BOT项目融资模式发展问题与对策研究.docx

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BOT项目融资模式发展问题与对策研究

xxxxxxxxxx

BOT 项目融资模式发展问题与对策研究

姓名：

xxx

学号：

xxxx

专业：

xxxx

2012 年 12 月

摘要基础设施供给不足，而目前传统的基础设施建设管理模式已经

越来越不能满足日益发展的社会经济的需要，政府财政不堪负重，资

金缺口仍然很大，基础设施增量乏力。

BOT 模式作为一种良好的项目

融资途径，可以极大地缓解我国基础设施项目资金短缺的局面，对改

善我国公共基础设施建设中的“瓶颈”状况有着重要的作用。

本文通过

对 BOT 项目融资模式的国内外发展和应用历史进行总结，归纳其特

点及作用。

并基于对过往的成功和失败的 BOT 项目的案例分析，得

出 BOT 项目融资模式发展存在的四个主要问题。

本文认为关系 BOT

项目融资发展的四个至关重要的因素是：

一是要有完善的市场体系做

基础，二是要建立完善的法律法规做保障，三是要实现风险的合理分

担，四是发展外资 BOT 的有利补充。

最后对这四大关键问题的对策

进行分析，提出合理化对策和建议。

关键词 BOT，项目融资模式，风险分担，内资 BOT

一、绪论

（一）研究背景。

城市建设等基础设施是国民经济中具有基本承载作用的产业群体，

构成了国民经济赖以运行的基础。

世行的专家在统计分析了全球经

验后得出一个很重要的结论，即国家的经济增长和基础设施建设的

投资有着极其紧密的相关关系:

国内生产总值（GDP）按人口平均每增

长 1%，基础设施建设的投资也必须相应投入约 1%，否则必将阻碍国

家国民经济的增长，不能保持国民经济稳定和持续的发展。

目前我

国基础设施供给不论在数量和质量上都还存在较大问题。

首先是基

础设施存量不足。

长期以来，我国能源设施类、交通设施类、通讯

设施类、环保设施类等基础设施发展严重不足，二是目前我国目前

传统的基础设施建设管理模式已经越来越不能满足日益发展的社会

经济的需要，政府投资在基础设施建设中也存在浪费严重、效率低

下、风险巨大等诸多弊病，成为我国市场经济向纵深发展的一个制

约因素[1]。

三是财政不堪负重，资金缺口仍然很大，基础设施增量

乏力。

城市建设等基础设施建设融资诸多方式中，BOT（Build-Operate-

Transfer）项目融资方式是一种新型融资方式，是政府（或政府授权

的机构）通过特许权协议，在规定的时间内，将项目授予国内外盈利

性组织与个人为特许权项目成立的项目公司，由项目公司负责该项

目的投融资、建设、运营和维护，特许期满，项目公司将特许权项

目无偿交给政府部门。

土耳其总理奥热扎尔于 1984 年首次提出了

BOT 融资（建设-运营-转让）的概念，BOT 融资方式率先在土耳其获得

了成功。

此后，越来越多的国家开始采用这种模式来解决城市基础

设施建设中存在的项目资金问题。

BOT 作为解决基础设施建设资金

不足和提高其运营效率的投融资方式，其实用性和有效性在实践中

得到了世界各国的认同，为发达国家和发展中国家政府普遍关注与

使用。

这种独特的“私营化”投资——建设模式逐渐成为在城市基

础设施建设领域应用最多的一种融资方式。

适用于投资额大、建设

周期长、回收见效慢的项目，主要集中于铁路、公路、桥梁、隧道

等交通部门，电力、煤气等能源部门以及电信网络等通讯事业。

（二）研究意义。

BOT 项目融资模式有许多优点：

对政府而言，能减轻政府财政负

担，加快发展基础设施，满足国民经济发展需要；能充分发挥外商

和民营企业的能动性和创造性，提高建设、经营、管理效率和服务

质量；能引进先进的管理和技术，促进企业水平的提高和有利于金

融资本市场的发展等等。

可以简单地说，BOT 项目融资模式正是结

合权和利两者的优势，组成一个双赢组合。

随着全球经济的发展，

广大发展中国家经济复苏并迅速增长，同时也面临人口增加、资源

短缺、城市化和环境污染等问题的巨大压力在能源、交通、供水、

通讯等基础设施项目方面投资需求剧增，国家公共部门投资难以满

足需求，利用私人力量进行投资建设成为必然。

由于 BOT 项目的最

终所有权属于政府，保证了国家对基础设施项目的主权，因此，BOT

模式已成为发展中国家减少主权借款和吸引国内外直接投资基础设

施的有效手段。

我国目前正面临着经济飞速发展的巨大机遇，大量

的基础设施项目需要建设，如此大的投资量光靠政府财政投资不现

实，政府必须采用多种方式筹措建设资金。

而 BOT 模式作为一种良

好的项目融资途径，可以极大地缓解我国基础设施项目资金短缺的

局面。

因此，应用 BOT 项目融资模式对改善我国公共基础设施建设

中的“瓶颈”状况有着重要的作用。

由于 BOT 模式出现时间较短，因而在我国的运用中遇到了不少的

问题，我们有必要切实分析当前我国融资环节存在的实际问题，针

对当前基础建设工程的融资现状，总结出一套适合我国当前经济状

况的 BOT 项目融资模式，以更好地促进我国基础建设工程持续稳定

地发展，同时也能给投资者带来较好的收益。

（三）研究内容。

对 BOT 项目融资模式发展历程进行总结概述，对比成功和失败的

项目融资案例，总结经验和教训，提出当前 BOT 发展存在问题，并

进行对策探讨。

二、BOT 项目融资发展概况

（一） BOT 国外发展运用状况。

近三十年来，BOT 项目在世界各国蓬勃发展，不论发达国家还是

在发展中国家都非常看好 BOT 方式，BOT 项目被当做一种各国通用

的模式而广泛运用于大型项目，特别是在基础设施领域，向世人展

示了其良好的绩效。

许多发展中国家纷纷引进 BOT 方式进行基础建

设，自土耳其 1983 年设立世界上第一个 BOT 项目到 1993 年，世界

范围内有近 150 个基础设施项目采用 BOT 投资方式，总投资额超过

600 亿美元[2]。

许多资本主义国家鼓励私人投资本国基础设施项目

并在 BOT 应用方面取得了许多成功的经验。

在欧洲，欧共体委员会于 1993 年发表了专门关于 BOT 的报告，列

举了项目实施中存在的各种问题，对项目应遵循的原则、项目的开

