保亭黎族苗族自治县土地利用总体规划.docx

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保亭黎族苗族自治县土地利用总体规划

保亭黎族苗族自治县土地利用总体规划

（2006-2020年）

文本

（送审稿）

保亭黎族苗族自治县人民政府

二〇一〇年三月

第一章总则

第一条规划目的

为适应保亭县经济社会快速发展以及建设国际旅游岛的新形势下土地利用管理的需要，从经济社会发展的长远目标和全局出发，妥善处理好保护资源和保障发展的关系。

科学统筹安排各业各类用地，明确土地利用目标与各项用地指标，划分土地用地用途管制区并制定管制措施，进一步优化调整土地利用结构和布局，划分土地用途分区和功能分区，落实严格耕地和基本农田保护要求，强化土地集约节约利用，确定土地开发整理复垦区域和规模，加强生态环境保护，促进保亭县土地利用及管理方式转变，提高全面建设小康社会的土地保障能力。

第二条规划指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，认真执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。

以海南建设国际旅游岛为契机，落实海南建设“生态省”的部署。

根据《海南省保亭黎族苗族自治县“十一五”国民经济与社会发展规划》要求和结合保亭县土地资源特点，提出保亭县土地利用总体规划的指导思想：

以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重点，以加强保护生态环境为核心；按照保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的要求，统筹发展与保护、需要与可能、局部与整体、当前与长远的关系，切实转变用地观念，促进土地功能在空间上和时间上的有序健康发展，促进保亭县社会经济全面、协调、可持续发展。

第三条规划原则与任务

1.规划原则

（1）贯彻《土地管理法》等法律法规和国家、省制定的有关土地利用规划修编的政策要求，做到依法修编。

（2）严格保护耕地特别是基本农田，控制非农建设占用耕地。

（3）以供给制约与引导需求，注重内涵挖潜，促进节约集约用地。

（4）按照统筹兼顾、突出重点、上下结合、协调发展的原则，统筹安排各类用地和区域土地利用。

（5）因地制宜，注重规划的前瞻性和可操作性。

（6）综合考虑经济效益、社会效益和生态效益，保障生态环境的良性发展和土地资源的可持续利用。

（7）坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针。

2.规划任务

（1）分析保亭县土地利用现状特点和社会经济发展态势，明确土地利用存在的主要问题，确定规划期内保亭县土地利用战略和政策导向。

（2）确定土地调控目标，根据未来人口增长与保亭县空间发展格局，确定各乡镇土地利用调控指标，确保保亭县土地利用总体规划的目标落实。

（3）进行土地利用功能分区和土地用途分区管制，在分区的基础上提出土地利用结构和布局优化方向，以及土地用途管制规则和措施。

（4）制定切实可行的经济、社会、法律、科技和管理等措施，保障土地利用总体规划的有效实施。

第四条规划修编的依据

（1）《中华人民共和国土地管理法》及相关的法律法规

（2）《基本农田保护条例》

（3）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）

（4）《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）

（5）《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部第43号令）

（6）《市县乡级土地利用规划编制指导意见》（国土资厅发[2009]51号）

（7）《海南省土地利用总体规划（2006-2020年）》

（8）《海南经济特区土地管理条例》

（9）《海南生态省建设规划纲要》

（10）《海南省保亭黎族苗族自治县“十一五”国民经济与社会发展规划》

第五条规划范围和期限

规划范围为保亭县行政管辖范围的所有土地，面积1166.67平方公里（116666.57公顷）。

规划期限为2006-2020年，基期年为2005年，近期目标年为2010年，规划目标年为2020年。

第二章规划的基本背景

第六条县域基本概貌

保亭黎族苗族自治县（以下简称保亭县）位于海南岛南部，土地面积为1166.67平方公里，地理坐标在北纬18°23′22″-18°50′48″，东经109°24′00″-109°50′51″。

