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1导论重庆市委党校

中共重庆市委党校

硕士研究生学位论文

非常规突发事件演化规律

与整体性治理研究

论文作者：

赵宇

导师：

傅琼教授

专业：

行政管理

研究方向：

城市管理理论与实践

2012年3月

学位论文独创性声明

本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。

据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。

对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。

作者签名：

___________________日期：

___________________

论文版权使用授权书

本人完全了解中共重庆市委党校有关保留、使用学位论文的规定，学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版。

有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆被查阅。

有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索。

有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。

保密的学位论文在解密后适用本规定。

学位论文作者签名：

___________________日期：

___________________

导师签名：

___________________  日期：

___________________

中文摘要

伴随着经济全球化和信息化的发展、城市化进程加速和经济社会双重转型，我国进入社会矛盾复杂和新型突发事件频发的时期。

与此同时，我国危机管理研究和实践也正在发生着改变，危机管理研究逐渐向公共安全研究拓展，从应急管理研究走向了常态管理研究，从策略性研究走向了应用性研究，从实践研究走向了基础研究。

非常规突发事件作为新型危机事件的典型代表，集不确定性、突显性、跨界性和耦合性等特征于一体，与传统的突发事件相比，人们对这类突发事件的特征、演化规律和破坏性等方面尚未有科学的认知，实践中也缺少紧急应对的有效手段，对应急管理的理论和实践提出了新要求和新挑战。

在这样的背景下，通过研究非常规突发事件的演化规律，有针对性地提升我国应急管理水平，维护社会系统的有效运行，就成为当前我国政府及其他社会治理主体共同面临的一项重大且紧迫的战略性课题。

本论文的研究以政治学、行政管理学、社会学等相关理论为指导，运用文献研究、比较研究等方法来指导论文的撰写。

论文专注于风险社会视阈下的非常规突发事件的演化规律与整体性治理研究，首先在对国外非常规突发事件理论的总结借鉴的基础上，对非常规突发事件的内涵进行了界定，认为非常规突发事件是指应急管理主体在面临社会秩序、社会财产、受众心理和公民基本权利和价值观等受到极大威胁的高度不确定和复杂的危机情景时，在原有常规管理下无法认知或缺少有效治理方式，需要通过对突发事件的发生和发展态势进行及时处置、以重新塑造社会系统平衡的社会治理紧急状态。

随后，在对非常规突发事件的生命周期分析和情景规划分析两种分析方法的优缺点进行比较研究的基础上，提出并建构非常规突发事件的模糊情景演化模型。

再次，对非常规突发事件在传统突发事件理论假设、应对高度不确定性、政府为主的突发事件治理网络的失灵、高压力和高约束的决策情景、跨界合作和应急管理者动态能力等六大方面对应急管理者的挑战进行了分析。

最后，根据应急管理者面临的六大挑战，提出通过非常规突发事件整体性治理模式加以应对，并提出了建立新的理论前提与假设、非常规突发事件整体性治理模式的体系框架的构建、树立非常规突发事件整体性治理模式的应急管理原则、构建非常规突发事件多元治理网络、加强对非常规突发事件应急决策理论的研究、重塑非常规突发事件处置中的区域公共治理理念机制与模式、重塑公共组织合法性和“创造性破坏”地进行多元治理网络的动态能力建设等八大治理建议。