展与推动以及合同的制定等问题作了说明。

同时欧洲一些国家已经

或正在利用 BOT 方式进行基础设施建设。

例如瑞士的阿尔卑斯山隧

道、法国巴黎市中心通往奥尔雷机场的轻轨铁道、英国梅地威电站、

英法共建的英吉利海峡海底隧道等。

美国是 BOT 项目较多的国家之一，多数是 BOT 的衍生方式—Boo

方式。

1993 年底，国会颁布通告允许各州采用 BOT，利用私人资本

进行高速公路、桥梁、发电厂、机场、自来水供应及污水处理等公

共项目的建设。

之后美国私人投资路、桥、水厂、电厂等十分普遍，

以 BOT 方式运作的项目儿乎覆盖了全部基础设施领域并取得明显的

社会效益。

亚洲国家也有诸多工程成功案例，如泰国的曼谷二期高速公路、

巴基斯坦 HahRiver 电厂、马来西亚南北高速公路都是发展中国家

经营 BOT 模式的成功案例。

（二） BOT 我国发展应用历史。

改革开放以来，我国经济迅猛发展，对能源、交通、通讯等

基础设施建设提出了迫切要求。

在这种情况下，大力推进 BOT

模式，通过项目融资方式引入境内外投资人参与建设、营运和

管理，可克服国内部分项目资金短缺的困难，从而实现我国基

础设施建设领域的重大突破。

BOT 项目融资活动并不仅限于外

国资本参加，国内各个部门也可以参加。

出现了许多成功案例，

如广西来宾 B 电厂、深圳沙角 B 电厂、广深高速公路、成都自

来水六厂、山东日照电厂项目等等，更值得一提的是内资 BOT

项目如福建泉州刺桐大桥工程是国内首次采用内资的 BOT 项目，

1994 年由市政府和民营企业泉州市名流实业股份公司共同发起。

这些项目的成功建设在实践上验证了 BOT 项目融资方式在我国

基础建设项目中的应用有着很好的前景。

三、BOT 项目融资发展过程的问题探析

（一）失败案例分析。

1、案例一—印度大博电厂。

该厂由美国安然（Enron）公司投资近 30 亿美元建成，大博电厂项

目由安然公司安排筹划，由全球著名的工程承包商柏克德（Bechtel）

承建，并由通用电气公司（GE）提供设备。

电厂所在地，是拥有印度

最大的城市孟买的马哈拉斯特拉邦，是印度经济最发达的地区。

投

资者、承包商以及项目所在地的经济实力均是最强的。

与常见的项

目融资的做法一样，安然公司为大博电厂设立了独立的项目公司。

该项目公司与马邦电力局（国营）签订了售电协议，安排了比较完善

的融资、担保、工程承包等合同。

在项目最为关健的政府特许售电

协议中，规定大博电厂建成后所发的电由马邦电力局购买，并规定

了最低的购电量以保证电厂的正常运行。

该售电协议除了常规的电

费收支财务安排和保证外，还包括马邦政府对其提供的担保，并由

印度政府对马帮政府提供的担保进行反担保。

售电协议规定，电价

全部以美元结算，这样一来所有的汇率风险都转移到了马邦电力局

和印度政府身上。

而协议中的电价计算公式遵循这样一个基本原则，

即成本加分红电价，指的是在一定条件下，电价将按照发电成本进

行调整，并确保投资者的利润回报。

这样，使项目公司所面临的市

场风险减至最小。

我们可以将售电协议理解为印度政府为其提供的

一种优惠，但正是这一售电协议使得马邦电力局和印度政府不堪重

负，随之产生的信用风险导致了该项目最终以失败告终。

大博电厂项目的失败与印度国内投资环境、管理体制没有配套改

革和落后的法律法规有很大关系。

由于项目融资受政策的影响较大，

各级政府对项目的稳定支持必不可少。

尽管印度以法制完备著称，

但是，政党利益和传统的中央地方分权制，地方政府对具体项目往

往有很大的控制权，这种互不买账和扯皮造成了政令不统一和效率

低下的情况不断出现，即使完善的法制也无法保证合同的顺利执行。

我国目前尚没有成文的 BOT 法规，法律体系正处在快速发展和变

化之中，相关的法规都有变动的可能性，这就有可能影响投资者的

收入，在一定程度上造成投资收入的不确定性。

我国颁布的法律、

法规在许多具体问题上与国际惯例还有一定的距离,如在《中华人民

共和国担保法》中规定政府部门不得为项目提供任何形式的保证,而

在 BOT 这种特殊的融资方式中,一般都要求东道国政府或机构对项目

的融资给予一定的担保和必要的政策支持。

2、案例二—上海大场水厂。

上海第一家外资自来水厂—上海大场水厂，已被上海自来水市北

公司正式接收。

上海大场水厂是我国第一座以 BOT（建设一运营一移

交）形式建设的自来水厂，属于最早一批水务领域固定回报项目，日

供水能力为 40 万吨。

英国泰晤士水务于 1996 年，以 BOT 模式、投