与陵水县、三亚市、琼中县、五指山市接壤，属于热带地区。

全境东西宽49公里，南北长54公里。

全县下辖保城镇、三道镇、加茂镇、什玲镇、新政镇、响水镇、毛感乡、南林乡、六弓乡六个乡镇，以及国营新星农场、国营三道农场、国营金江农场、保亭试验站四个农垦场站。

2005年末全县户籍人口为160322人。

第七条自然条件基本特征

保亭县属丘陵山区。

地势为西北高，东南低。

海拔500米以上的山地占总面积的38.7%，海拔100—500米的丘陵占37.5%，海拔100米以下的丘陵、台地占15%；河谷阶地占8.8%。

毛感仙龙地区有一部分属于典型的喀斯特地貌类型。

保亭县主要山岭有122座，均为五指山向南的放射状余脉。

保亭县境内较大的河流有什玲河、藤桥东河（俗称加茂河）、志妈溪和南改河。

保亭县土壤分为山地黄壤、山地赤红壤、砖红壤和水稻土等4个土系，有8个亚类、35个土属、140个土种。

第七条社会经济发展状况

在上轮土地利用总体规划实施期间，保亭县人民生活和经济发展水平有了较大幅度的提高：

地区生产总值由1996年的27283万元提高到2005年的59271万元，2005年的地区生产总值是1996年的2.17倍；人均地区生产总值由1996年的2714元提高到2005年5550元，2005年的人均地区生产总值是1996年的2.04倍；职工平均工资由1996年的4997元提高到2005年12601元，2005年的职工平均工资是1996年的2.52倍；农村居民家庭人均纯收入由1996年的838元提高到2005年1763元，2005年的农村居民家庭人均纯收入是1996年的2.10倍；农业总产值由1996年的14928万元提高到2005年的28356万元，2005年的农业总产值是1996年的1.90倍。

近几年来保亭县基本形成了以农业为基础，旅游业为支柱的经济发展格局。

第八条规划期内社会经济发展目标

预计到2010年，全县生产总值130120万元，地方财政收入25000万元以上。

产业结构调整取得积极进展，旅游业得到发展三次产业比例42：

11：

47。

到2020年，全县生产总值预计比2005年翻两番，综合经济实力显著提高，三次产业比例39：

13：

48，城镇人口比例达到50%。

可持续发展能力不断增强，综合生态环境质量保持一流水平，逐步把保亭建成人与自然和谐发展的小康社会。

第九条落实生态省建设要求

1997年7月海南省二届人大常委会第八次会议审议批准了《海南省生态省建设规划纲要》。

纲要实施十年来，保亭县委县政府认真贯彻生态省建设要求，进行了多层次、多样化的宣传活动，营造了生态省建设的良好氛围。

集中力量解决毁林开垦、毁林挖矿、违规排放废水等突出问题，遏制人为破坏生态环境的势头。

开展文明生态村和文明生态集镇的创建，建成了一批示范工程。

在改善全县环境质量和城乡人居环境面貌的同时，全县经济也得到了快速发展，为推进全省生态省的建设贡献了自己的力量。

第十条落实国际旅游岛建设要求

2009年12月31日，《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》发布，把海南国际旅游岛建设纳入国家发展战略，确定海南省为全国旅游业改革创新的试验区，世界一流的海岛休闲度假旅游目的地，全国生态文明建设示范区，国际经济合作和文化交流的重要平台，南海资源开发和服务基地，国家热带现代农业基地。

面对这一机遇保亭县将认真按照国际旅游岛建设要求，以高端旅游选项打造高端景区景点服务业，带动高端房地产；拉动特色农业发展，带动农民创业就业，促进农民增收；全面对接三亚高端发展，使保亭从绿色旅游大县迈向国际一流的雨林温泉旅游强县。

