行政学的研究方法与途径.docx

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行政学的研究方法与途径

行政学的研究方法与途径

行政学於一八八七年威尔逊（Wilson）发表「行政的研究」一文後，发展至今虽只有百年多，但於此段时期，行政学不断精益求益，尤其自十九世纪末叶以後，从政治学独立出来之後，发展更为快速。

此不得不归功於行政学研究方法之突飞猛进，兹将其研究方法列举如下：

（张润书：

1998：

16-23）

A.法则的研究法（Golden-ruleapproach）与事实的研究法（Fact-findingapproach）：

法则的研究法：

早期的行政学家，着重放诸四海皆准的「原则」的建立，其中心思想为「金科玉律」，过份注重价值判断一「应如何」，亦即先建立规范标准，再拿组织、管理、人事等与规范做比较。

事实的研究法：

重视问题解决、实然面向并视条件而定。

新进行政学者注重事实真象的探求，注重「是什麽」的观念，亦即将各种组织现象归纳分析，再做结论，近年来常采用「个案研究」（casestudy）、统计方法或数量研究，乃电子计算机运用。

B.静态的研究法（Staticapproach）与动态的研究法（Dynamicapproach）：

静态的研究法：

早期学者对行政问题的研究，仅注意组织结构、权责分配、法令规章等结构的研究。

又称之为「结构的」（Structural）研究法。

动态的研究法：

新近学者认为行政是行政行为者的行为所构成的现象，例如研究非正式组织、沟通、决策过程及注意人员的交互行为关系等。

又称之为「功能性」研究法。

C.比较的研究法（Compartiveapproach）与生态的研究法（Ecologicalapproach）：

比较的研究法：

早期学者对行政问题仅作演变上的观察、异同的比较与检讨。

生态的研究法：

近期学者认为不能单就国家与国家来比较，因为各国的地理环境、文化背景、社会结构、价值观念不同，应从整个世界中寻求求出若干种行政模式，再以此「模式」来衡量各国行政制度的特质所在，亦即依行政现象的背景作综合性及系统性的说明，进而建立行政样态。

又称之为「模式」研究法。

例如：

雷格斯（F.Riggs）对「棱柱」型（PrismaticModel）社会行政的研究法。

D.生理的研究法（Physiologicalapproach）心理的研究法（psychologicalapproach）：

生理的研究法：

早期行政学多研究机关人员之生理需要与生理条件，注重工作环境的改善、待遇提高、福利的增进等。

心理的研究法：

晚近学者认为行政是人群活动所形成的现象，注重心理因素对员工的影响。

因之，欲对行政有深切的认识与了解，须从个人的、社会的、心理的观点及因素，作适当的研究。

对於组织中员工「自我成就」及「激励法则」之研究属之。

E.闲接的研究法（lndirectapproach）与直接的研究法（Directapproach）：

早期行政学者多从既有的资料中来研究行政问题：

此即为图书馆式的研究法;

近期学者重在对个别的行政问题作实事求是的调查和分析，从实际的事实与经验中体认行政事理与问题，於客观证据中找寻结论求取可行之道，不以预定的原理与法则以应付新起的事件。