资约 7000 万美元取得了上海市北自来水公司下属大场水厂项目为期

20 年的经营权，于 1998 年正式投入运行，主要向宝山等上海西北

地区供水。

按照当初的 BOT 协议，泰晤士水务将经营到 2018 年，时

限 20 年。

根据 BOT 协议，作为回报，市水务部门将逐年给予其建设

补偿，并保证其项目的年固定回报率达到 15％。

早年由于我国城市

自来水管网没有开放，投资者不能直接面对用户销售产品，水价又

由政府来定，因此外资为了避免政策上的风险，往往要求一个固定

的回报。

正是这项承诺使大场水厂的自来水价格偏高，加重了自来

水公司的运营负担。

2002 年，国家有关部门明确指出，保证外方投

资固定回报不符合中外投资者利益共享、风险共担的原则，由此一

批固定回报项目开始进入清理过程。

因而，大场水厂的投资方英国

泰晤士水务与市北公司签订了《上海泰晤士大场自来水有限公司股

权转让合同》，双方决定把大场水厂转让给上海自来水市北公司，

整个交接工作分阶段进行。

据透露，为顺利完成移交，市水务资产

公司将一次性付清英方费用。

“上海大场水厂是政府违约提前终止

合同风险的典型事例。

在 BOT 项目运作中如何在事先规避和分担风

险，是非常必要的。

目前我国 BOT 项目在特许权协议中遵循这样一个基本原则，即成

本加分红价格，指的是在一定的条件下，产品（服务）的价格将根据

成本而调整，并确保投资者的利润回报。

这一基本原则使项目公司

所面临的市场风险减至最小，风险分担不合理，并且不能充分调动

投资者的积极性。

（二）成功案例经验分析。

1、案例一—马来西亚南北高速公路。

马来西亚南北高速公路项目全长 912 公里，最初是由马来西亚政

府所属的公路管理局负责建设，但是在公路建成 400 公里之后，由

于财政方面的困难，政府无法将项目继续建设下去，采取其他融资

方式完成项目成为唯一可取的途径。

在众多方案中，马来西亚政府

选择了 BOT 融资模式。

经过历时两年左右的谈判，马来西亚联合工

程公司（UEM）在 1989 年完成了高速公路项目的资金安排，使得项

目得以重新开工建设。

BOT项目融资模式在马来西亚高速公路项目

中的运用，在国际金融界获得了很高的评价，被认为是 BOT 模式的

一个成功的范例。

从政府的角度，由于采用 BOT 模式，可以使南北

高速公路按原计划建成并投入使用，对于促进国民经济的发展具有

很大的好处，同时，可以节省大量的政府建设资金，并且在 30年

特许权合约结束以后，可以无条件收回这一公路。

从项目投资者和

经营者的角度，BOT模式的收入是十分可观的。

马来西亚联合工程

公司可以获得两个方面的利益：

第一，根据预测分析，在 30年的

特许权期间内南北高速公路项目公司可以获得大约两亿美元的净利

润；第二，作为工程总承包商，在 7 年的建设期内从承包工程中可

以获得大约 1.5 亿美元的净税前利润。

成功的 BOT 项目融资方案的

结果是一个多赢的局面。

项目的发起人（项目的最终所有者）、项

目的直接投资者和经营者还有项目的贷款银行，都通过项目的建设

和运营获得了可观的收益，这也正是一个融资模式能够得以实施的

最根本的动力。

BOT项目融资方案成功实施的两个关键点：

一个是

特许经营权合约，一个是项目所在国的投资环境。

特许经营权合约

不仅是项目建设和运营者进行投资核算的基础，而且也是其获得投

国

家

澳大

利亚

英国、

法国

英国

中国

马来

西亚

泰国

项

目

悉尼

港隧

道

海峡隧

道

Darford

大桥

沙角

电厂

来宾电

厂

南北

公路

曼谷公

路

投

资

5.5

亿美

元

103 亿

美元

3.42 亿

美元

5.5 亿

美元

6.16 亿

美元

18 亿

美元

10.6

亿美元

融

资

地

本地

本地

本地

海外

海外

本地

和海

外

本地和

海外

资回报的保证。

而项目所在国的投资环境则对项目的完工风险有很

大的影响。

2、案例二—国内外经典案例对比分析。

下表 1 是国内外成果 BOT 的项目融资，从融资地来看，我国缺乏

内资融通渠道普遍利用外资。

表 1  国内外成果 BOT 项目融资比较

发达国家和地区在应用 BOT 时主要利用本国私人资本而发展中国

家将 BOT 当成引进外资的方式。

然而，发展中国家用来吸引外资的

BOT 项目常常步入各种困境之中，如汇率风险问题、货币兑换的困

难、国际惯例与国内现状的矛盾等等。

与此相反，发达国家的 BOT

