欧盟碳市场配额分配的经验.docx

欧盟碳市场配额分配的经验.docx

《欧盟碳市场配额分配的经验.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《欧盟碳市场配额分配的经验.docx（13页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

欧盟碳市场配额分配的经验

欧盟碳市场配额分配的经验

一关于碳泄漏监管问题

欧洲作为最早施行碳交易的区域，探索和积累了宝贵的经验。

这部分的目的是为试点碳市场乃至全国碳市场的发展提供来自欧盟碳市场的经验借鉴。

相对于环境管制宽松地区的企业而言，那些环境管制严厉的企业竞争力会受到不利的影响。

当其他条件相同时，后者要面临更高的碳价，承担着更高的成本。

倘若不同地区碳排放限额不同，从而碳价格也不同，此时，便会产生碳泄漏问题。

企业为了规避较高的碳价格，就会迁移到其他环境管制较为宽松的地区，这种迁移会附带着碳排放的迁移，即“碳泄露”。

基于以上原因，企业所有者便要求政策制定者采取措施来应对碳泄漏给企业竞争力带来的不利影响。

因此，为了避免碳泄漏问题及其对企业竞争力的影响，管理者便在气候政策中考虑对碳泄漏的监管。

政策制定者主要采取两种措施来应对此问题。

第一种思路是采用边境调节措施（BorderAdjustmentMeasures，BAMs），即对进口产品施加碳税而对出口产品进行补贴。

第二种思路是给予部分企业不同数量的免费碳排放权以抵消其竞争力由于碳泄漏而受到的不利影响。

当前，有两大原因使得欧盟的BAMs暂时还难以实施。

一是因为在21世纪经济全球化中并不存在被大家广泛接受的测定产品碳含量的标准体系，进而难以计算对进口产品应该征收多少碳税；二是因为对进口产品征收碳税而对出口产品进行补贴有可能导致贸易冲突。