如，场域研究法、角色扮演法等。

F.诠释理论的研究（Interpretivetheoryapproach）：

此理论认为真正的知识来自於「观念」（idea）而非感官经验。

此研究学派所运用的方法为：

从发现行动者的意向和欲求出发，赋予行动者实践内容的意义，而社会科学家把观察到的行动和经验安排到适当的诠释架构中，说明其与人类生活本质及目的的关系。

故其目的主要在促进人类相互沟通对话的可能性，说明人类行动与其生活各层面的关系，而这种整体性观点可以使人类更加了解自己和他人行动的真正意义。

G.批判理论的研究（criticaltheoryapproach）：

此理论与诠释理论主要的差异在於诠释理论比较强调「理解」的知识过程，批判理论则偏重於「批判」的知识过程。

故批判理论研究的作用，即要影响人们的意识，解放人们的思想，鼓励人们追求另一种不同的生活方式。

总之，批判理论研究特别重视理论和实务之间的关系，意图透过批判质疑的方法，多样的研究方法，找寻弊端和偏见，从而促进现状的改善，拉近理论与实务间之距离。

H.行动理论的研究（Actiontheoryapproach）：

此理论由哈蒙（Harmon）提出，他认为，公共行政的研究必须从基本的信念与假定出发，才能彻底了解公共行政此一理论与实务的真正本质。

其认为人的本性是「主动」（active）而非被动的，人类的行动必须在社会互动的系络中，才能找到真正的意义。

总之，行政理论重新唤起公共行政有关价值的研究，并回归到以人为本的行政精神。

依据许南雄老师之看法，行政学的研究方法可归纳为下列七种：

A.法制研究法：

偏重静态及规范性的。

B.行为研究法：

偏重人群关系。

C.生态研究法

D.系统研究法

E.政策研究法

F.比较研究法

新公共管理研究途径：

此学又称新右派主义、管理主义、後官僚典范、市场导向的管理机制等；罗森姆（Rosenbloom）认为此一学派为1990年代新的研究途径。

行政学的主题与范围

行政学为一门新兴的科学，其范围随着时代之演进越来越广，兹整理如下：

A.行政组织论：

行政现象最基本的问题即是「组织」，其是推行工作之工具。

此范围包括：

a.组织理论：

研究组织到底是什麽的一套理论架构。

b.组织结构：

即组织的分工状态，纵向的分工称之为「层级化」，横向的分工即形成「分部化」之现象。

c.组织动态：

组织构成最基本的单位是「人」，此乃研究组织中人员互动後之关系。

d.组织发展：

研究如何增进人员之技术及知识，且随环境之改变而不断改变。

B.行政运作论：

此部分又称「行政行为」，其主要内容大致有下列诸项：

a.订定政策：

此乃作为行政行为的主要指引。

b.行政计划与决定：

乃研究组织於事前决定作何事及如何去做。

c.行政领导与激励：

主要研究领导激励之研究方法、基础、方式与技术等要项。

d.行政监督与授权：

研究如何「分层负责」，其原则、时机及技巧等。

e.行政沟通与协调：

此二者实为一体之二面。

f.公众关系之理论与实务：

政府必须运用各种策略与方法，争取公众之了解。

C.行政技术论：

「工欲善其事，必先利其器」，组织管理欲其有效，必须先有一套完善之技术，於行政学的管理技术中，大致较常见的有下列几种：

a.目标管理（MBO）。

b.行政三联制。

c.计划评核术工作要径法作业研究（OR）.

d.工作简化。

e.资讯管理技术。

f.无缺点计画（ZDP）.

g.弹性工作时间等。

D.公务人力资源管理论：

人事行政一般又称「公务员制度」或「文官制度」，现在大多已称为「人力资源管理」（HRM）。

人为万物之灵，其有思想、有感情、处理起来最为困难，范园自然亦较为广泛。

大致包含：

公务人员的考选、铨叙、任用、俸给、考绩、奖惩、训练、保险、抚恤、退休、品位分类制、职位分类制等，其最主要目的在使「人尽其才」、「事竟其功」。

E.财务行政论：

俗云：

「财政为庶政之母」，故财务行政乃公共行政之重要一环。

而所谓「财务行政」（PublicFinancialAdministration）系指政府机关或企业处理财务事项，及与此有关之制度及运作，目的在执行财政政策及完成公共政策。

其范围包括：

a.预算制度：

即政府於一定期间的施政计划而以金钱数字表现者。

b.会计制度：

即在预算执行过程中，将收支情形加以详细记录。

c.决算制度：

於会计年度终了後，行政机关应向立法机关提出决算报告，以表明其责任。

d.审计制度：

预算执行完毕後，必须由超然独立的机关加以审查，以确定无任何错误过失，如无则解除其责任。

F.公务管理论：

此范围之研究在於与办公室有关之各种事务，包括办公室的空间、设备、环境、运作等，其目的在使其条件完全符合组织人员之需要，进而提高效率，完成组织之使命。

故其范围大致包括：

a.空间管理。

b.环境管理。

c.文书管理。

d.物财管理。

e.庶务管理。

f.资讯管理。

G.比较行政论：

此范围乃是以「比较研究法」就各国之行政现象，作有系统的归纳与分析来了解各国行政之特色及异同。

主要研究对象包括：

a.行政制度。

b.行政行为之方式及动机。

c.社会文化。

d.社会结构。

e.各国之生态环境与行政之关系等。

H.公务伦理论：

此范围在探讨公务人员在推展其政务、处理公务时，认为应有的角色扮演及关系分际之认识，换言之，即在建立公务员共同信守的正当行为标准。

其主要内容包括：

a.行政伦理之意涵。

b.影响行政伦理之因素。

c.强化行政伦理之方法。

I.公共政策论：

「公共政策」系指政府机关为解决某项公共问题或满足某项公众需求，决定作为或不作为，以及如何作为的相关活动。

近来为使政府符合「五R特性」，即

a.回应性（responsiveness）、

b.代表性（representation）、

c.责任性（responsibility）、

d.可靠性（reliability）、

e.及务实性（realism）之五大表现。

研究公共政策成为一种趋势，故其范圉包括：

f.政策问题之分析。

g.政策规划之分析。

h.政策合法化之分析。

i.政策执行之分析。

j.政策评估之分析。

k.公共政策之重要议题及展望等。

J.二十一世纪的公共行政理念论：

随着二十一世纪的来临，公共行政有许多新兴的问题及理念产生，很值得所有行政学者继续探讨与专研，包括：

a.新公共行政理念.

