资目录》的规定，纷纷制定了适用本行政区域范围内的投资项目核准或备案规定。
各地核准及备案的流程管理基本类似，一般来说，适用核准制的投资项目报发展和改革部门或其他投资主管部门核准前，需由城市规划部门、国土资源部门、环境保护部门、市交通部门等部门对该投资项目出具意见。
该投资项目在获发展和改革部门核准后，项目申报单位依据项目核准文件，依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、设备进口和减免税确认等手续。
而适用备案制的投资项目则一般按照属地原则，到建设项目所在地区县发展和改革部门办理立项备案手续，然后依据《项目备案通知书》，办理规划、土地、施工、环保、消防、市政、质量技术监督、设备进口和减免税确认等后续手续。
由于经济水平的差异、地方政府机关设置不同，投资项目核准职能在政府部门间分配有所不同。
现主要就北京市、上海市、广东省、江苏省、浙江省等经济发达地区的投资项目管理相关规定作简单的介绍。
（一）北京市关于投资项目管理的规定北京市关于投资项目管理体制的基本原则是，对于《投资目录》规定由省级政府投资主管部门核准的项目，由北京市政府投资主管部门核准。
由地方政府投资主管部门核准的项目，其中涉及跨区县的项目，由市政府投资主管部门核准；其他企业投资项目，按照《北京市政府核准的投资项目目录细则（2004年本）》的规定分别由市及区（县）政府投资主管部门核准。
关于北京市投资项目管理的具体规定可查考：
《北京市政府核准的投资项目目录细则（2004年本）》、《北京市企业投资项目管理目录（2005年本）》、《北京市外商投资项目核准目录》（京发改[2005]2598号）、《北京市境外投资项目核准暂行实施方法》（京发改[2005]2667号）等、《北京市企业投资项目备案管理试行办法》（京政办发[2005]43
号）、《北京市发展改革委转发国家发展改革委关于进一步加强和规范外商投资项目管理文件的通知》（京发改[2008]2052号）。
（二）上海市关于投资项目管理的规定上海市发展改革委、上海市经济委员会、区（县）投资主管部门以及上海市政府确定的机构为上海市企业投资项目主管机关。
其中，上海市经济委员会主管工商领域投资项目，上海市政府确定的机构（包括外高桥保税区管委会、张江高科技园区管委会、化学工业区管委会、临港新城管委会、洋山保税港区管委会、长兴岛开发建设管委会办公室、国务院批准在上海设立的出口加工区管委会）及浦东区投资主管部门主管其所属区域内投资项目，上海市发展和改革委员会主管前述投资项目以外的投资项目。
关于上海市投资项目管理的具体规定可查考：
《上海市企业投资项目核准暂行办法》（沪府发[2008]33号）及《上海市政府核准的投资项目目录细则》、《上海市企业投资项目备案暂行办法》（沪府发[2008]33号）及《上海市政府备案的投资项目目录》、《上海市外商投资项目核准暂行管理办法》（沪府发[2008]33号）、《上海市境外投资项目核准暂行管理办法》（沪府发[2008]33号）、《上海市发展和改革委员会关于审批政府投资项目有关规定（暂行）》（沪发改投[2008]169号）、上海市技术改造投资项目登记备案管理试行办法（沪经技[2002]47号）等。
（三）江苏省和浙江省关于投资项目管理的规定江苏省和浙江省关于投资项目管理权限的分配相似，其投资项目主管部门为发展和改革部门和具有技术改造投资管理职能的经贸部门，其中，发展和改革部门负责核准基本建设类项目、经贸部门负责核准技术改造类项目。
关于江苏省投资项目管理的具体规定可查考：
《江苏省企业投资项目核准暂行办法》（苏政发[2005]38号）及《江苏省政府核准的投资项目目录（2004年本）》、《关于过渡时期外商投资工业固定资产投资项目管理的若干意见》（苏发改工业发[2005]188号）、《江苏省企业投资项目备案暂行办法》（苏政发[2005]38号）、《发展改革委关于进一步做好工业类外商投资项目核准工作的通知》[苏发改工业发（2006）196号]、《江苏省发展改革委转发国家发展改革委关于进一步加强和规范外商投资项目管理的通知的通知》（苏发改外经发[2008]962号）等。
关于浙江省投资项目管理的具体规定可查考：
《浙江省企业投资项目核准和备案暂行办法》（浙政办发[2005]73号）及《浙江省企业投资项目核准目录》等。
（四）广东省关于投资项目管理的规定广东省投资项目主管部门包括发展和改革部门和经贸部门两类，其中，基本建设投资
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