基于以上两个原因，欧盟更倾向于采用免费配额来应对碳泄漏风险。

二碳泄漏应对措施

2005年欧盟碳市场开始采用免费配额以应对碳泄漏问题直至第三阶段。

随着欧盟碳市场每阶段政策的转变，应对碳泄漏的措施也在发生着相应的变化（当前政策制定者正考虑接下来第四阶段碳泄漏应对措施的转变）。

碳排放额总量的制定、配额的发放规则都在发生变化，应对碳泄漏的措施也要跟着改变。

表1总结了欧盟碳市场过去各阶段中相关政策的变化。

这些变化可以分为两大类，一是对所有设施而言存在着多少配额，二是对每一个设施而言又能获得多少配额，下文将进一步详述相关细节。

表1影响欧盟碳市场碳泄漏措施的相关政策变动

阶段

第一阶段（试验阶段）

第二阶段

第三阶段

第四阶段

时段

2005～2007年

2008～2012年

2013～2020年

2021～2030年

免费配额总额

对总额的设定

自下而上

自下而上附带单个的自上而下

自上而下

自上而下

配额发放方法

免费发放附带部分拍卖

免费发放附带部分拍卖

拍卖附带部分免费发放

拍卖附带部分免费发放

免费配额限额（占总额的比例）

≈100%

≈96%

≈42%

≈40%*

对配额的分配

生产基准

基于成员（individualMemberStates，MSs）水平

基于成员（individualMemberStates，MSs）水平

基于欧盟水平

基于欧盟水平

活动水平

祖父法，附带各个设备的活动水平

祖父法，可能附带更频繁的更新

注：

*贝励公司基于欧盟2015年7月15日的提案测算这一比例，这一数值可能会随着以后的立法进展而改变。

资料来源：

贝励公司根据欧盟文件计算整理。

表1影响欧盟碳市场碳泄漏措施的相关政策变动

（一）碳排放总额和免费配额的设定

欧盟碳市场中并非所有的碳排放额都用于应对碳泄漏风险。

如何设定碳排放总额以及在碳排放总额中设定多少免费配额是本报告需要考虑的问题。

1.设定合理的碳排放总额

政策实施过程中的一个关键问题是设定碳排放总额。

倘若碳排放总额过紧（例如碳排放额显著低于历史碳排放量），则难以得到政治支持。

相反，碳排放额需要随着时间的推移而不断缩减以避免过大。

为了达到这种平衡，欧盟成员国决定在碳市场第一阶段采用自下而上的方式，即成员国自主决定该国的碳排放量，其加总即为欧盟碳减排总额。

然而，第一阶段的实践证明管理者提供了过多的碳排放额从而使得企业没有动机去减排。

欧盟成员国在市场上也夸大了自身所需要的碳排放额。

由于缺乏稀缺性，欧盟碳市场价格在第一阶段末期接近零。

为了避免重蹈覆辙，欧盟委员会要求各成员国在第二阶段调低自身的碳预算。

在此背景下，欧盟在第三阶段更倾向于自上而下的方式。

即使成员国有着远大的2020年气候目标，也仍然由欧盟委员会来最终决定欧盟碳市场的减排空间和减排总额。

具体而言，委员会推出了“线性减排因子”（linearreductionfactor），该因子给定了自2013年以来的减排总额。

2.设定合理的免费配额总额

另一个重要问题是如何辨别某个行业是否需要保护以规避碳泄漏对其竞争力的影响。

欧盟碳市场通过测算该行业转移碳成本的能力来解决这一问题。

因为在欧盟碳市场试验阶段不存在相关数据，所以在第一阶段所有行业都受到保护。

在第二阶段大部分的碳配额也被以免费的形式发放给受管制的企业。

然而，随着数据的可得，政策制定者对碳泄漏风险的衡量也越来越可行。

特别是电力行业能够在很大程度上将碳成本转移给终端使用者，因此，它们不存在明显的来自欧盟以外的竞争力威胁。

所以在第三阶段，欧盟没有将免费配额发放给电力企业[1]。

因此，欧盟考虑的是在企业具有减碳动机的情况下，发放给电力行业以外的其他行业多少配额是合适的。

在这种情况下，欧盟考虑给免费配额总额设定一个限额（ceiling），即所有应对碳泄漏风险的免费配额总额不能超过一定限额。

（二）分配方法的不断改进

过去，欧盟一直尝试用一种公平的方法来分配免费配额。

在第一阶段和第二阶段，主要由成员国决定如何将配额分配给各个企业。

然而在第三阶段，政策制定者决定用一种新方法来分配免费配额。

这种新方法依赖于生产基准（productbenchmarks），该指标描述了单位生产总值所产生的最低碳排放。

这些生产基准连同历史活动水平（historicalactivitylevels，HAL）共同决定了初始免费配额（preliminaryfreeallocation）。

