公务员制度分析.docx
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公务员制度分析
湖北省高等教育自学考试本科毕业生论文
中国公务员制度建立与发展分析
姓名：
吴刚
专业：
人力资源管理
准考证号：
017710111295
日期：
2011年9月1日
摘要：
公务员制度是中国干部人事制度的重大改革。
中国以往干部人事制度中存在一些问题，如干部队伍笼统庞杂、管理权限过于集中、管理方式陈旧单一、管理制度很不健全、缺乏有效的监督机制等。
这些问题的存在，严重影响了干部人事管理工作的科学化、法制化和现代化进程
关键词：
中国；公务员；制度；分析
目录：
一、中国公务员制度诞生的背景…………………………1页
二、中国国家公务员制度的特点………………………….2页
三、国家公务员制度与我国以往的人事干部制度对比…2页
四、公务员制度曲折的建立过程…………………………5页
五、建立中国公务员制度的重要性………………………5页
六、中国公务员制度化发展方向…………………………6页
学士学位论文（设计）原创性声明
本人郑重声明：
所提交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作所取得的成果。
除文中已注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。
对本文研究做出过重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。
本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。
学位论文作者签名（亲笔）：
年月日
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学士学位论文（设计）版权使用授权书
专业：
论文（设计）题目：
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本研究成果的知识产权归属武汉科技学院，未经指导教师和武汉科技学院同意。
本人不私自从事与课题有关的任何开发和盈利性活动。
学位论文作者签名（亲笔）：
年月日
引言：
公务员制度的建立和推行，始终立足于我国特定的发展阶段、体制基础和制度背景，立足于巩固和加强党的领导，坚持四项基本原则，坚持党的干部路线、方针和政策。
同时，根据全面建设小康社会的要求，继承和发扬我国的优良传统，吸收和借鉴国外的有益经验，使党管干部的原则，德才兼备、任人唯贤、群众公认的原则与公开、平等、竞争、择优，依法办事原则有机结合，从而使公务员制度植根于中国的政治文化之中，又具有生机和活力
一、中国公务员制度诞生的背景
建国以来，中国经济上是苏联式的计划经济，因此在政治上也借鉴了苏联的干部管理模式。
将国家机关工作人员、党组织和社会团体的专职工作人员、企业事业单位的管理人员和专业技术人员，统称为干部。
由国家对干部进行统一管理、统一分配，每个干部都要服从上级的统一调动和安排任用。
采取单一层级结构，按级别对干部进行管理。
在中共中央和各级党委统一领导下，在党的组织部门统一管理下实行分级分部管理体制。
将全国各行各业的干部融入单一层级式构架之中。
根据职务高低，将干部职务从上到下分为国务院总理、国务院副总理（国务委员）、部（省）级正职、部（省）级副职、司（厅）级正职、司（厅）级副职、处（县）级正职、处（县）级副职、科（乡）级正职、科（乡）级副职、科员和办事员12个层级。
干部之间最大是差异是级别的不同，而不是职业的不同。
所有称为“干部”的国家工作人员，不分工作性质、职业的不同，都是按照国家行政机关的管理模式。
干部统一选拔，集中调配，责权分离，不分党政，不分政企。
干部选拔主要采取领导推荐的方式。
国家机关、国有企业和事业单位的各层次干部职位出现空缺，由干部管理机关按照一定的标准和条件，采取直接或间接推荐的方式进行选拔，然后按规定程序决定任命。
因此造成了干部管理机制的僵化，管理权限过分集中，缺少法制和公平竞争，缺乏活力，对于社会发展的应激反应能力比较差。
改革开放以前，干部管理权限虽然经历过多次调整，但这种体制构架基本未变。
我国传统的干部管理模式是与高度集中的计划经济体制和政治体制相适应的，在计划经济时代有着自己独特作用，对我国的经济恢复和发展，以及社会管理起过巨大的作用。
但是伴随着社会主义市场经济的发展，传统的干部管理模式越来越不适应社会、经济的发展。
我国公务员制度是在借鉴西方公务员制度的优点和继承我国传统的干部制度基础上产生的，与西方的公务员制度相比较，在范围、特征、管理等方面存在许多不同点。
中国公务员是指在政府部门中行使国家权力,执行公务的人员。
它的涵盖范围要远远大于西方公务员所涵盖的范围，甚至超越政府雇员（governmentemployee）,接近于公职人员（civilian）的范围。
二、中国国家公务员制度的特点
中国的行政管理制度经历了由传统的干部制度向现代公务员制度过渡的过程，受古代长期的官僚制度的影响，中国的公务员制度呈现出一种既有古代官僚制度的沉淀，也有苏联式的干部管理风格，并且也包含着现代化的西方文官制度的因素的兼容性模式。
中国是一个社会主义国家，与西方资本主义国家有着质的不同。
公务员制度作为国家政治制度的一个组成部分，必然取决和服务于国家的根本社会制度。
因此，中国的公务员制度与西方文官制度相比，有着质的区别.
