当前中国公务员制度建设中存在的问题及表现.docx
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当前中国公务员制度建设中存在的问题及表现
吉林大学远程教育
本科生毕业论文（设计）
中文题目当前中国公务员制度建设中存在的问题及表现
学生姓名专业行政管理
层次年级学号
指导教师潘洪阳职称教授
学习中心河北邢台奥鹏学习中心成绩
2012年4月12日
摘要
随着西方由工业社会向后工业社会的转变，各国相继掀起了文官制度改革的浪潮。
我国公务员制度始于80年代中期。
公务员队伍是我国人才队伍中重要的组成部分，他们担负着国家社会管理的重要职能，这支队伍素质的高低，将直接影响国家各项方针政策的制定、贯彻和执行。
公务员制度的良性建设突出表现在“十七大”后，各级政府纷纷掀起行政改革的高潮，以配合新时期社会经济发展的需要。
为此创新完善公务员制度是我国行政改革的关键所在。
本文通过对照其他国家重视公务员制度建设所取得的成果，阐明当前公务员队伍建设对于我国社会主义现代化建设的重要性，通过对我国公务员队伍建设机制的现状与存在问题的分析，从而总结健全国家公务员队伍建设的重要举措。
关键词：
公务员制度行政改革创新完善重要性现状与问题
一、公务员制度的论述......................................................................3
二、当下我国公务员制度存在的问题..............................................................4
（一）职位分类制度存在问题.................................................................6
（二）考录制度存在问题.........................................................................7
1.官本位思想日益严重...........................................................................7
2.“凡进必考”制度尚未有效实施.............................................................8
3.能力测评技术手段不够科学学..............................................................8
4.存在“千人一卷”的现象.....................................................................9
6、面试部分的透明性亟待提高.................................................................10
7、考录制度适用范围过窄......................................................................11
8、法规体系不健全...............................................................................11
（三）考核制度存在问题........................................................................11
1.考核过程和结果易受考核人员主观因素影响....................................11
2.考核的方式过于单一，笼统..................................................................11
（四）激励机制存在问题........................................................................12
1、激励手段单一.................................................................................12
2、激励差别悬殊.................................................................................12
3、道德激励弱化，竞争激励不足............................................................12