企业能够根据自身次设备（sub-installation）的历史活动水平来申请免费配额[2]。

这一数据取决于祖父法（grandfatheringmethodology），即根据基准确定时期（2005～2010年）内的活动水平来计算。

计算结果可用于第三阶段（2013～2020年）[3]。

目前有52个生产基准和一系列热力及难测算产品的生产基准。

它们描述了各行业在次生产设施层面上前10%的生产水平（即排放密集度最小的10%那些企业）。

第三阶段中某个企业免费配额的计算即依据此系列数据。

虽然欧盟委员会尝试着使用大量数据去计算这些基准，但计算结果依然存疑，尤其是钢铁行业。

这套体系对欧盟境内同一行业的所有企业提供相同的保护（没有一个成员国的企业能够得到额外的免费配额），这套体系同样也使得企业有动力去减碳。

这是因为碳能效最高的企业能够被确定为标准，也因此会面临最小的碳成本。

相反，碳能效越低的企业需要购买的碳配额也就越多。

根据历史活动水平和生产基准计算得到初始免费配额，进而可加总。

因为所有的数值是常数，则第三阶段每年的计算结果也是常数。

然而，实际操作中每年的免费配额需要随同碳减排总额有下降趋势。

本报告在下文将解释实际工作中欧盟委员会如何将初始免费配额转化成最终免费配额（finalfreeallocation）。

三第三阶段内在矛盾的解决方案

免费分配制度的碳泄漏条款和通过下调总额度以实现欧洲经济去碳化的气候政策这两者之间存在一定的冲突，主要体现在以下两个方面。

首先，由于工业和电力行业获得的免费额度存在差异，碳泄漏条款将导致两者的激励和负担失衡。

固定的基准和HAL值使得工业生产商能够获得稳定的免费分配额度。

然而随着时间的推移，这样不仅无法增加其脱碳的动力，而且电力行业无法获得免费配额，最终将导致电力行业的负担比例失调。

这是由于随着总额度的下调，固定的免费分配额度在总额度中的占比越来越大。

而发电厂能够争取的额度在总额度中的占比则越来越小。

欧盟碳排放交易体系通过采用所谓的“跨行业修正因子”解决该问题。

其次，虽然欧盟委员会收集了碳排放交易体系覆盖下的大多数经济活动类型的基准，但是并非所有从事这些活动的经济主体面临着相同的碳泄漏风险。

因此，为了保持脱碳的动力，排放交易指令一定程度上禁止从碳泄露风险最低的行业进行免费分配，以确保产业承担其碳排放的大部分碳价。

这种方式通过应用“碳泄漏风险因子”来实现。

（一）跨行业修正因子

欧盟决策者设定了自由分配的限额，并且该值逐年下降，以保持自由分配的额度与总额度的缩减比例一致，同时激励发电厂和工业生产商减排。

为了避免工业的自由分配额度占比过高，排放交易指令第10a.5条规定了构成自由分配限额的两个要素，该两个要素均为变量。

因此，指令还规定了以下计算方法：

（1）对于阶段二（2008～2012年）中已经包含于碳排放交易体系之内的设施：

某年总额度的具体值乘以这些设施在2005～2007年所占的总体碳排放交易体系排放量的比例所得的绝对值。

由于总额度逐年下降，该要素的值也逐年递减。

（2）对于从阶段三（2013年以后）起才由碳排放交易体系覆盖的设施：

在2005～2007年同期的总平均碳排放量在阶段三内每年根据总额度的下调比率同步下降。

指令规定，当每年初始免费配额之和超过了该年免费分配限额时，则会为每个初始免费配额申请添加统一的跨行业修正因子。

由此，即使所有设施在该阶段的每一年中均具有唯一的初始免费配额，逐渐缩减的免费分配限额也能够生成越来越强的跨行业修正因子。

事实上，阶段三中每一年的初始免费配额之和均超过该年的免费分配限额。

因此，这些设施每年获得的免费配额量均不同，并且随着该阶段的结束逐渐缩减。

（二）成本强度

指令规定，成本强度的计算方式应为直接成本和间接成本在行业总附加值中的占比之和，计算需要以下参数。

（1）行业等级统计数据：

a.直接排放量；

b.用电量；

c.总附加值。

（2）假设量：

a.碳泄漏防护期内的碳价水平；

b.平均电力排放因子。

相关公式：

某行业的成本强度就是其直接成本强度和间接成本强度之和。

在两种情况下，制作碳排放列表的参考碳价均为30欧元/吨二氧化碳，平均电力排放因子均为0.465吨二氧化碳/兆瓦时。

（三）贸易强度

决策者针对欧盟碳排放交易体系定义的贸易强度如下：

（四）确定碳泄漏风险因子

如上所述，欧盟碳排放交易体系仅通过下发免费配额以抵消碳泄漏的潜在威胁。

欧盟官方编制了一份“显著碳泄漏风险”行业列表（指令第10b.1条，下称碳泄漏列表）。