中国有着几千年的封建官僚制度，以“忠孝、仁义”为为官准则,以三纲五常和礼教宗法为致仕之道,在君主专制之下以至绵延数千年。
④封建的官僚制度的官员的评价标准是伦理道德而不是技术标准。
官员或士人以修身、齐家、治国平天下为奋斗目标，认为为官的关键基础是修身而不是为政的手段。
所以古代清官贤吏首推是道德高尚而不是政绩显著者。
官员的权力完全来自于上司个人，行政事务具有很强的人格化的特点，官员对于上司具有很大的依附性，政治运作基本上就是一种“命令—服从”的模式。
我国是社会主义国家，是中国共产党领导下的人民民主专政制度，党在我国的政治生活中有着至高的权威。
所有这些都决定了我们国家的公务员制度必须是与我国的政治格局和具体国情相适应的，不能照抄照搬西方的具体运作模式。
在西方文官制度中不适应我国国情的一些方面，许多原来干部制度的形式就保留了下来。
因为上述原因，尽管我们借鉴了西方文官制度中许多现代化的管理思路，但面对着几千年封建官僚制度的遗痕和传统干部制度的影响，我国的公务员制度难免成为一种杂糅的形式。
中国国家公务员制度的建立为公务员管理提供了基本法律依据。
它学习和借鉴了西方文官制度的一些积极内容，继承和发扬了中国干部人事管理工作的优良传统，总结和吸收了中国共产党十一届三中全会以来干部人事制度改革的经验和成果，并用法律的形式加以系统化和制度化。
由于国家公务员制度是公务员法规体系中的基础性法规和总的章程，所以只能规定公务员管理中的一些基本原则和方法。
在执行过程中，还应逐渐建立和完善与之相配套的制度体系。
三、国家公务员制度与我国以往的人事干部制度对比
（一）中国以往干部人事制度和缺点：
1.以往的干部队伍笼统庞杂：
从国际角度看，在一些社会主义国家中（包括前苏联、罗马尼亚、南斯拉夫、捷克等）“干部”一词都有着非常广泛的涵义，包括党、政、军、权力机关、司法机关、公有制企业、工、青、妇、教、科、文、卫等事业单位的工作人员。
中国过去也同世界上其它社会主义国家一样，广泛使用干部的概念。
新中国成立若干年来，随着各项事业的不断发展，干部的涵义愈加混乱，外延日益扩大，队伍越来越庞杂，管理越来越困难。
近3000多万人的干部队伍，包括有各行各业的管理人员。
对如此庞杂的管理对象，根本无法进行有针对性的具体管理，只能采取粗放的、僵硬的管理方式。
特别是把执行国家公务的人员与从事一般社会职业的人员混为一谈，这就难以根据前者的特殊工作性质，提出明确的任职要求，以保证国家行政机关的效率与活力。
2.管理权限过于集中：
虽然干部队伍范围很广，但是管理权限却相当集中，这种矛盾的现象必然会导致管理中的问题。
长期以来，把党管干部的原则落实在微观的具体管理工作中，由党委及其组织部门对干部实行集中统一的管理，由于权力的扩展是必然的趋势（政治学中的“寡头政治”铁律），所以往往会造成管业务的行政首长管不了人，而管人的又对行政业务不承担任何责任这样一种颇为尴尬的局面，使管人与治事相脱节，造成业务部门与组织部门在干部管理问题上的尖锐矛盾，真正用人的部门其积极性和工作效率都受到一定程度的影响。
如果组织部门对干部管得过多、统得过死，实际上不但管不了，而且管不好。
3．管理方式陈旧单一：
以往的干部管理，多采用延安时期沿用下来的管理办法，即对所有干部都采用管理党政干部的单一模式，强调思想工作，注重政治管理，没有考虑各类干部的具体工作性质、社会责任和职业特点，这种传统的方法虽然操作简便，并为组织部门所熟悉，但不利于按照工作的不同特点，对工作人员进行有针对性的管理，远远不能适应客观形势发展的需要。
不仅如此，社会上还逐渐形成了所有职业都套用行政级别的问题。
