审计宏观调控中的地位和作用分析.docx

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审计宏观调控中的地位和作用分析

国家审计在宏观调控中的地位和作用

简介：

　在政府运用财政政策和货币政策等手段对国民经济进行宏观调控的体系中，与其他专业监督相比，国家审计以其法定性、独立性、综合性以及监督领域的广泛性等特点而发挥着不可替代的作用，在我国现阶段应加强国家审计的宏观意识，并采取一系列措施，充分发挥其为宏观调控服务的作用。

一、宏观调控的内涵和作用方式

　　社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中发挥着基础性作用，政府管理经济的职能主要致力于宏观调控，通过运用财政政策和货币政策等手段，创造良好的经济发展环境，促进社会资源的优化配置，因而市场机制的发挥也离不开必要的国家宏观调控，在实际的经济运行中，市场在资源配置中的基础性作用是以一定的宏观调控为前提的。

我国正处在从计划经济到市场经济的转轨时期，由于市场调节具有自发性、盲目性、滞后性等弱点和消极的方面，特别是目前经济体制改革正在进一步深入，市场发育不成熟，竞争规则不健全，法规制度不完备，人们对市场经济还缺乏规律性的认识。

在这种情况下，必须运用经济、法律和必要的行政手段，加强宏观调控和管理，不仅利用市场经济“无形的手”发挥价值规律的作用，同时运用宏观调控“有形的手”，以保证供求平衡、经济结构的合理和国民经济持续、健康、快速的发展。

　　宏观经济调控是一项庞大的系统工程，包括调节和监督两大部分。

一方面，通过国家计划、信贷、货币投放、税收政策以及财政支持等手段进行调节，保证国民经济协调地发展，上述部门在执行调节职能的同时，还通过其业务履行监督的职能；另一方面，审计、工商、物价、统计以及各专业管理部门对市场经济运行进行监督，而且多属于专业性监督，通过各自的专业对经济活动的某一方面或某一行业依法进行监督，但是所监督的仅限于分管的专业活动，还有一定的局限性，需要审计进行再监督，审计在监督范围和关系上不同于其他经济监督，审计监督是具有独立性的综合监督。

审计监督以其特有的方式在宏观调控体系中居于不可替代的地位。

在我国经济监督体系中审计不但同其他专业经济监督部门一样负有对企事业单位实施监督的责任，而且还要对各专业经济监督部门实行再监督，并为宏观调控提供审计信息，提出审计意见，供宏观决策参考。

因此，审计监督是国家和各级政府宏观经济管理必不可少的手段，是宏观管理的重要内容，是社会主义市场经济的重要组成部分。

　　二、国家审计的职能及特点

（一）国家审计的内容

　　国家审计，也称政府审计，是指由国家审计机关代表国家所实施的审计。

国家审计是与社会审计和内部审计相对而言的，三者的审计主体各不相同。

　　从内容上来看，国家审计包括财政收支审计、财务收支审计和经济效益审计。

财政收支审计是指国家审计机关对本级财政预算执行情况和下级政府财政预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况的真实性、合法性进行的审计监督；财务收支审计是对金融机构、企事业单位的财务收支及有关的经济活动的真实性、合法性所进行的审计监督，对其财务状况和经营成果进行综合性的审查并做出客观评价；经济效益审计，是对财政、财务收支及其有关经济活动的效益进行监督的行为，审计机关对列入审计监督范围的所有单位和项目，都可以进行经济效益审计，其中以审计公共财政资金使用效益最为典型。

目前，我国审计机关主要开展财政收支审计和财务收支审计。

随着经济增长方式由粗放型逐步向集约型转变和可持续发展战略的实施，人们越来越关注经济效益问题。

审计机关在对财政收支和财务收支进行监督的同时，将根据客观需要逐步开展经济效益审计。

（二）国家审计的职能

　　国家审计是独立于管理者之外，不参与具体的管理活动，不履行决策、计划、组织、指挥、协调职能，对财政、财务收支专司监督的行为。

不论被审计单位有无问题，审计机关均应当履行其监督职能，进行例行审计。

因此，监督是国家审计的基本职能。

具体来讲，审计监督就是检查被审计单位在经济活动中是否按授权或既定目标履行经济责任，有无弄虚作假、违法违规、损失浪费行为，并督促其采取措施加以改进，促使其依法行政、管理、经营。

在履行监督职能的同时，审计机关还可以对某些管理职能履行情况作出评价，如被审计单位经济效益的优劣、内部管理制度是否健全、有效等，提出改进经营管理的建议。

也就是说国家审计主要是审查财政收支、财务收支及其有关的经济活动是否发生，是否遵循国家有关规定，有关资料是否如实反映，并衡量其经济效率和效果，通过审计财政、财务收支的真实性、合法性和效益性，最终达到维护国家财政经济秩序、促进廉政建设、保障国民经济健康发展的目的。