b.公共管理及新公共管理之发展。

c.全面品质管理（TQM）.

d.学习型组织。

e.非营利组织。

f.工作生活品质（QWL）.

g.府际关系与管理.

h.知识管理。

i.教导型组织。

j.民主行政之发展。

k.行政学之本土化等。

行政学典范之发展

典范（Paradigm）之定义：

在某一特定时期，参与某一个科学研究工作的学术社群，所共同接受的基本观点与研究方法。

典范系指在一个正规的学科中，用以规范其问题概念、假设、研究方法、假定、理论、和语言的基本共识，并且获取正当的地位。

有关「典范」首先是从物理学家後来转为科学史家的孔恩（ThomasKuhn）。

在1962年出版的「科学革命的结构」，（ThestructureofscientificRevolution）一书中提出的，其意义相当复杂，依据国内政治大学此方面专家吴琼恩老师之归纳大致有五项：

a.典范是一套「信念或信念系统」（Beliefsystem）：

「信念」即一个人自出生以後，在社会化（socialization）的过程中所接受信以为真，且具有若干事实的基础，而不必或不愿再去证明的看法。

每一个人脑海里都充满了许多这样的信念，吾人称之为「信念系统」。

典范其实就是信念或信念系统的一部份。

b.典范是一种「世界观」（worldview）：

方法学家派顿（M.Q.Patton）即持此一看法。

他说：

「典范乃是世界观，一般性的观点，以及分析复杂的真实世界的一种方式。

」

c.典范是一种观察的方式（AWayofseeing）：

典范本身是一种观察，也是一种出发点，而这种出发点往往是自明的或隐示的，会不经意的显现出来，但因人的能力有限，自然无法完全观察，但亦不失一种典范。

d.典范是一种普遍性的观点（Ageneralperspective）：

典范乃学术社群所共同持有之信念系统，故其为一种普遍性的观点，且具有「时效性」但却不一定有「持续性」。

e.典范是最高的「共识单位」（Unitofconsensus）：

典范乃是各社群所共享的信念系统，因此具有高度之「共识单位

亨利（NicholasL.Henry）的五大典范：

依亨利（NicholasL.Henry）的「共行政与公共事务」（publicAdministrationandPublicAffairs）书之分类如下：

（吴琼恩：

「行政学的范围与方法」）

1.典范一时期：

政治与行政分立时期（Politics/AdministrationDichotomy）。

I.时间：

1900～1926

II.典例范本：

i.古德诺（FrankJ.Goodnow）「政治与行政」（1900）

ii.怀特（LeonardD.White）「公共行政研究导论」（1926）

III.主题：

政治乃决策是关於国家意志之表现或政策的问题。

行政乃执行与政策的执行有关。

IV.方法：

强调价值与事实之分开，认为公共行政的研究是可以「价值中立」（valuefree）的，但其任务是「经济」与「效率」之研究。

V.理论：

强调公共行政「科学」与「事实」研究的重要，以及奠定「组织理论」，研究的基础，虽理论无所贡献，但仍有开拓之功。

VI.检讨：

忽略「企业行政」，及「价值中立」之不可行。

2.典范二时期：

行政原理（PrinciplesofAdministration）。

I.时间：

1927-1937.

II.典例范本：

古立克、尤伟克之「行政科学论文集」（1937）.