（五）公务员的监督机制存在问题..............................................................13
1、公务员监督机制的法律不健全...............................................................13
2、未设立单独的监督机构......................................................................13
3、忽视群众监督.................................................................................13
三、公务员制度在建设中的机遇.................................................................13
四、针对我国公务员制度存在的问题的应对之策.............................................13
五、结论.............................................................................................16
参考文献..................................................................................17致谢...................................................................................18
随着人事制度改革的不断深化，公务员队伍能否实现能者上庸者下，前提得有公务员队伍建设制度与之相适应。
通过建立严格有序的新机制，实现公开、公平、公正，从而建立一支廉洁奉公、充满生机、全心全意为人民服务的公务员队伍，增强机关的执行力与亲和力，建立一个结构合理、灵活高效的政府机构，以适应当前世界各国对知识和人才竞争的需要，满足我国建立有中国特色的社会主义和社会主义市场经济体制的需要，更好地为解放和发展生产力服务，并以此推动整个人事制度改革的发展。
然而，随着社会的深入发展，公务员制度中存在的一些问题也渐渐显露出来，现行公务员制度中仍然存在一些不足的地方，所以，在此我就公务员制度中存在的问题阐述自己个人的观点，并适当的提出应对改革之策，以促进我国公务员制度更健康有利的发展。
一、公务员制度的论述
（一）公务员的含义
“公务员”一词，是从外文“civilservant”或者“civilservice”翻译过来的。
英文publicservant原意是“文职服务员”、“文职仆人”，有人直译为“女王的仆人”，有人意译为“文官”或者“文官制度”，也有人译作“公务员”“公务员制度”，有人译作“文职公务员”，或许这种译法更符合原意。
美国则称为“政府雇员”（governmentalemployee）；日本在第二次世界大战前称“文官”，战后改称为“公务员”；法国直称为“公务员”；联邦德国称为“联邦公务员”或“联邦官员”。
当今世界，许多发达国家以及一些发展中国家都纷纷仿效英美等国，建立起自己的公务员制度，把政府中从事公务活动的人员称为“公务员”。
在国际上，一般说来，公务员是指行使国家权力，执行国家公务的工作人员。
在我国，除港澳台以外的内地或者大陆上，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，如政府机关的工作人员等。
至于人民团体如工会机关的工作人员不叫公务员。
（二）公务员制度的含义
现代意义上的公务员制度，最初形成于西方资本主义国家。
国家公务员制度的出现，是人事行政制度走向现代化的标志。
我国的公务员制度与西方文官制度如果以英国1855年5月21日公布的《关于录用王国政府文官的枢密院令》作为现代公务员制度（也称文官制度）正式确立的标志，到20世纪80年代，公务员制度的历史不过130多年。
公务员制度是人类文明发展的共同成果，比如，中国的科举制度便为其注入大量经验。
经历100多年发展的公务员制度，引入、发展、创造出许多反映现代社会化生产规律的管理方法、管理制度，如分类管理体制，公开、平等的激励竞争机制，专业化管理，完整的法律法规体系，等等。
我国传统的干部人事制度，特别是近十多年来在干部人事制度方面的改革与探索，还是基本上反映了人事管理的某些共同规律，其中在管理层面上，我国的人事制度与西方文官制度在许多方面是相通的，没有一道天堑能将具有共同规律的各国人事制度（当然存在国别、文化传统、政治制度的差别）绝对地分开，这是我们为什么可以、的客观依据。
除此而外，我们建立公务员制度还有其他一些具体原因。