被记录在碳泄漏列表的经济活动能够获得免费配额，该配额的算法能够反映其产品基准、HAL值和跨行业修正因子。

然而，未被记录在该列表内的活动类型则需要继续应用所谓的“碳泄漏风险因子”，以进一步缩减其“最终免费配额”。

第一份列表于2013～2014年投入使用。

目前使用的列表已涵盖2015～2019年。

各行业能够根据基本法规定的客观定量评估方法访问碳泄漏列表。

欧盟委员会通过评定行业在一定时期内的两项指标——成本强度和贸易强度来确定行业是否处于显著碳泄漏风险状态。

在2013～2014年使用的碳泄漏列表的参考时期是2005～2007年，2015～2019年应用的碳泄漏列表的参考时期是2009～2011年。

多数情况下，根据指令第10a.15～17条，符合碳泄漏名单的行业需要同时具备：

（1）成本强度大于5%；

（2）贸易强度高于10%。

贸易强度不符合要求但是成本强度高于30%的行业，以及成本强度不符合要求但是贸易强度高于30%的行业，也符合碳泄漏名单的要求。

需要说明的是，不满足上述任意条件的行业也可能被收录在碳泄漏名单中。

根据指令第10a.11条，无碳泄漏风险的行业的碳泄漏风险因子值在阶段三内呈线性方式递减，从2013年的80%下降至2020年的30%。

（五）第三阶段最终免费配额

表2所示为计算阶段三中碳排放交易体系全部子设施的最终免费配额的完整方法。

在实际计算中，碳泄漏行业的碳泄漏风险因子可以被视为100%。

表2欧盟碳排放交易体系第三阶段免费分配的计算方法

最终免费配额

＝

历史活动等级

产品基准

跨行业修正因子

碳泄漏风险因子

参数

子设施

行业

年份

行业

表2欧盟碳排放交易体系第三阶段免费分配的计算方法

四欧盟碳交易市场第四阶段的改革

自欧盟委员会于2015年7月15日发布提议以来，欧盟决策者和利益相关人针对欧盟碳排放交易体系2021～2030年阶段（阶段四）的改革展开了一系列讨论。

上文讨论的一些要素可能因这些讨论而改变。

（一）收紧的免费分配限额

指令为阶段三的工业活动、区域供热和热电联供企业划分了一组免费配额。

其余配额将通过拍卖被分配。

提议参考了各国元首的建议调整优先级。

一旦该提议通过，阶段四的配额将主要用于拍卖——而非免费分配。

关于如何计算总额度中拍卖部分的比例，欧盟委员会将阶段三内的拍卖份额与免费配额的估值相加。

出于多种原因，阶段三的免费配额在该阶段结束时尚未分配[4]。

相应地，阶段四的免费分配限额略小于阶段三。

第一，这是由于拍卖占用总额度的大半部分。

第二，阶段四的总额度也低于阶段三。

（二）避免参考碳价

在两种情况中，欧盟委员会在计算2013～2019年适当的碳泄漏防护等级时，其选用的参考碳价与实际碳价不同步（参考碳价为30欧元/吨二氧化碳，而阶段三的实际碳价始终低于10欧元/吨二氧化碳）。

为了避免这种偏差，欧盟委员会建议日后计算时，应当不再依赖成本强度指标，而是依据碳排放强度。

该指标的计算公式与成本强度相同，只是省略了碳价[5]。

（三）数据集更新

用于确定2013～2019年的碳泄漏条款的参考期数据已经不适用于2021～2030时段使用的计算方法。

因此，需要采集能够反映2005～2010年的技术变化（与碳排放强度和产品基准相关）和全球贸易模式改变（与贸易强度和HAL值相关）的新数据。

由于未来政策规划的进程还未开始，因此有关各方尚不能就上述指标的更新频率达成一致。

主要的矛盾在于行政便捷方面，欧盟委员会建议利用简单的统一费率调整旧的基准等方式，而工业利益相关人认为应当重新收集数据，以获得能够反映现实情况的基准。

调整HAL值频率的建议也在一年一次和五年一次之间波动。

（四）修正因子的不同顺序

阶段三中，两个修正因子（跨行业修正因子和碳泄漏风险因子）的应用顺序并没有发挥作用，因为其消耗的是免费配额。

目前的计算方法是，首先利用跨行业修正因子减少初始免费配额，以使其总和满足免费分配的限额；其次利用碳泄漏风险因子进一步缩减无显著风险经济活动的初始免费配额。

第二次缩减释放的限额内配额不会被重新分配给其他主体[6]。

这意味着“实际的”免费分配限额减少，表明最初应用跨行业修正因子限定的免费分配额高于实际所需。

为了避免该问题影响2021～2030年的免费分配，建议在对比免费配额申请总和与免费分配限额之前使用碳泄漏风险因子进行修正。

可以说，该建议能够有效制定一个规则，即仅允许存在碳泄漏风险的行业根据其产业基准申请100%的免费配额，而无泄漏风险的活动类型则仅能申请其产业基准缩减一定比例的配额。