由于工作和生活待遇都要与行政职级挂钩，无形中强化了整个社会的“官本位”意识，从而造成“千军万马奔官来，百万雄师争挤独木桥”这样一种不良局面，非常不利于干部管理工作的开展。
3.管理制度很不健全新中国成立几十年来，虽然在干部人事管理方面也建立了一些制度，但总的来看，还缺乏严格的自上而下的行政法规和责任制。
主要表现在：
（1）在录用工作中，只有笼统定性的政治考察，没有公开竞争的考试制度。
（2）在干部使用上，缺少严格的任期规定，造成能上不能下，死抱铁饭碗的问题。
（3）在干部调配上，只有计划机制，没有流动机制，强调“个人是块砖，哪里需要往哪搬。
”
（4）缺乏岗位责任制。
职责不清，权力交叉，相互推诿，办事拖拉的问题普遍存在。
（5）在干部的考核、奖惩、任免、升降、工资、福利、退职、退休、教育、培训等方面缺少明确的规章制度，由于干部人事管理制度不健全，因而用人缺乏法制，领导部门和领导者的主观随意性很大，表现出浓重的人治色彩。
（6）缺乏监督机制：
长期以来，由于法制观念的淡薄，人治问题的存在，使监督机制受到忽视。
监督机关缺乏足够的权力，监督工作显得软弱无力。
查案办案受到种种牵制，有时还要冒很大的个人风险，从而导致一些不良现象的滋生。
“一种权力一旦失去监督与约束,其发展就必然会走向腐化与堕落。
”这巳经成为政治上公认的定律。
政府的公共权力应该是为公众利益服务的，国家的干部应该做好人民的勤务员。
然而,如果缺少监督机制，这种服务就难以实施，这种主仆关系就必然颠倒，权力就会异化，腐败就难以避免。
上述干部人事制度中存在的弊端，使我们长期面临两大问题：
一是年轻优秀的人才难以脱颖而出，“铁皮箱环境”随处可见；二是用人问题上的不正之风难以避免，用人上的腐败是最大的腐败。
这些问题严重影响了干部人事管理工作的科学化、法制化和现代化进程，成为社会经济发展、国家政治体制改革的拦路虎和绊脚石。
（二）现阶段实行的公务员制度以及优势:
我国公务员制度是在新的历史条件下，在深刻总结传统干部制度的基础上建立和完善起来的，是对原有人事干部的改革和发展。
我国国家公务员制度不仅与西方的文官制度有着本质的区别，与我国现行的人事干部管理制度相比，也克服了存在种种弊端，有了很大的发展。
与原有的人事干部制度相比，既有原则的坚持，也有内涵的改善；既有吸收和继承的内容，也有完善和发展的实质，在科学化、法制化上大大前进了一步，在管理机制上比原有人事干部制度进一步健全和强化，在工资福利保险上比原有人事干部制度有较大的改善和提高。
具体表现在以下几个方面：
1.从系统结构上确立了科学的分类管理体制:
国家公务员制度是对人事实行分类管理的一种制度。
逐步建立健全符合机关、企业和事业单位特点的科学的分类管理体制，是我国人事劳动制度改革的一项重要内容。
我国公务员制度主要适用于政府机关，与企业、事业单位的人事管理方式相区别，这就从根本上改变了以往统统按一个模式管理的办法。
因此，公务员制度的建立，不仅标志着具有中国特色的国家行政机关人事管理制度的形成，也标志着我国人事分类管理制度正初步确立。
2.健全了法制化管理体系:
国家公务员制度是行政机关工作人员管理的一整套规范，要求对政府中行使国家行政权力，执行国家公务的人员严格依法办事，这就改变了人事管理法律法规不健全的状况。
公务员制度除了有总法规，即《国家公务员暂行条例》之外，还有各个单项法规及其实施细则，形成一套比较健全的法规体系，使公务员管理有法可依，逐步提高公务员管理的法制化水平。
3.具有良好的激励竞争机制:
公务员的录用，按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，实行面向社会，公开考试，严格考核，择优录取。