现代国家审计已经是在法律框架下对政府及公营事业运转的成果和效益进行检查和评价的一项专业性活动。

　　（三）国家审计的特点

　　1．法定性。

我国《宪法》明确规定，“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家金融机构和企业事业组织的财政收支进行审计监督。

”《审计法》第16条规定，“审计机关对本级各部门和下级各政府预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况进行审计监督”。

《预算法》第72条也规定，“各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督”。

以上三个法律明确规定了审计机关的职责、监督范围和审计监督的法律依据，确立了社会经济活动对国家审计的总体要求。

　　2．独立性。

审计机关是专司经济监督的机关，不直接管理国家的资财，是以第三者的身份出现，与被监督部门没有任何业务上的联系和经济上的利害关系，这种地位超脱、独立性强的特点是审计的本质特征，也是审计机关能够客观公正地进行审计监督的重要条件。

同时，国家审计的独立性也表明审计监督具有不可替代性，其他经济监督不能代替审计监督，且审计监督可以对其他具有经济监督职能的部门实施再监督。

　　3．较高的层次性。

国家审计在整个监督体系中处于较高的层次，不仅对经济管理部门和企事业单位进行审计，而且对财政预算执行的情况和决算进行审计；不仅对国有资产及国家建设项目实施具体的业务监督，而且对综合经济管理部门和专业监督部门还要实施再监督。

因而在一定程度上可以说国家审计是对经济监督的再监督，体现了较高的层次性。

　　4．监督领域的广泛性。

依据《宪法》和《审计法》规定，必须接受审计的部门和单位包括：

国务院各部门、地方人民政府及其各部门；国有的金融机构；国有企业和国有资产占控股地位或者主导地位的企业；国家事业组织；其他应当接受审计的部门和单位，以及上述部门和单位的有关人员。

而且不论是生产、流通、分配、交换等各个方面，都必须接受审计监督，体现了国家审计监督领域的广泛性。

　　5．监督内容的综合性。

在整个财政监督体系中，与其他专业监督相比较，审计监督是一种综合性经济监督。

国家审计主要是对各级财政部门纳入预算管理的收支和预算外资金的收支以及国有金融机构、企事业单位的财务收支进行审计。

在法律的框架下，国家金融机构、全民所有制企事业单位以及其他拥有国有资产的单位经济活动都要接受审计监督，而且随着审计的不断发展，除了传统的财政收支审计、财务支出审计以外，将逐步开展绩效审计，对经济活动的效率性、效果性进行审计评价，体现审计监督的综合性。

　　以上特点充分说明了国家审计在各类监督中的独特性，其在宏观调控体系中居于较高层次的地位，是其他经济监督不可比拟的。

　　三、国家审计在宏观调控中的地位和作用

　　国家审计作为一种经济监督，其最终目标就是严肃财经纪律，规范经济秩序，营造一个公开、公正、公平的竞争环境，保障国家意志的实现，保障最广大人民群众的根本利益，而国家意志和人民利益是通过国家宏观经济政策实现的，国家每出台一项宏观经济政策都需要审计部门的配合和支持，因此国家审计是宏观经济调控体系的重要组成部分，对于宏观调控的运行发挥着重要的作用。

（一）国家审计在宏观调控中的地位

　　1995年《审计法》颁布实施以来，我国国家审计进入了新的发展阶段。

国家审计成为政府宏观调控体系的重要组成部分，审计机关通过对微观经济活动的审计监督，对国民经济运行中显现出来的弊端和宏观调控政策的执行情况作出反馈，其所反映出来的信息作为国家进行宏观调的重要依据，在整个宏观调控体系中扮演着重要且不可替代的角色。

其地位主要表现在：

1．审计在宏观经济调控中处于综合经济监督的地位。

国家审计的这种综合经济监督地位是由审计自身具有的本质特性所决定的。

审计部门不同于其它的专业经济监督部门。

专业经济监督部门是根据自身的分工，通过日常工作业务实施监督的。

审计则不仅对政府部门的财政、财务活动进行监督，而且对整个国民经济的各个环节、各个方面进行监督，因而这种监督是一种综合性的经济监督。

它通过自己的监督活动，抑制社会需求，制约经济领域的混乱现象，严肃财经法纪，改善经营管理，提高经济效益，从而促进宏观经济健康发展。

　　2．国家审计在宏观经济调控中处于中介地位。

国家对宏观经济的调节与控制有两种方式，即直接调控与间接调控，审计不像财政、计划、金融等部门可以对宏观经济直接进行调控和管理，而是运用经济监督职能通过对微观审计对象进行分析和处理，作出审计结论，提出建议，为宏观调控传递信息，是调控的中介。