经历多年的干部人事制度改革之后，传统干部人事制度中的许多弊端正在克服，好的传统与经验被进一步光大。
但当我们试图将优良的传统、可贵的经验整合成一套体系完整、更能与改革开放的实际进程相一致的制度结构时，我们恰恰缺少一个以立法为基础的人事制度框架。
所以，当我们睁眼看世界时，发现一个已形成100多年、并为当代大部分国家使用的、在许多方面反映人事管理，特别是现代人事管理共同规律的制度框架时，大胆地引进，并批判性地进行改造、利用，就应是顺理成章的事了。
作出这一选择是不容易的。
一方面，引进、改造、消化是一个艰巨的工程，这点可从公务员法规拟制过程的漫长、艰苦中看出，从1986年下半年开始起草11稿时，经中央领导同意正式启用《国家公务员暂行条例》名称，至1993年8月14日李鹏总理正式签发，这期间又九易其稿。
另一方面，勿庸讳言，这一选择是承担一定政治风险的。
但国家最高决策层的态度是明确的，意志是坚定的，并始终把握这样一个基本原则：
进行干部人事制度改革、推行公务员制度决不是全盘西化、照搬照抄西方文官制度，我国的公务员制度首先是中国的，是党的组织路线的组成部分。
在根据新情况，对原有框架与具体内容作部分调整后（如不再将公务员分为政务类、业务类），党中央、国务院果断、适时地于1993年10月1日正式推行公务员制度。
在我国，公务员制度是指党和国家对国家公务员进行管理的有关法律、法规、政策等的统称或总称。
其中包括《国家公务员暂行条例》和录用、考核、奖励、纪律、职务升降、培训、交流、回避、工资、保险、福利、辞职辞退、退休、申诉、控告等单项制度及实施办法、实施细则等。
（三）我国公务员制度的发展历程
我国公务员制度从酝酿到现阶段，已有20多年。
最初，我国采用的是干部人事制度，这是在民主革命时期解放区和人民军队干部人事制度的基础上逐步建立和发展走来的，继承和发展了我国优秀的历史传统，特别是党的干部制度的优良传统，同时也借鉴额苏联的一些人事管理经验。
这一制度的根本特征是对各类人员进行集中统一的管理，建设一支精干的干部队伍，充分发挥这支队伍的优势，确保党和国家在各个历史时期的政治、经济和文化任务的完成，确保党的政治路线的贯彻实施。
虽然，解放初期以至后来一段时期内这种集中统一的人事管理制度，适应了当时的历史条件和历史环境，对巩固新生的国家政权，恢复民国经济，开展大规模的经济建设起到了积极的促进作用。
但是，随着形势和任务的不断变化，经济、科技、教育、文化和卫生体制的改革以及各项事业的发展，这种管理制度和管理体制已越来越不能适应经济建设和社会发展的需要，尤其是不能适应建立社会主义市场经济体制的需要。
这种干部人事管理制度的弊端和不足主要表现在：
“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过于集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治，致使一些年轻优秀人才难以脱颖而出，用人问题上的不正之风难以避免。
因此，改革和完善干部人事制度势在必行。
党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重点转移到经济建设上来，确立了以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的政治路线。
正是在这种历史背景下，邓小平在1980年8月18日，在中共中央政治局扩大会议讲话中指出：
“坚决解放思想，克服重重困难，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”，并强调指出，干部人事制度改革“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部职务的任期，以及干部的离休、退休，要按照不同情况作出适当的明确的规定”。
在这个思想指导下，我国干部人事制度改革迅速开展，取得了很大的成绩，主要表现在:
确立了干部的“四化”方针；建立了正常的离退休制度，废除了实际存在的干部职务终身制，实现了新老干部的正常交替；改革了干部管理体制，由下管两级改为下管一级，同事向企事业单位下放了更多的用人自主权；改革了具体的管理制度，改变了单一的干部用人制度，实行选任、考任、聘任与委任兼行的多种形式；按照机关、企业、事业单位的不同特点和工作人员成长的不同规律，开始实行分类管理；在干部人事管理中引人了竞争机制，如推行考试录用、辞职、辞退等制度、同事，干部人事管理观念和方式也发生了很大的变化，公平、平等、竞争等新观念逐步深入人心，人事管理的封闭状态有了很大的改变，开始向法制化、科学化方向发展。
自80年代开始的人事管理体制改革，为我国的公务员制度的确立奠定了思想理论和实践基础，同时也为公务员制度的推行提供了物质基础。
从这个意义上说，国家公务员制度是我国干部人事制度改革的必然产物。