对公务员进行严格考核并以考核结果作为主要依据，按照一定的程度对公务员进行奖惩、培训、职务晋升、晋级增资以及职位调整，做到能上能下，有利于调动积极性和创造性，克服“干好干坏一个样”的现象。
4.建立了正常的新陈代谢机制:
打开“入口”，疏通“出口”，是我国干部制度的一个重大突破。
我国公务员制度一方面在人员录用上严格把关，坚持公开、平等、竞争的原则选拔优秀人才，充实公务员队伍，以保证公务员队伍的良好素质；另一方面，在建立正常退休制度的同时，还规定必须进行人员交流，部分职务聘任制，规定不同职务的最高任职年龄的梯度结构，以及采取辞职辞退等办法，使公务员做到能进能出，以增强机关的生机与活力。
5.强化了勤政廉政的约束机制:
公务员制度把勤政、廉政作为对公务员的一项基本要求，贯穿和体现在公务员的义务与权利、纪律、录用、晋升、考核、奖励、回避、交流等各项制度和管理环节之中。
在公务员制度的运行和管理过程中，通过这些制度的实施和加强监督，将促进和保障公务员勤政为民，廉洁奉公。
四、公务员制度曲折的建立过程
中国公务员制度的建立是一个渐进决策的过程，可谓“摸着石头过河”，在不断探索中积累经验。
这并非是有林德布罗姆的渐进模式可依，只是在实践中形成了某种契合。
渐进的过程实际上就是一个不断学习和实验、不断反馈和调整的过程。
渐进决策无疑具有很多的优点，它有利于避免因决策严重失误所产生的持久性结果。
社会是一个惯性很大的系统，越是严重的错误越难以及时纠正。
如果把步子迈得小一些，那么发现了问题就能够及时纠正。
迈大步往往意味着进行重大的政策变革，这样的激进型做法一方面可能会引起决策层内部的紧张和冲突，导致权力的改组和社会形势的重大变化，所冒的政治风险较大；另一方面可能会在制度安排和公众心理方面遇到很大阻力，特别是来自目标群体的阻力，将形成政策执行中的巨大障碍，引起一些意想不到的后果，很不利于社会形势的稳定。
如果能够把大步变为连续的小步，步幅虽小但频率不慢，那么上述的风险就会大大地缓解。
然而，渐进决策也并非没有缺陷。
从某种意义上讲，它带有一定保守主义的偏见，对旧有政策过于留恋，并受思维定式的左右，具有一定程度的惰性，且需要付出大量的时间资源。
在社会加速变革时期，渐进决策可能会显得无所作为。
中国公务员制度的建立走过了一段相当曲折的道路，从酝酿到出台其中经历了不少磕磕绊绊的事情。
为此所做的资源付出也是很大的，这包括人力、物力、财力、时间等方面的投入。
下这样大的力量就是为了在稳定中求变革，积小变为大变，逐渐淘汰落后的干部人事制度，真正使国家公务员的管理走上法治化的轨道。
尽管形势的发展与当初的预期存在一定的距离，但总体来看，干部人事制度改革作为行政体制改革的突破口，起到了其所能发挥的作用，渐进决策是成功的。
当然，缺陷总是有的，这里需要指出的是，中国公务员制度不可避免地带有一定的惯性特征，具有旧有政策的诸多痕迹，并没有突破固有的思维模式，而且推动速度过于缓慢。
五、建立中国公务员制度的重要性
西方文官制度的建立是以考任制为基础的，在公务员“进、管、出”三个环节上以“进”为突破口，建立了“公开、平等、竞争、择优”的基本原则。
无论是英国诺斯科特和杜威廉的《关于建立英国常任文官制度的报告》，还是美国的《彭德尔顿法》，其最重要的意义就表现在确立了经过竞争性考试择优录用文官的原则，从而标志着现代文官制度在英美两国的形成。
建立中国公务员制度的举措其最具突破性的贡献同样如是。
在中国，关于毛遂自荐的故事可谓家喻户晓，但毛遂在自荐时所讲的那句话却不一定大家都知道。
他当时说：
“智士处世，如锥处囊中，其颖立见。