通过审计这种间接调控与其他直接调控手段相结合，增强了中央宏观调控的能力，力求达到财政、信贷、物资、外汇平衡，实现宏观经济目标。

　　此外，财政审计在整个宏观调控体系中处于比较突出的地位，各级审计机关依法对本级财政预算收支执行情况的审计和对下级财政决算的审计，实行了“同级审”和“上审下”相结合的财政审计监督机制，是一项适应我国建设有中国特色社会主义市场经济体制要求的审计制度，并居于国家审计的核心地位。

（二）国家审计在宏观调控中的作用

　　国家审计作为宏观调控体系的一个重要组成部分，要在宏观调控中发挥系统工程作用。

审计在宏观调控中的作用是通过执行审计监督职能实现的，主要表现在以下几个方面：

　　1．为宏观政策的制定提供决策依据

　　审计机关是政府的职能部门，是专司综合性经济监督的，具有得天独厚的条件，能够真实、完整地掌握宏观经济政策执行情况的第一手资料，审计成果实际上就是宏观经济政策执行情况的真实写照。

审计机关通过经常的、大量的、具体的对微观经济活动的审计监督，能够揭露并制止微观经济活动中的不规范行为，并且能够通过对所掌握的第一手资料进行综合分析，对带有普遍性、倾向性的国民经济运行中的弊端，宏观经济调控政策制定的不当和宏观经济调控手段使用的不当等问题提出意见和建议，作为宏观经济政策制定修改的依据，为宏观经济决策服务。

在制定宏观经济调控政策和措施过程中，应发挥审计监督的参谋助手作用。

　　2．维护财经法纪，监督、保障和促进各项宏观调控政策的贯彻执行

　　我国社会主义市场经济体制下的宏观调控，主要由中央银行、财政、计划、工商管理等部门制定和实施，并通过运用货币政策、财政税收政策、产业结构政策和产业组织政策及有关措施来实现。

审计机关可以发现宏观调控政策实施不力和经济杠杆使用不当等问题，促进国家各项宏观调控政策、法规落实到位，促使微观经济活动按照宏观经济发展目标良好有序地运行，从而促进国民经济的健康运行与总量平衡。

另一方面，在国家宏观经济运行中，审计也可以在一定程度上起到抑制通货膨胀的作用。

审计机关加强对投资项目的常规审计，对一些违反国家产业政策、法律规定的投资项目进行严肃处理，同时对大型的停缓建项目进行跟踪审计，使固定资产投资规模有所控制。

此外，审计机关通过对企事业等单位微观经济运行中违纪违规行为的查处，在一定程度上可以控制消费基金的过快增长，从而使投资、消费需求与相应的供给趋于平衡，发挥抑制通货膨胀的作用。

　　3．追踪、反馈宏观调控政策的运行效果

　　改革是一项系统而复杂的工程，关系到方方面面的利益调整与比例协调，社会经济生活中也必然呈现出这样那样的矛盾和问题，政府应审时度势地采取相应的宏观决策和措施，从而确保国民经济持续快速健康发展。

审计机关通过对政府部门宏观经济政策落实的审计调查，能够检查与监督宏观调控政策措施的贯彻及执行结果，及时将发现的问题和有关信急向国家政府反馈，便于政府纠正。

在对宏观调控政策和措施进行追踪反馈过程中，审计监督发挥着使其不断改进和完善的作用，促进宏观经济决策落实到位。

此外，国家审计在保证宏观经济体制改革顺利进行以及促进经济增长方式转变等方面发挥着重要的作用。

在我国经济体制改革过程中，审计通过履行监督职能及时发现问题，针对存在的问题有的放矢地提出改进的意见，为宏观经济体制改革起保驾护航作用。

现阶段，不少国有大中型企业由于管理不善造成消耗大、负债重、成本高、效率低，己成为制约经济效益提高的一个关键性问题。

作为综合性经济监督的审计部门，可以通过事后审计和事前审计相结合的方式，促进国有企业加强经营管理，提高管理水平，从转变微观经济入手，实现宏观经济增长方式从粗放型向集约型的转变。

应该注意的是，审计机关不仅要在经常性审计中促进宏观调控政策和措施的到位与落实，还要注意发现宏观经济运行中的新情况和新问题，进行综合分析，提出对策和建议，以促进宏观调控政策和措施的进一步完善与发展。

　　四、在宏观经济调控中发挥审计作用的实现途径

　　当前在我国社会主义市场经济体制建立过程中，正常的市场经济秩序尚未完全建立，规范、有效的宏观调控体系尚未形成，政府调控经济的手段正在从“微观”走向“宏观”，审计的工作重点也必须相应地转移，要尽快地实现从“一般”到“重点”，从“微观”到“宏观”的转变，要重点突出，有所为，有所不为。