第三章土地利用现状与面临的问题

第十一条上轮规划实施情况

1.耕地保有量实现情况

上轮土地利用总体规划确定至2010年耕地保有量目标为8024.36公顷。

至2005年，保亭县实有耕地面积为8225.19公顷。

2.基本农田保护执行情况

上轮土地利用总体规划确定至2010年基本农田保护面积为6222.4公顷。

至2005年基本农田保护实际面积为6222.4公顷。

3.建设用地实施情况

上轮土地利用总体规划确定至2010年建设用地规划目标为4978.81公顷。

到2005年建设用地实际面积为3704.00公顷。

4.林地实施情况

上轮土地利用总体规划确定至2010年确定林地规划目标为57252.71公顷。

到2005年，林地实际面积为56744.01公顷。

5.园地实施情况

上轮土地利用总体规划确定至2010年园地规划目标为39053.87公顷。

到2005年园地实际面积为37960.45公顷。

第十二条土地利用现状

保亭县2005年土地总面积为116666.57公顷，其中，农用地面积105112.66公顷，占土地总面积的90.10%；建设用地面积为3704.69公顷，占3.18%；未利用地面积为7849.22公顷，占6.73%。

1.农用地

保亭县2005年农用地面积105112.66公顷，其中：

耕地面积8225.19公顷，占全县土地总面积的7.05%；园地面积37637.19公顷，占32.26%；林地面积56744.01公顷，占48.64%；牧草地面积619.70公顷，占0.53%；其它农用地面积1886.57公顷，占1.62%。

2.建设用地

保亭县2005年建设用地面积3704.69公顷，其中：

城乡建设用地面积2624.91公顷，占全县土地总面积的2.25%；交通水利用地面积994.69公顷，占0.85%；其它建设用地面积85.09公顷，占0.07%。

3.未利用地

保亭县2005年未利用地面积7849.22公顷，其中：

水域面积1117.01公顷，占土地总面积的0.96%；滩涂沼泽面积168.90公顷，占0.15%；自然保留地面积6563.31公顷，占5.63%。

保亭县的土地利用特点是：

农用地所占比重最大，未利用地次之，建设用地最少；园地和林地占农用地比重相对较大，耕地所占比重较小；建设用地中农村居民点用地所占比重较大。

第十三条土地利用面临的问题

1.耕地资源短缺，利用率和生产率不高

保亭县2005年耕地面积为8225.19公顷，当年人口规模为160322人，人均耕地仅为0.77亩，低于全省1.31亩/人的平均水平，人均耕地资源不足。

根据保亭县域的气候条件和土地条件，粮食作物可以达到两熟、三熟或两年五熟，蔬菜和薯类一年可多作，耕地复种指数可以达到300%以上，但是，根据2005年的保亭县统计局提供的数据，耕地复种指数仅为171%，耕地的利用率较低；垦殖率为7.05%，远低于全省的平均水平（20.1%）。

根据保亭县农业统计资料，2005年稻谷单产量为218kg/亩，比全省平均值低了22.68kg/亩。

2.农村居民点布局散乱

保亭县农村居民点的特点是数量多、规模小、分布散乱，没有统一规划。

保亭县的农村居民点人均用地面积为221.14平方米，低于海南省241平方米的均值（数据来源：

海南省土地利用总体规划2006-2020年）。

3.各业争地矛盾较为突出

主要体现在两个方面：

一是伴随着保亭县经济的发展，建设用地需求量日益增大，对农用地空间形成挤压；二是农用地各地类之间亦存在争地现象，林地与园地之间的用地矛盾尤为突出。

4.基础设施薄弱制约优势资源开发

保亭县拥有优越的生态环境，旅游资源丰富而有特色；旅游特别是生态旅游发展前景有极大的潜力，但长期以来，由于政府财政实力较为薄弱，导致基础设施投入相对滞后，特别是交通建设方面通达深度不够的问题尤为突出。

严重制约了保亭县生态旅游的开发；特别是毛感乡的仙安石林和毛拉洞水库的连片开发。

5.影响生态问题仍然存在

保亭县具有良好的生态环境和自然景观，但是由于部分地区土地利用结构不尽合理，开发力度有过大倾向，人类活动影响过于频繁，导致生态环境质量有下降趋势。

第四章土地利用战略及功能定位

第一节土地利用战略

第十四条土地利用总体战略

落实科学发展观，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,实施“生态立县、产业富县、文化优县、人才强县、特色兴县”的五大发展战略。