项目尽管工程庞大、技术复杂，却很少采用外资，而其项目成功率

却远高于前者。

当然这与发达国家国内资本充足而发展中国家国内

资本缺乏有关。

但是经济实力并不强的马来西亚却由国内私人公司

成功主办了世界第二的 BOT 交通项目，其运用结果实证地证明了内

资 BOT 在方便运作和风险控制等方面的明显优势，为发展中国家应

用 BOT 开辟了一条崭新的道路。

3、问题总结。

综合以上对失败案例的经验教训和成功案例的经验总结分析，本

文认为关系 BOT 项目融资发展的四个至关重要的因素是：

一是要有

完善的市场体系为创造良好投资环境做基础；二是要建立完善的法

律法规做保障；三是 BOT 项目存在的风险类型多，成功的 BOT 项目

一定要实现风险的合理分担；四是发展外资 BOT 的有利补充。

下面

将对这四大关键问题的对策进行分析。

四、 BOT 项目融资问题的对策和建议

（一）完善市场体系。

BOT 项目融资模式是市场经济高度发达的产物，发达国家和地区

能较成功地利用 BOT 方式筹集大量基建资金，是与其发达的市场体

系分不开的。

在发达的市场经济国家和地区，各市场主体地位明确，

政府职能清晰，行政高效透明，政府信用较高；企业和金融机构产

权清晰、实力强劲，市场化程度高；价格机制、供求机制、竞争机

制和风险机制完备，市场运作高效有序。

加之金融市场发达，法制

健全，为 BOT 的成功运作打下了坚实的基础。

培育多元化、市场化

的投融资主体； 拓展投融资渠道和方式，最重要的是要大力发展国

内资本市场，创建二板市场，允许符合条件的各种经济成份的企业

上市融资；运用证券、投资基金、信托等多种直接融资方式，有效

利用包括民间资本在内的各种社会闲散资金，促进储蓄向投资转换。

同时要拓展国际货币市场和资本市场，实现内资 BOT 项目海外融资。

建立完善的投融资中介服务体系是市场经济条件下投融资体制改革

的重要任务和环节[4]。

一方面要充分认识其在实现投融资规范化、

效率化中的重要作用，加快法律、会计、审计、信用评估、资产评

估及投融资咨询等市场化中介服务机构特别是专业化的投融资咨询

机构的培育和建立:

另一方面要加强对这些中介服务机构的规范管理

和监督，做到权责明确、独立公正，发挥好投融资活动中的桥梁、

纽带和辅助监督作用。

（二）完善制度建设配套。

无论是在发达国家还是发展中国家，有严密完整的法律体系来规

范 BOT 项目的运作，是项目成功的保证。

所以不论发达国家还是发

展中国家，在运用 BOT 时都十分注重相应专门法律法规和配套法规

的制定，试图将 BOT 法制化、规范化。

从项目所在国的法律条件来

看，可分为三类:

一类是法律条件比较成熟的国家，其项目运作比较

规范，政策透明度高，竞争有序，成功的项目较多，主要有澳大利

亚、美国、英国、加拿大、香港等国家和地区。

二是现有法律基础

比较好的发展中国家，比如马里西亚、巴基斯坦、阿根廷等，实施

的 BOT 项目也比较多且比较成功。

三是刚刚引进 BOT 的国家，比如

泰国、菲律宾、印度等发展中国家。

这些国家在运作的过程中，政

府需不断改进其法律、法规及配套政策。

首先，应尽快制订专门的

BOT 法规。

明确实施主体，制定准入标准，明确 BOT 项目的立项、

审批、招标、评标程序和办法，并对 BOT 特许权协议的内容和项目

的风险分担作出规定，建立我国进行 BOT 项目投资的基本法律框架。

这样可以使投资者有法可依，政府依法管理，避免不必要的争端。

其次，针对不同项目制定专营办法。

具体投资项目尤其是市场化运

作项目要有法律文件固定。

各地立法部门和政府主管部门，应当根

据 BOT 方式在国际上操作的情况以及各地投资成功的经验，针对不

同的基础设施项目制定相应的诸如《专营办法》等有关法律法规，

将具体的政府特许项目用特定的法律形式固定下来，这种由地方政

府制定的具体项目的《专营办法》，比通常使用的政府《安慰函》

方式更有利于增加投资者投资基础设运用多种 BOT 投资方式。

（三）合理风险分担。

在 BOT 项目融资中，发达国家往往将风险进行了合理分解和分配，

项目的大部分风险由项目公司和融资的金融机构分担，政府只承担

少部分易于控制的风险。

而发展中国家为了急于引进资金，往往对

风险大包大揽，承担了过多的风险，为项目的运作理埋下了较多隐

患。

印度大博电厂项目中，政府给外商过多承诺，承担了许多本应

由项目公司承担的风险。

在我国，BOT 项目风险主要有信用风险、

政策法律风险、等等，我国 BOT 项目风险重要程度如下表所示[5]