III.主题：

强调许多放诸四海皆准之行政原理。

造成有许多重点（focus）但无一个定向（locus）.因为这些原理原则可以不顾行政背景、文化、功能、环境、任务或制度架构之不同，而用之於任何地方，结果造成「原理愈来愈多，但忽略了行政学的研究定向」。

IV.方法：

采机械效率观（不过这一典范重於高阶层之研究，与科学管理重於低层级人员研究不同，，采规范性研究法。

V.理论：

POSDCORB。

VI.检讨：

许多学者认为根本没有「行政原理」这回事。

（Ex：

赛蒙）

3.典范三时期：

公共行政学即政治科学（PublicAdministrationasPoliticalScience）。

I.时间：

1950－1970。

II.典例范本：

此期乃行政学之低潮期。

以高斯（J.M.Gaus）的「公共行政理论趋势」为代表。

III.主题：

努力重建公共行政与政治学概念联系时期；行政学已非一门独立学科，而是政治学的同义语，是政治学的重点（emphasis）兴趣范围（anareaofinterest），此段为行政学的尴尬期。

IV.方法：

采机械效率观（不过这一典范重於高阶层之研究，与科学管理专於低层级人员研究不同，，琛规范性研究法。

V.理论：

以「比较行政」作为公共行政之子域（sub-field），其主要目的是想建立理论，为知识而追求知识，不过与「实际取向」不同。

VI.挑战：

由於「比较行政」理论建构之失败和行政个案研究法没有多大成就，造成行政学已成为政治研究中之「次等公民」。

4.典范四时期：

公共行政学即管理学（PublicAdministrationasManagement）。

I.时间：

1956－1970

II.典例范本：

i.1956年「行政科学季刊」（AdministrativeScienceQuarterly）提及行政即行政，区分为公共行政、企业行政、制度行政均无意义可言。

ii.l966年韩德森（Henderson）在「当代美国公共行政综论」（EmergingSynthesisinAmericanPublicAdministration）一书中指出「组织理论应成为公共行政的基本重点（theoverarchingfocus）。

」

iii.马奇（JamesG.March）所编「组织手册」（HandbookofOrganization）。

iv.l969年汤普逊（JamesD.Tbompson）所着「行动中的组织」（OrganizationsinAction）.

III.主题：

此一典范仅提供「重点」（focus）而非「定向」（locus），行政就是行政，不受时地局限，设有公私之分，故为「重点」大於「定向」的研究。

IV.方法：

强调管理科学。

研究上着重组织行为的实证研究以及量化的管理技术研究。

1960之OD即是如此。

「一般管理」（genericmanagement）的概念。

V.理论：

OD之迅速发展，使「行政」成为一个研究「公私制度与组织」之统一知识体系。

VI.检讨：

N.P.A呼吁由政治学和管理学中独立出来。

5.典范五时期：

公共行政即公共行政学。

I.时间：

1970年以後迄今。

II.典例范本：

1970「全国公共事务与行政学联盟」（NASPAA）成立，代表公共行政学独立自主的发展阶段。

III.主题：

行政学力求一行政科学之定向，特别是在组织理论和资讯科学方面。

例：

组织理论和资讯科学。

IV.方法：

许多公共政策之新技术产生。

例：

线性规划、要径法、决策树、等候线理论、MIS等。

V.理论：

行政学之核心课程已定。

例：

环境、数量方法、公共预算、组织理论、公共预算、人事行政等。

VI.检讨：

资讯社会，PA所面临之新挑战。

哈蒙（M.M.Harmon）将行政学区分为两大典范

1.理性典范

2.行动典范

传统理论之威尔逊学派

a.威尔逊（WoodrowWilson）的生平：

（吴定：

公共行政论丛）

1.生於一八五六年的美国乔治亚州之「奥古斯塔城」（Augusta）.

2.一八七五年就读普林斯顿学院（Princetoncollege）.

3.一八七九年至一八八一年在维吉尼亚大学（UniversityofVirginia）读法律硕士。

4.一八八三年至一八八五年，决定放弃学习法律，前往德国深造。

并选择了巴尔的摩的约翰霍浦金斯大学（JohnsHopkinsUniversity）攻读政治。

5.一八八五年六月廿四曰与EllenAxson结婚。

并於该年获博士学位。

6.一八八八年至一八九六年应邀於约翰霍浦金斯大学担任行政学的兼任客座教授。

7.一八九０年至一八九三年，在普林斯敦（PrincetonUniversity）开类似课程。

在此期间除前二校外，只有宾州大学（universityofPennsylvania））及哥伦比亚大学（ColumbiaUniversity）两校开有关行政之课程。