在此基础上结合保亭县自然条件、土地利用现状和发展状况，提出保亭县土地利用总体战略为：

高度重视土地资源的可持续利用与加强生态保护；加强耕地保护和基本农田保护；转变土地利用理念，节约集约和高效利用土地；统筹区域协调发展，调整优化用地结构和布局，促进保亭县社会经济又好又快的发展。

1.高度重视土地资源的可持续利用与加强生态保护。

土地资源的可持续利用是人类生存与发展的必然诉求，保亭县土地利用活动不以破坏生态为代价，促进生态保护友好型土地利用模式，必须加强保亭县自然保护区、水源涵养区的生态功能保护，加强水土流失防治和生物多样性保护，严格执行生产建设项目的水土保持制度和污染排放的监测制度，加大生态敏感区的土地利用实施重点监控与管理，开创生态安全、人与自然和谐的土地利用格局。

2.加强耕地和基本农田保护。

采取“严保严控、先补后占、优先提高”的耕地和基本农田保护战略。

严格划定和保护基本农田，严格控制新增建设用地占用耕地规模，建设用地占用耕地必须先补后占，实现全市耕地动态平衡。

通过进一步优化调整布局，保护高质量的耕地，加大基本农田建设投入，切实提高耕地生产能力。

3.节约集约用地。

采取“提高土地利用效率，严控农村居民点用地，节约旅游建设用地，集约城镇建设用地”的建设用地战略。

按照国家产业政策和海南省建设“国际旅游岛”的发展要求，合理集中安排城镇工矿用地，促进城乡建设用地内部结构的优化调整；因地制宜、合理布局、节约安排旅游建设用地；依据行业用地标准控制用地规模，加大建设用地挖潜力度，提高土地资源利用效益。

4.统筹区域发展。

分析保亭县资源特点，划定不同的土地利用功能区域，遵循因地制宜、统筹兼顾的资源开发模式，建立区域产业协调发展。

第十五条土地利用的空间战略

1.中部、东部及南部地区以热带农业综合开发为主，强化农用地利用与保护，即农业综合发展用地区，主要包括包括保城、响水、新政、加茂、六弓和什玲的耕地及园地，面积约为43972.19公顷，是保亭县农业生产集中区。

2.节约集约用地，城镇工矿用地区面积约为1514.84公顷。

保证城镇工矿用地区以保城镇为中心，向什玲镇、响水镇两地辐射。

3.生态旅游复合区以“一园两区”构成，即七仙岭温泉国家森林公园、三道湾生态旅游复合区、毛感生态旅游复合区，优化“一园两区”用地。

七仙岭温泉国家森林公园主要分布在保城镇北部和什玲镇西部，面积约为1558.37公顷。

该区应大力开发休闲度假、康体娱乐、热带雨林观光、寻幽探险、登山健身、民族风情等旅游产品为重点。

三道湾生态旅游复合区主要分布在三道镇，面积约为1847.80公顷。

该区应加强如“呀喏哒热带雨林风景区”及槟榔谷等“绿色生态”为格调的生态文化旅游开发与建设。

毛感生态旅游复合区主要分布在毛感乡，面积约为4488.77公顷。

该区应依托毛感石林、民俗、热带雨林等旅游资源，重点发展以喀斯特地貌溶洞、石林景观为主，以田园风光、民族文化为特色的山水文化生态旅游产品。

4.西、北部高山地区以生态保护为主，加强生态保育用地的保护,即生态保护用地区，主要包括什玲、响水、毛感、新政、南林及三道六个乡镇的林地及部分园地，面积约为63284.60公顷。

第二节土地利用功能定位

第十六条土地利用功能定位

结合保亭县社会经济发展需要、区域发展方向及土地利用现状，保亭县土地利用功能定位可以概括为“生态保育、生态旅游、热带农业”等3个方面，合理安排产业结构，充分利用优势资源，促进保亭县又好又快发展。