”毛遂的这段话非常耐人寻味,不能不使我们联想到客观环境与人才发现之间的关系。
假设是一个铁皮箱环境，保险柜环境，再锋厉的锥子也无济于世，其颖不单不会立见，还可能会永不相见。
这种时候，看来只有电钻才能派上用场，不是没有办法，只是难度太大。
我们过去的干部任用方式极为单一，完全靠领导说了算，往往是黑箱操作，透明度很低。
难怪老百姓创作了这样一幅对联，上联是“说你行你就行不行也行”，下联是“说你不行你就不行行也不行”，横批是“不服不行”。
在这种环境中，人才难以脱颖而出，难以合理就位。
这就好比踢足球，不仅好球员可能得不到上场表现的机会，而且该踢后卫的可能错当了前锋。
从而造成人才的大量积压与浪费，妨碍人力资源的有效开发。
随着公务员制度的建立，考任制已在中国全面起步。
老百姓对此无不拍手称快。
他们说：
“卷子总比条子好，赛马总比拍马强。
”的确，从“伯乐相马”到“赛场比马”确是一种质的进步。
到目前为止，通过考试进入国家政府机关的各类人员已超过万人。
其中不仅有一般政府工作人员，而且还包括一些司局一级的政府高级公务员。
尽管在公务员考录工作中目前仍有许多问题存在，但应该清醒地看到，这些问题多表现于技术和操作层面，随着执行经验的不断积累和公务员制度的整体完善，相信那种有利于人才脱颖而出的良性环境（囊状环境）一定会逐渐形成。
六、中国公务员制度化发展方向
西方公务员制度的一个最为显著的特点,就是有一套与公务员制度相适应的法规体系。
在具体执行层面上，具体的操作措施并没有一个统一、规范的运行方式，各地区在具体操作上有着比较大的细节差异。
制度化是公务员制度取得更进一步发展的必须措施，只有在实现了规范的制度化以后，才能获得公平的竞争环境，也才能培养公务员的专业素质。
制度化既是一个发展阶段的目标，也是进一步发展的基础，是现代化管理制度的必然要求。
20余年的经济发展以及经济体制的改革和发展，中国已走上有中国特色的社会主义市场经济。
与此相适应的是，中国政府开始了各方面的治道变革进程：
从无限的政府走向有限的政府、从人治的政府走向法治的政府、从集权的政府走向分权的政府、从专政的政府走向民主的政府、从封闭的政府走向开放的政府。
这些已经表明，中国政府随着改革进程的深入，传统的官僚制模式特征正在逐渐弱化，取而代之的是典型的公共管理与服务模式的特征。
这种特征将随着中国社会主义市场的发展和完善更加明显，逐渐成为一种必然的趋势。
需要指出的是，经济以及经济体制的“市场化”本身就意味着政府治道变革的“市场化”。
在这里隐含着两个趋势，一种是“公共部门向‘市场化’发展的趋势”，另“一种趋势是脱离官僚制”。
市场化使政府收缩已经毫无疑义，但是“政府和公共服务对于经济成就和社会凝聚力来说是必可少的”。
要解决这一矛盾，从发达国家的实践和经验来看，对公共管理和服务的选择似乎是政府改革与治道变革的必然。
这是因为，公共管理和服务的市场导向、行政的弹性、参与性等可以更好地顺应和适应市场经济的发展，并能够推动它的发展；而且，它对于满足民主政治的发展和需要具有独到的促进的作用，更能体现政府是纳税人的政府，为民众参与民主政治提供了一个较好的平台，更加合乎民众对政治的胃口。
我国是社会主义国家，建立的是有中国特色的社会主义市场经济和社会主义民主政治。
党的“十六”大进一步提出，在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。
2003年，新一届政府成立，继续加大对政府机构改革、精简的力度。
今年5月召开的中央政治局会议，提出要大力实施人才强国战略，坚持党管人才，着力建设三支队伍，为全面建设小康社会提供坚强的人才保证，进一步明确了中国特色的公务员制度建设和队伍建设的方向。