1993年8月14日，《国家公务员暂行条例》颁布，并自1993年10月1日起生效。
这是我国人事行政管理制度改革中的一个重要里程碑，它也标志着中国国家公务员制度的最终确立，从此国家公务员制度开始进人实施阶段。
2006年1月1日《公务员法》正式实施，它标志着我国政府机关的人事行政管理，开始进人科学化、法制化的新阶段。
二、当下我国公务员制度存在的问题
（一）职位分类制度存在问题
1、职务分类存在缺陷
我国缺乏适合各类公务员成长规律的多样化的职务系列。
公务员晋升领导职务需求的无限性与政府机关领导职务供给的有限性，可能是永远解决不了的一对矛盾。
由于取消了专业技术人员的专业资格评定以及专业技术职务的设置，这批公务员绝大部分承担非领导职务。
非领导职务难以体现这类公务员专业技术水平的高低，难以得到公正的社会评价。
同时，现行的职务设置为县乡机关基层公务员提供的职务晋升台阶太少，提供的职业发展空间太小。
我国没有中央公务员和地方公务员的区分，机构规格限定了县乡基层公务员的职务发展空间。
当前，县乡两级公务员占全国公务员的58%，其中的大部分以科员身份退休，缺少吸引人才、激励人才的手段。
如果一个大学毕业生到乡镇或县级机关各部门工作，在几十年的职业生涯中一般只有副科和正科两个晋升台阶，有的人甚至一辈子都在科员职务层次上。
在基层，不少40岁左右的干部，由于晋升无望，事业心和工作热情下降。
由于晋升渠道单一，“职务本位”现象突出。
现行制度下，公务员的成长发展、物质待遇的改善主要是与职务特别是领导职务挂钩的。
因此，对广大公务员来说，职务晋升才是真正的晋升，“官本位”就是这种制度造成的结果。
依靠职务晋升来提高公务员的待遇，难以调动广大中低层公务员的积极性，从全国来看，92%的公务员职务层次在科级职务以下，只有8%的公务员是副处级职务以上。
仅靠职务晋升来提高待遇，对绝大多数公务员来说是不现实的。
有些西方国家充分利用级别设置的激励作用。
如法国，公务员职务与级别相分离，职务晋升以领导管理能力为标准，级别晋升以绩效为标准，都可以提高公务员的待遇。
为了更大地发挥级别的台阶作用，2002年新的瑞士联邦政府人事法，将过去的25级增至38级，为各类公务员提供了更大的职业发展空间。
职务分类，是以职务的性质、责任轻重、工作难易程度、所需资格条件为标准的一种人事分类方法，主要体现的是以事为中心，不考虑人员的个人资历情况。
然而，职务分类专业区分过于细密，不便于人才流动，分类程序繁琐，运行成本高，忽视“人”的因素，不利于公务员的积极性、主动性的发挥。
2、品位分类存在缺陷
英国是最早推行品位分类（RankClassification）的国家。
“Rank”一词的含义是按高低大小排列而成的等级。
由于中国古代文官制度用“品”来表示官员的等级，故译为“品位分类”。
品位分类仍是英国公务员制度的基础。
高等行政官居于领导者的地位，不但较高级的官吏应有较高的特别大学教育或训练，而且其门第、家世及出身在社会上也应有较高的声誉。
品位分类，是以公务员职务的高低、资历的深浅、获得薪酬的多少为分类标准，即是以人为中心。
由于品位分类是因人设岗，因此容易导致机构人员臃肿，重视资历，同工不同酬，大大地妨碍公务员的专业发展。
所以，就目前而言，我国公务员职位分类制度存在着职级设置不合理、缺少专业技术类职务设置、基层职务设置不合理等问题。
（二）考录制度存在问题
1、官本位思想日益严重
中国几千年的考选传统留给当今中国的最为显著的就是根深蒂固的官文化思想，即“官本位”思想。
所谓“官本位”意识是指以官为本，一切为了做官，把做官看作人生最高价值追求，同时又用做官来评判人生价值的大小，评判一个人的地位和作用纵观历史和现实。
官本位至少包括了以下内涵：
公共权力的运行以“官”的利益和意志为最根本的出发点和落脚点；严格的上下层级制度，下级对上级唯首是瞻，上级对下级拥有绝对的权力；以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺，或参照官阶级别来衡量人们社会地位和人生价值的社会心理。
到了现在，作为一种社会现象，它意味着当官就有尊严，有权就有一切。
人们以官为贵，以官为尊，“官本位”思想逐渐渗透进了社会的每一个角落，惯性作用下致使职位、权力被私化和滥用，从而导致众多考生报考公务员考试，以求谋取“一官半职”，思想上的不正确认识，势必会导致日后的权力腐化。
另外，我国的权力相对比较集中和权力的运行主体又归各级领导干部的特点，加上部分考录部门正是由于存在“官本位”思想，为小部分人大开方便之门，暗箱操作，进而求得“领导赏识”，进行权力交换，甚至权钱交换，使得一些地方政府和部门在招收公务员时自己立法、自己执行，为部门或个人谋取相应的利益，严重影响考录工作的公平性和严肃性。
2、“凡进必考”制度尚未有效实施