8.一九○二年至一九一○年担普林斯敦大学校长。

9.一九一三年被选为美国第二十八任总统，至一九二一年届满，共在位八年。

10.一九二四年与世长辞，享年共六十八岁。

b.「行政的研究」之发表：

1.威尔逊於一八八五年荣获约翰霍浦金斯大学博士学位後，先於大学执教。

至一八八六年十一月三日，在康乃尔大学对该校「历史与政治学会」发表专题演讲，题目为：

「行政的研究」（TheStudyofAdministration），此次演讲非常成功，使他声名大噪。

2.其於一八八七年六月在《政冶学季刊》发表「行政的研究」（TheStudyofAdministration）一文後，行政学才从政治学的领域独立成为一门学科，威尔逊也因此被称为「行政学之父」（FatherOfPublicAdministration）。

c.「行政的研究」之内容大要：

吴定：

「公共行政论丛」

1.美国需要知道更多行政学方面的知识。

2.行政研究的目的乃是要发现：

I.政府可以适当而成功地做那些事情

II.政府如何能以最大的效率及最少成本来做好这些适当的事情

3.行政学是我们这一世纪的产物，亦即是我们自己这一代的产物。

4.虽然有关宪法原则的争辩仍未结束，但已不比行政问题更迫切实际；因为威尔逊认为「要执行一部宪法比制定它要难得多」。

其原因在於政府功能之日增与复杂，造成不得不对行政学加以注意研究。

5.美国行政上所发现的一些缺点必须借重法国与德国之经验与制度来补救。

但必须美国化（Americanize）。

6.所有高度开发国家的政府制度均曾经过三个发展的时期：

I.专制统治者时期：

此时为行政制度迎合专制统治者。

II.宪法之制度在排除专制统治者而代之以大众控制时期：

此时行政因其他更重要事情而被忽略。

III.具有主权的人民在新宪法下发展行政的时期。

7.「行政是在政治的适当范围之外，行政问题不是政治问题」（Administrationliesoutsidethepropersphereofpolitics.Administrativequestionsarenotpoliticalquestions.）虽然政治设定了行政的工作，但政治不应操纵行政的运作。

此即「政治与行政必须分立」（Dichotomy）之概念成型。

8.「宪法问题」与「行政问题」，必须加以区别。

即：

行政是法律较详细、系统性的执行，每一项法律的特定应用就是一项行政活动。

但是规范这些事项的法律是在行政范围之外以及是在行政层次之上。

简言之，政府行动的广泛计画，不是行政，广泛计画的详细执行才是行政的范围。

因此，宪法应只涉及国家控制一般法律的机关之问题，可惜美国宪法并未作此分别。

9.「权力并不危险，除非它是一种不负责任的权力」。

10.舆论在行政的实作方面应扮演「权威性评论」的角色。

11.若我们不断使用非正统性处理事务的方法，将无法避免发生行政上的错误。

12.美国行政学所根据的原则必须是以民主政治的政权为主的原则。

13.中央集权已渐被取代，地方分权已广泛为大众所容忍。

美国政府亦有此一趋向。

那就是各级政府彼此间基於诚挚平等及隶属关系而联合起来追求共同的目的。

d.「行政的研究」在我国行政发展上的意涵：

威尔逊学派与我国行政发展或现代化之关系，大致有：

1.政治与行政分立问题：

I.威尔逊在「行政的研究」一文中，最受重视与争论的主张，即是「政治与行政」分立问题。

不过这是当时政治现象之具体反映，特重政务官与事务官角色之厘清，及所谓「事务官中立化」问题。

然而二次大战至今，此种理论显然已变得不切实际。

II.我国目前行政发展状况而言，行政权有逐渐扩大，若就决策权行使层面以论政治与行政之分立，并不具意义。

但就事务官职位应不受政党政治影响一点，似乎不太符合。

理论上，自各部常务次长、司长以下之人员应属「事务官」，职位应受保障，不因部长之更换而更换，我国似乎不是如此，实值得改进。

2.行政改革宜参酌他人长处而本土化问题：

I.威尔逊指出：

引用外国优良之行政制度，并非全盘移植，也非仅在形式上及语言上本国化而已，而是要在实质上加以本国化。

II.我国以前对於西力文明科技之引进，一向采「全盘西化」、「中体西用」、「汲长舍短」等，但该如何「中国化」，迄今尚无原则可循，以致参考之後，常遭致失败之後果，因此威尔逊的此点论述对我国革新工作，实具有相当大的启示。

3.舆论在行政实作方面扮演何种角色问题：

I.威尔逊强调舆论应在行政的指导上扮演权威性的评论角色。

而不应让舆论过分嚣张或过分无能，致影响对政府之监督。

II.我国在迈向现代化国家过程中，政府许多政策或措施，难免受到舆论（如利益团体等）之影响，为防范此利用舆论来千扰政府施政，行政部门似可采纳威尔逊之建议。

4.重视行政学研究问题：