1.生态保育

保亭县位于海南岛南部,地处山地和丘陵，是海南岛一些河流的发源地或是河流的上游地区，森林覆盖率超过80%，拥有丰富的热带生态资源，部分地区是国家级自然保护区。

因此，加强生态保护，以促进生态保育功能的提升是保亭县土地利用的重要任务之一。

生态保护用地区，采取封山育林，做好移民安置工作，减少人为扰动，提升其生态保育功能。

2.生态旅游

保亭县位于海南岛南部内陆，近邻三亚，区位条件十分优越；同时生态旅游资源丰富而有特色，逐步打造成“一园两区”的生态旅游态势。

即七仙岭温泉国家森林公园、三道湾生态旅游复合区、毛感生态旅游复合区，其主题分别为“七仙温泉、热带雨林文化、热带石林风情”。

目前，保亭要紧紧抓住海南省建设国际旅游岛这个契机，发挥区位优势和资源优势，加快推进省内区域旅游合作，依托三亚旅游圈，打造好“一园两区”的生态旅游。

但是保亭县旅游开发不能以牺牲生态环境为代价，同时需要加强环境评价，确保建设用地的规模、用途与生态环境容量相协调。

做好“在保护中发展，在发展中保护”，通过发展来解决保护存在的生态问题。

以此为依托，推进保城、三道等城镇建设，特别是保城镇将围绕服务好七仙岭温泉国家森林公园，以民族文化和地方特色为依托，精雕细琢，做精做美县城。

3.热带农业

保亭县土地资源丰富，光、温、水条件优越，土壤较为肥沃，具有发展热带农业的良好基础。

保亭县需要利用良好自然资源优势，以保护耕地和基本农田为前提，大力发展以粮食、冬季瓜菜为重点的耕地资源利用；积极发展红毛丹、荔枝、龙眼等热带水果和巩固发展橡胶等长期传统作物为主的园地资源开发；利用好农用地资源。

第五章土地利用目标与指标

第一节土地利用控制指标

第十七条土地利用总体目标

以科学发展观统领土地利用全局，按照建立“资源节约型和环境友好型社会”的要求，落实海南省建设国际旅游岛和建设生态省的政策，围绕保亭县社会经济发展战略和目标，确定保亭县土地利用总体目标是：

加强生态环境建设与保护，严格保护耕地特别是基本农田，统筹安排城乡建设用地，节约集约用地，优化土地利用结构和布局，提高土地资源可持续发展能力，为保亭县社会经济持续、快速、健康发展提供土地保障。

第十八条土地利用调控目标

1.加强生态环境建设与保护

本规划期内，林地面积不低于59366.51公顷，园地面积不低于39754.01公顷，其中木本园地面积不低于37844.83公顷。

林地与木本园地面积合计不低于97211.34公顷；森林覆盖率达到83.32%。

牧草地面积为317.35公顷。

未利用地面积不高于1316.33公顷。

加强生态环境建设与保护的重点是：

第一，加大封山育林和护林保园工作；第二，减少对自然保护区和生态敏感区的人为扰动；第三，妥当处理好生态保护和旅游开发的关系，在生态环境容量许可范围内有序开发利用。

2.切实加强耕地和基本农田保护

到2020年耕地总面积不低于8237.59公顷，其中基本农田保护面积不低于6062.64公顷。

耕地比指标多出92.59公顷，基本农田比指标多51.64公顷，所多出部分基本农田为未确定选址项目可能占用基本农田预留。

严格控制非农建设占用耕地规模，到2020年不超过73.04公顷。

全面落实建设项目占用耕地的“占补平衡”政策，加大补充耕地力度，2006-2020年间通过土地开发及后备耕地补充新增耕地不少于262.65公顷；稳步提高中低产田质量。