关键词：

非常规突发事件应急管理整体性治理模式

ABSTRACT

Withthedevelopmentofeconomicglobalization,thenormalization,theaccelerationofurbanizationandtheeconomicandsocialdoubletransformation,ourcountryentersaperiodinwhichthesocialcontradictionsarecompletedandnewunconventionalemergencyoccurredfrequently.Atthesametime,China'scrisismanagementresearchandpracticearealsochanging;crisismanagementresearchexpandstopublicsafetyresearchgradually,fromemergencymanagementresearchtothenormalmanagementresearch,fromthestrategicresearchtotheappliedresearch,frompracticeresearchtothebasicresearch.Unconventionalemergenciesasthetypicalrepresentativeofthenewcrisisevents,settheuncertainty,Salience,transnationalcharacteristicsandcouplingcharacteristicsinone,comparedwiththetraditionalemergencies,wehaven’thadscientificcognitiontothecharacteristics,evolutionlawanddestructivenessofunconventionalemergencyyet,wealsolackofeffectivemeanstodealwiththeunconventionalemergencyinthepractice,thisproposesnewrequirementsandchallengestoemergencymanagementtheoryandpractice.Inthiscontext,thestudyoftheevolutionlawofunconventionalevents,upgradingouremergencymanagementlevelpurposeful,maintainingsocialsystemoperationeffectively,willbecomeasignificantandurgentstrategicissuewhichourgovernmentandothersocialgovernancesubjectsfacetogether.

Thispaperiswrittenundertheguidanceofthetheoriesofpoliticalscience,administrationmanagement,sociologyetc,usingliteratureresearch,comparativestudyresearchandsoon.Thepaperfocusesontheevolutionlawsandtheintegritymanagementresearchofunconventionalemergencyfromtheperspectiveofrisksociety,firstlyadefinitionofunconventionalemergencyismadeonthebasisofsummaryandreferenceoftheunconventionalemergencyabroad,itisbelievedthattheunconventionalemergencyreferstotheemergencystateofsocialmanagementwhentheemergencymanagementsubjectsfacethesocialorder,socialproperty,masspsychologyandbasiccivilrightsandvaluesarehighlythreatenedintheuncertainandcomplexcrisissituation,theycan'tcognizeorlackofeffectivemanagementwayintheoriginalconventionalmanagementandneedtosolvetheoccurrenceanddevelopmenttrendofunconventionalemergencytimely,toreshapethebalanceofthesocialsystem.Then,onthebasisofthecomparativestudyofadvantagesanddisadvantagesofthetwomethodsofanalysis,whicharethelifecycleanalysisandscenarioplanninganalysis,putsforwardandconstructsthefuzzysituationevolutionmodelofunconventionalemergency.Next,thechallengesofemergencymanagersoftheunconventionalemergencyareanalyzedfromsevenaspectssuchasintraditionalemergencytheoryhypothesis,dealingwithhighuncertainties,thegovernmentasthemainemergencymanagementnetworkfailure,highpressureandhighconstraintdecisionscene,cross-bordercooperation,publicorganizationlegitimacyandemergencymanagersdynamiccapabilities.Finally,accordingtothesevenchallengeswhichtheemergencymanagersface,theunconventionalemergencyintegritymanagementmodeisproposedtocopewith,eightpiecesofmanagementadviceareproposed,theyarethenewtheorypremiseandtheassumption,constructingthesystemframeworkofunconventionalemergencyintegritymanagementmodes,settinguptheemergencymanagementprincipleofunconventionalemergencyintegritymanagementmodes,constructingunconventionalemergencymanagementnetwork,strengtheningthedecisiontheoryresearchoftheunconventionalemergencydecision,remodelingtheregionalpublicmanagementmechanismandmodeofunconventionalemergency,remoldingpublicorganizationlegitimacyandimplementingthedynamicabilityconstructionofmultiplemanagementnetworkinthewayof"creativedestruction".