对国家重大方针政策的实施情况，对关系到国计民生的重大项目，对政府和人民群众关心关注的重点领域、重点部门、重点资金要进行审计监督，对大量的一般性项目要充分发挥内部审计和社会审计的作用，政府审计要逐步退出。

在这种特定的经济环境下如何发挥审计监督在宏观经济调控中的作用，笔者认为应做好以下工作：

（一）增强宏观意识，搞好审计调查，着力反映改革中的深层次问题。

　　审计机关必须以高度的政治责任感来认识审计工作在新时期所肩负的历史使命，适应新形势新任务的要求，及时调整工作思路，准确定位审计职能，把审计工作的着眼点和落脚点放在为宏观经济调控服务上，对审计中发现的新问题认真思考和分析，提出合理化建议，为党和政府决策当好参谋和助手。

开展审计调查是为宏观决策服务的有效途径。

一方面通过对事关宏观经济大局、带有普遍性、倾向性的问题，对党政领导比较重视、社会反应强烈的热点和难点问题进行审计调查，经过分析提出有建设性的审计调查报告；另一方面根据宏观经济调控的要求和经济发展趋势，对经济改革有重大影响和制约的问题进行审计调查，发挥审计调查在宏观经济中的超前预测和指导作用，为宏观政策的制定提供决策依据。

因此，发挥审计在宏观经济调控中的作用，必须增强宏观意识，加大审计调查的力度从而实现审计目的。

此外，应提高认识，不断增强国家审计为宏观调控服务的自觉性。

（二）与时俱进，不断创新，促进国家审计的科学化、规范化和制度化。

　　国家审计技术的提高和审计工作的发展。

审计机关要深刻理解“与时俱进”的科学内涵，正确认识和准确把握审计工作的发展规律，创新审计思路，加大对重点领域、重点部门、重点资金和重点项目的审计力度，在更高层次上发挥审计的作用；利用现代科技，探索审计的新技术和手段，加快“金审”工程的建设步伐，普及计算机辅助审计，积极开展计算机审计；实施审计管理的创新，打破“大锅饭”，树立“审计成本”、“审计效益”意识，实现由粗放型向集约型转变。

　　社会主义市场经济是法制化经济，随着经济体制改革的逐步深化，各项法规将进一步健全，审计作为较高层次经济监督部门，也要使自身工作逐步走向规范化，以减少审计风险，扩大审计效益。

这两年审计部门在法规建设方面力度较大，已经取得了显著成绩。

但随着中国逐渐融入世界经济，各项改革将进一步向深度和广度推进，促进审计实务工作的科学化、制度化和规范化以发挥在宏观调控中的作用依然任重道远。

　　（三）加强对宏观经济有重大影响事项的审计，突出重点，强化监督。

　　深化预算执行审计，要紧紧围绕国库集中支付、政府采购、部门预算等财政体制改革的要求，突出预算执行审计工作的龙头地位，确保宏观经济协调发展。

　　加强对国家综合经济管理部门的审计监督。

国家财政、金融等综合经济管理部门是调节国民经济的重要杠杆，是国家实行宏观调控的重要手段，其制定的各项经济决策对于国民经济的发展至关重要，因此，必须把财政预算资金的使用、税收征管、金融部门信贷资金的运用和金融管理等作为审计重点，使之在宏观经济调控中充分发挥其应有的作用。

　　加强对重点国有企业、重点建设项目及专项资金的审计监督。

通过对重点国有企业的审计促进国有资产的保值增值，特别是对那些与国计民生关系重大的国有企业，应作为审计重点加强审计监督。

同时，对事关宏观经济全局、资金投放量较大的重点建设项目进行重点审计，以确保整个国民经济有序、稳妥、协调地发展。

此外，通过对专项资金（如社会保障资金、社会捐赠资金、农业开发等专项资金）的重点审计，促使有关部门加强对专项资金的管理，重点查处截留、挤占、挪用以及损失浪费等问题，提高经济效益，服务于宏观经济。

　　（四）增强审计结果公开的透明度，加大审计执法力度，提高审计监督的权威性。

　　为了更加充分发挥国家审计在宏观调控中的作用，必须加大审计的执法力度，突出重点，在审深审透、查清问题的基础上，依据政策，严格执法，使那些问题较多的部门和单位受到处罚，杜绝屡查屡犯，防止重复违纪。

与此同时要合理利用各种媒体途径，对国家审计结果进行公开，使审计结果得到充分利用，对社会产生警示作用，也扩大了审计的影响，提高了审计部门的声誉。

近几年对一些政府部门审计结果的公开在社会上引起了不少的反响，有利于实现民众监督，取得了很好的社会效益。

当前中国欠缺的是真正的“审计公开”，在审计公开化进程的同时，事前介入和事后问责已成为审计部门和社会公众寄予共同期望的发展方向。