跨行业修正因子仅在缩减后的申请额总和超过分配限额时进行干预。

（五）更谨慎的碳泄漏风险评估

制定承认暴露风险具有持续性的碳泄漏措施，能够进一步减少用于非必要免费分配的配额浪费，从而获得更多能够用于其他目的的配额——包括用于高碳泄漏风险行业的防护。

截至阶段三结束，碳排放交易体系将经济活动归为两大类：

显著风险活动和无显著风险活动。

然而，阶段三中，超过83%的免费配额被分配至高碳泄漏风险的设施，现有的政策讨论转为能否在此大类下进行更细化的区分。

欧盟委员会在其阶段四的提议中引入“多级”泄漏风险的概念，将阶段三中具有显著风险的活动类型划分为“极度风险”、“高度风险”和“中度风险”三类。

在分级理念下，阶段三的“无显著风险”类型应当被重新命名为“低风险”。

某特定行业应当归属于何级别应当参照一个独立指标，即碳排放强度和贸易强度的数学乘积，并将计算结果与划分等级的阈值相比较。

图1所示为欧盟委员会在《欧盟碳排放交易体系回顾影响评估》中进行的综合分析。

图1多级碳泄漏评估

在分级体系下能够更好地分配免费配额得益于该体系处理碳泄漏风险因子的方式。

每一级均具有其独立的碳泄漏风险因子，并且该因子的数值随危险层级的降低而下降。

因为泄漏风险相对较低的大型产业将申请较低的配额量，与阶段三的设计相比，该体系中申请量总和超过免费分配限额的可能性大幅降低。

碳泄漏保护分级系统的三个参数（即层级数量、阈值和碳泄漏风险因子）目前均处于决策者协商阶段。

这些参数和免费分配的限额均为变量，这些变量与如何设计2021～2030年的免费配额以平衡保护竞争的需求和实现激励产业脱碳的目的有直接关系。

五长期依赖免费分配的危害

（一）总额度大小的矛盾

确定合理的免费分配限额是一项艰巨的任务。

如果决策者仅通过活动等级和基准相乘获得免费分配的限额，那么任何碳排放交易体系激励产业脱碳的有效性都极易受到干扰。

这是因为在实际的产业活动中，碳排放强度的降幅可能低于碳排放交易体系总额度的整体降幅。

这似乎也正是欧盟碳排放交易体系面临的情况。

决策者需要注意到，虽然免费分配限额在设计上属于总额度的一部分，但是由于二者的收缩比率不同，则很可能某一天免费分配限额超过总额度。

事实上，这意味着某一年为工业活动预留的配额比该年下发的配额总和还大。

关于如何解决免费分配的长期问题，重点在于，需要明确碳泄漏条款必须保持碳成本退款需求（以保护竞争）与脱碳激励（以实现该政策的初始气候目标）的平衡。

从数学角度上讲，决策者可以采用两种明显的解决方案，该两个方案可以单独或结合使用：

（1）免费分配限额与总额度同步下降（或更快）——并且逐渐产生更严格的跨行业修正因子；

（2）使产品基准与总额度同步下降（或更快）——并且避免使用跨行业修正因子。

无论哪种方式，逐渐减少的配额量将使得任何碳排放交易体系都难以利用免费分配制度保持长期竞争力与早期阶段持平。

产品基准有利于行业内的落后设施追平先进设施，但是对于目前业内最佳可用技术与长远低碳目标不相容的产业而言，则可能需要更激进的解决方案。

（二）长期气候政策目标面临的压力

欧洲现行的免费分配制度对于全球长期气候目标而言可能已经起到了反作用。

随着碳排放交易体系在全球展开，越来越多的工业行业将发现自己身处全世界的碳定价体系之中。

如果免费分配制度成为大多数或全部辖区的碳泄漏防护措施，这些全球产业的绝大部分碳排放将与碳价割裂开来。

这种情况下，碳定价并不能作为工业排放去碳化的有效工具。

因此，为了消除这一缺陷，可想而知，竞争性经济板块的决策者们将在某种程度上需要共同做好脱离免费分配制度的准备。

六结论

本报告认为，在形成碳排放交易体系之前，应当尝试建立碳泄漏条款以解决诸多决策问题。

具体是指：

（1）碳排放交易体系覆盖的地域范围和时间范围；

（2）碳泄露风险足以申请事先保护的产业（即是否向发电企业和其他潜在的工业行业提供免费分配额度）；

（3）管理部门搜寻新数据和从参考期内提取已知数据的速度；

（4）免费分配冲抵碳成本的程度（即是否包括直接成本和间接成本）；

（5）碳泄漏风险类别/层级数；

（6）区分各类别/层级的最小阈值；

（7）各层级处理免费分配申请的方式（即采用何种碳泄漏风险因子）。

基于欧洲的经验，进行分析所需的数据类型包括以下几种。

（1）行业等级数据：

a.碳排放（用于分析行业基准、排放强度和免费分配限额相对于总额度的比例）；

b.经济活动（如总附加值）；

c.贸易（国内市场规模、进口额、出口额）。

（2）参考碳价（如果政策设计规避了成本强度指标，则该项可以省略）。

（3）电力排放因子（如果政策设计规避了间接成本，则该项可以省略）。

-全文完-