3.统筹安排城乡建设用地

保亭县近年经济发展较快，对建设用地需求逐年增大。

在本规划期内，必须统筹安排好城乡建设用地：

重点地区给予优先安排，新增城镇工矿用地主要安排在保城镇，为196公顷；压缩和整合农村居民点用地，做好城乡建设用地置换。

4.节约集约用地，优化土地利用结构和布局

充分考虑原有的规模和基础设施条件，合理节约集约布局，控制新增建设总规模为974.30公顷。

按照地域自然条件和生态环境，在生态环境得到保护的前提下，节约利用旅游建设用地，提升旅游建设用地综合效益。

本规划期内旅游建设用地面积为643.03公顷。

第二节土地利用调控指标

保亭县土地利用总体规划调控指标，包括约束性指标与预期性指标。

第十九条约束性指标

1.耕地保有量和基本农田保护面积

2005年全县耕地面积为8225.19公顷（123378亩），至2010年和2020年耕地保有量分别不低于8181.00公顷（122715亩）和8145.00公顷（122175亩）。

2005年全县基本农田保护面积为6182.00公顷（92730亩），规划目标年基本农田保护面积不低于6011.00公顷（90165亩）。

2.城乡建设用地规模

2005年全县城乡建设用地面积为2624.91公顷（39374亩），至2010年和2020年城乡建设用地分别控制在2740.00公顷（41100亩）和2889.00公顷（43335亩）以内。

人均城镇工矿用地不超过105平方米和111平方米。

3.新增建设占用耕地规模

至2010年，新增建设占用耕地规模控制在122.00公顷（1830亩）以内；至2020年，新增建设占用耕地规模控制在262.00公顷（3930亩）以内。

4.补充耕地规模

至2010年，通过土地开发及其它途径补充耕地面积不少于122.00公顷（1830亩）；至2020年，通过土地开发及其它途径补充耕地面积不少于262.00公顷（3930亩），实现耕地的“占一补一”。

第二十条预期性指标

1.建设用地总规模

2005年建设用地总规模为3704.69公顷（55570亩），到2010年及2020年建设用地规模分别控制在4386.00公顷（65790亩）和4679.00公顷（70184亩）以内。

2.城镇工矿用地规模

2005年保亭县城镇工矿用地总规模为747.70公顷，到2010年和2020年分别控制在884.00公顷（13260亩）和1077.00公顷（16155亩）之内。

3.交通水利用地及其它建设用地规模

2005年保亭县交通水利及其它建设规模为994.69公顷，到2010年及2020年分别控制在1646.00公顷（24690亩）和1790.00公顷（26850亩）以内。

4.新增建设占用农用地规模

至2010年，保亭县新增建设占用农用地规模控制在601.00公顷（9015亩）以内；至2020年，控制在891.00公顷（13365亩）以内。

5.园地

2005年园地面积为37637.19公顷（564555亩），2010年和2020年园地面积分别达38167.00公顷（572505亩）和39757.00公顷（596355亩）。

6.林地

2005年林地面积为56744.01公顷（851160亩），2010年和2020年林地面积分别达到57729.00公顷（865936亩）和59366.00公顷（890490亩）。

7.牧草地

2005年牧草地面积为619.70公顷（9300亩），2010年和2020年牧草地面积分别为615.00公顷（9225亩）和575.00公顷（8625亩）。

第六章土地利用结构和布局优化

第一节土地利用结构调整

第二十一条农用地结构调整

1.耕地结构调整

2005年耕地面积为8225.19公顷，2010年、2020年分别调整为8181.00公顷和8237.59公顷，比2005年分别减少44.19公顷和增加12.40公顷，占农用地比重由2005年的7.83%下降到2010年的7.39%和2020年的7.44%。

2.园地结构调整

2005年园地面积为37637.19公顷,2010年、2020年分别调整为43926.20公顷和39754.01公顷,比2005年分别增加6289.01公顷和2116.82公顷,占农用地比重由2005年的35.81%调整为2010年的39.65%和2020年的35.92%。

3.林地结构调整

2005年林地面积为56744.01公顷，2010