表 2 BOT 政治风险类型及重要程度

BOT 政治风险风险系数排序

信用风险

0.872

1

政策和法律变化

风

0.868

2

迟延审批风险

0.784

3

征收风险

0.762

4

府越权干预风险

0.708

5

贪污腐败风险

0.576

6

战争和内乱风险

0.523

7

风险的分配原则是将所有风险都分配给最适合承担它的一方，即

项目的任何一种风险应完全由对该风险偏好系数最大的项目参与方

承担。

一些地方政府为了在财政资金不足的情况下尽早获得基础设

施，甚至为了捞政绩，急于达成协议，对风险大包大揽，承担了过

多风险或给予主办者过多优惠条件。

这看起来为项目实施给予了更

多保障，但实际却为政府今后失信埋下了隐患。

项目公司自行承担项目的融资、建造、运营和维护等商业性风险；

对项目公司不能预测而带来的风险采取以下承担原则:

（1）由于国家政策、法律法规的变化致使项目公司受到实质性的影

响，政府部门可以通过调整收费价格，延长特许期限或采取其他相

应措施予以补偿；

（2）自然不可抗力原则上由项目公司通过保险等方式自行承担；

（3）其他政治不可抗力，可通过协商加以解决。

（四）鼓励发展内资 BOT。

BOT 模式下，参与城市基础设施建设不仅仅只是跨国集团，还可

以是国内大型的私人企业。

内资相对于外资有以下两个优势：

一是

内资 BOT 具有比较优势。

内资 BOT 运作不存在法律适用问题。

是应

该适用国际法还是国内法一直是国际 BOT 实务中争论不休和容易发

生冲突的地方。

而内资 BOT 则完全不存在这个问题，我国现行的、

配套的法律与法规，为内资 BOT 项目运作提供了较充分的、有力的

法律保障。

也不存在外资 BOT 运作中的外汇兑换、担保等问题。

国

内投资者对我国的国情比较熟悉，与政府的联系密切，对政府的决

策较为信任。

在当前我国法律环境还不健全的情况下，他们更能适

应当前的通过城市基础设施 BOT 项目，二是国内已具有一定的资金、

技术和管理实力。

经过 30 年的经济发展，国内企业特别是民营企业

已经成长壮大，它们当中不乏实力雄厚的大企业。

据全国工商联经

济部所做的民营企业百名排序调查，民营企业的营业收入额和资产

额均在 5 亿元以上，达到国家大型企业标准的企业超过数百家，其

中联想集团进入特大型企业行列。

这些企业完全有能力承担较大规

模的基础设施投资经营项目。

内资 BOT 项目使产业企业可以分散企业的项目风险，拓展投资领

域，为产业投资项目创造更好的外部环境促进自身产业的再发展。

而且通过积极参与基础设施 BOT 项目可以获得更好的公司关系和政

府政策支持，对于私人企业可以转变企业职能，树立更好的企业形

象，赢得更多的发展空间。

这些企业应抓住这个契机，加强与政府

的合作，积极投身于城市基础设施的建设中，实现“双赢”的效果。

五、结论与展望

BOT 作为一种适合基础设施建设的新型融资方式,对亟待发展的我

国基础设施建设而言,具有特殊的意义。

在我国基础设施建设中运用

BOT 融资方式,不仅存在必要性,而且存在可能性。

但由于其操作相

对的复杂性,相关经验不足,人才缺乏,投资环境不够成熟等原因,至

使 BOT 方式目前在我国基础设施建设中,还未发挥其应有的作用。

通

过以上分析，当前 BOT 项目融资市场体系和法律法规存在不规范，