《中华人民共和国公务员法》第二十一条规定，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取“公开考试、严格考察、平等竞争、择优录用”的办法。
“凡进必考”也是保证公务员素质和公务员制度良性运转的重要保障之一。
然而，据人事部统计，2006年到2008年三年时间里，全国新增公务员七十余万，但经过考试录用的比例仅60%左右，乡镇一级的比例达不到50%，个别地方甚至违反规定，使一些素质低劣的人混入党政机关。
3、能力测评技术手段不够科学
公务员考试中笔试部分的试题包括《行政能力职业测试》和《申论》以及专业科目考试，所有报考人员均需要参加这些考试，但由于目前我国人才能力测评技术和手段还不够科学，对国外普遍采用的情景模拟、心理测验、笔迹辨析等辅助方法缺乏研究和应用，仅通过笔试和面试相结合的方式对人才的能力进行评估仍有一定难度。
笔试中，尤其是《行政能力职业测试》全部为客观题，这只能测定可以量化的文化知识、法律知识、历史知识等，但对创新能力、思维能力等难以量化部分的考察、测定，效果不理想，使得笔试考试成为考知识而不是考能力，因此，对于客观性测试来说，试题的“三度”（注2）是关键性因素。
目前高水平的特别是测试创新潜能而又不致偏科的题目还不够多。
几次考试难免有不同比例的重复，应考者完全可以通过反复的练习通过考试，但这样并不一定能真正选出与职业、岗位所匹配的人才。
在这一方面，国外的经验值得我们借鉴，如加拿大公务员考试试题设计分类较多，针对不同的对象均有不同的测评手段，其试卷种类就多达35个，很大程度上解决了能力测评手段不够科学的问题。
4、存在“千人一卷”的现象
面对不同学历的考生，都采用同一套试卷，对其合理性、公平性存在质疑。
《中华人民共和国公务员法》规定，只要符合报考条件的人，均可报名参加公务员考试，但是，用一张试卷来衡量不同学历、不同专业的考生，有失公正，学历越高，知识面越宽，研究深度越深，而且专业的不同，使得部分文科生很占优势，各省命题水平又参差不齐，这就应该区分对待。
我国上海公务员考试录用方式从2003年起改变了以往公务员招考缺乏分类、缺乏针对性的“千人一卷”的传统模式，在综合考试的基础上，突出岗位特点和专业要求，进行岗位专业考试，从“基本素质”和“专业素质”两个方面，把好公务员进口素质关。
实行“2+x”的考试方式，其中两门为综合考试，“x”为岗位专业考试，是由各用人单位根据本单位的实际需要，提出要求，由市人事局统一编制计划、划定类别、发布信息和组织考试，并且将这一考试成绩作为录用公务员的主要依据之一。
比如：
2005年的岗位专业考试分为政治、综合管理、经济管理、财务管理和信息管理等五大类。
2007年的岗位专业考试则涉及综合管理、经济管理、财务管理、信息技术、政法、城市建设等六类。
5、识别人才上存在局限性
在考试合格者中，国家重点大学的毕业生占绝大多数，特别是一些重要的职位，几乎被重点大学的学生所包揽。
由于重点大学学习基础好，文化水平过硬，加之考官的青睐，使得他们具有其他学生不具备的优势。
但是否是高学历、高分数等于高能力、高素质，考试能看出一个人的学识，但考察不出能力和素质，考试长于衡量人才的知识和技能，短于评价人才的品行和能力，品行和能力带有方向性和根本性，因此，选拔公务员不应仅看其知识、技能掌握多少，关键是要了解其品行和能力。
考试为衡量应试者的知识和技能提供了较为公正和客观的标准，但是，仅凭有限的文字上的东西是难以看出一个人的品行和能力的。
上海市杨浦区从2005年起，在全市首创了在公务员考核中加入诚信内容。
在对公务员的年度考核中除了考核德、能、勤、绩、廉五部分之外，还加入“诚实守信表现”的新指标。
信用不佳的公务员将在这一项目中被扣分。
以往普通公务员考核一般局限于工作时间内的业绩，现在扩大到8小时以外，公务员一旦有了不良信用，若干年内都无法抹去。
在倡导诚信社会的背景下，这一举措无疑会使每个公务员提防自己在信用上的“污点”，从而促使公务员个人素质的提高，同时有助于提高政府公务员的整体公信力。
此外，这一举措表示上海在公务员考核中引入了“第三方”评价公务员，扩大了社会监督的渠道。
上海市杨浦区的这一公务员考核举措或许对当前的公务员考录工作有一定的可借鉴性，对于报考者的考察引入“第三方”，增加评价渠道在某种程度上打破了识别人才自身素质的局限性。
6、面试部分的透明性亟待提高
《中华人民共和国公务员法》规定，招录机关根据考试成绩、考察情况和体检结果，提出拟录用人员名单，并予以公示。
可见国家有关机关和立法已经注意到了公开，公正考试程序的重要性。
但是近几年公务员的面试考试仍然不够客观，因为面试权完全由招录机关自己掌握，所以就给很多“关系户”打开了方便之门。
由于中国传统社会是一个“熟人社会”，讲人情面子关系
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