结合当前改革和要求来看，今后我国政府治道的变革不仅需要继续坚持公共部门“市场化”的方向，还必须加快这一变革的进程，以适应市场经济和民主政治的进一步发展和完善。
党的“十六”大目标的提出我国政府对公共管理与服务的选择，要求我国今后必须进一步加快完善我国的国家公务员制度。
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，结合经济体制和行政体制改革，适应先进生产力发展的要求，解放思想，深化改革，增强制度活力；按照先进文化的前进方向，紧跟时代，狠抓队伍建设，不断提高干部队伍素质；深入了解人民群众的需要，开拓创新，改进和增强公共管理与服务。
具体说来，今后一段时期完善国家公务员制度的重点应有四个方面：
1.是增强制度活力:
主要是完善分类、聘用、考核、竞争机制等。
推行部分职务实行聘任制的试点，主办人员与辅办人员不同的管理办法。
改进考核制度，实行多层面考核，净化民主测评的环境，公示考核结果。
完善公务员竞争上岗、公开选拔、群众参与选拔制度，保证人才选拔工作的公正性、科学性、民主性。
继续规范和完善国家公务员选调制度，层层落实，牢牢把关，民主评选、校院推荐、科学招考、组织考察，从高校选调有志于公务员事业的优秀毕业生进入公共服务部门，统一管理、下放锻炼、跟踪培养。
采用雇佣制，打破政府传统的录用人员办法，引入了市场化、契约化的概念和做法，解决人员能进不能出、终身制和不合理流动的问题，不断增强公务员队伍的生机与活力。
2.是提高队伍素质:
加快造就高素质专业化公务员队伍。
创新、完善公务员考试录用制度，严把“进口”，要经过多次考试，层层筛选，选拔优秀人才进入公务员队伍。
根据公务员职业发展加强培训，研究公务员的成长规律，为他们的职业发展明确阶梯和目标，并针对个人情况，有针对性地进行培养，缺什么补什么，需要什么学什么。
按照从严治政、依法行政、政务公开的要求，进行依法行政培训，增强公务员法律意识，提高依法行政水平。
要根据加入世贸组织对行政管理提出的新要求进行培训，培训内容要以法律规定、市场需要、岗位必会为导向来确定；培训安排要把个人动因和组织选送结合起来，变要我培训为我要培训，由政府推动转为利益驱动；培训时间要长短结合、板块拼加、自由选择、学分累计，形成一套有效的培训运行机制。
结合公务员制度的完善，改革单一职务晋升发展路子，拓展公务员职业发展空间，从多方面调动公务员奋发进取的积极性。
3.是改进公共服务:
继续按照建设“廉洁、勤政、务实、高效”政府的要求，进一步转变职能，转变工作方式，转变工作作风，提高工作效率。
积极推行政务公开，让人民群众了解办事程序和规则，接受群众监督。
充分运用现代信息技术，建设“电子政府”，拓展政府与基层群众联系和服务的渠道，提高行政管理的现代化水平，减少行政成本，提供更加高效、优质的公共服务。
引导广大公务员深入实际，体察民情，为群众办实事、办好事，做好人民的公仆，让群众满意。
4.是完善法制：
认真总结各地区、各部门在公务员管理中的新鲜经验和好的做法，进行规范，不断丰富和完善公务员制度。
特别是要针对公务员立法层次与其性质要求不适应、执法不严、违法难究等问题，加快立法，强化执法，加强监督，以建立健全公务员法律体系和执法监督机制，逐步实现人力行政法治化。
积极配合有关部门，做好《公务员法》的起草工作；抓紧研究制定尚缺的单项法规，如公务员的纪律、行为规范、调任、转任、退休等
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