Keywords:

unconventionalemergency；emergencymanagement；evolutionlaw；integritymanagementmodel

1.1非常规突发事件提出的背景9

1.1.1国际背景10

2非常规突发事件基础理论研究19

2.1非常规突发事件的概念19

3非常规突发事件的演化机理的多维分析26

3.1非常规突发事件演化模型分析26

3.2非常规突发事件情景规划模型分析28

3.3非常规突发事件模糊情景演化分析29

4.1.1假设之一：

非常规突发事件不可预防、不可预测33

4.1.3假设之三：

非常规突发事件应急管理技术手段具有普适性34

4.1.4假设之四：

常规突发事件应急管理方式对于非常规突发事件应急管理依然有效34

4.1.5假设之五：

非常规突发事件是纯粹的损害事件35

4.2应对高度不确定性的挑战35

4.3政府为主的突发事件治理网络的失灵36

4.4高压力和高约束的决策情景的挑战36

4.5跨界合作的挑战37

4.6对公共组织合法性的冲击38

5整体性治理：

非常规突发事件系统管理的新模式39

5.1非常规突发事件整体性治理基础理论39

5.1.1非常规突发事件整体性治理的概念和特征39

5.1.2非常规突发事件整体性治理的目标诉求—和谐社会40

5.2非常规突发事件整体性治理新的理论前提与假设分析42

5.3非常规突发事件整体性治理模式的体系框架的构建44

5.4树立非常规突发事件整体性治理模式的应急管理原则48

5.5构建非常规突发事件多元治理网络49

5.5.1非常规突发事件多元治理网络基本理论49

5.5.2非常规突发事件多元治理网络的结构51

5.5.3非常规突发事件多元治理网络的运行过程53

5.6加强对非常规突发事件应急决策情景、机理和序贯决策研究53

5.6.1非常规突发事件问题情景53

5.6.2非常规突发事件应急决策的生成机理：

多源流模型53

5.6.3非常规突发事件应急的序贯决策56

5.7重塑非常规突发事件处置中的区域公共治理理念、机制与模式58

5.8重塑公共组织合法性59

6结束语61

参考文献62

致谢65

攻读硕士期间发表的学术论文汇总表66

1.导论

21世纪以来，随着经济全球化和信息化的发展，各种自然灾害和人为事故频发，从“9·11”事件到印尼巴厘岛爆炸事件，从“SARS”事件到炭疽热病毒，从“卡特里娜飓风”到汶川大地震，从日本核危机到全球变暖，非常规突发事件给社会的公共安全和持续发展带来了巨大的损害。

美联社报告称，同2009年相比，2010年全球因为灾害所造成的直接经济损失较2009增长了3.4倍，死亡人数增长了3倍，高达26万。

随着城市化进程加速和经济社会双重转型，我国进入了社会矛盾复杂和突发事件频发的时期，突发事件的起因、特征、发生频率、生命周期和损害都在发生着变化。

随着新型突发事件的呈现，我国应急管理研究和实践也正在发生着改变，应急管理研究逐渐向公共安全研究拓展，从应急管理研究走向了常态管理研究，从策略性研究走向了应用性研究，从实践研究走向了基础研究。

与此同时，“非常规突发事件”、“系统失败”、“多米诺效应”、“跨界危机”和“黑天鹅式危机”等名词进入了应急管理学者和专家的视野，也预示着非常规突发事件正以一种全新的形态对应急管理的理论和实践提出了新要求和新挑战。

一方面，非常规突发事件作为新型突发事件的典型代表，具有极强的破坏性和诱发性，若不能及时进行有效地安全管理，极易诱发社会潜在风险，导致公共危机。

另一方面，非常规突发事件集不确定性、突显性、跨界性和耦合性等特征于一体，与传统的突发事件相比，人们对这类突发事件的特征、演化规律和破坏性等方面尚未有科学的认知，实践中也缺少紧急应对的有效手段。

因此，通过研究非常规突发事件的演化规律，有针对性地提升我国应急管理水平，维护社会系统的有效运行，是我国政府切实转变职能、提升社会整体治理水平的内在要求，是落实安全发展观和实现社会和谐发展的重要方式。

1.1非常规突发事件提出的背景

非常规突发事件作为新型突发事件，是特定社会发展阶段的必然产物，跟其所处环境的经济发展水平、社会发展水平、城市化水平和国际化程度等因素密切相关。

非常规突发事件作为事关社会安全发展的重要理论与实践命题，其提出的背景主要包括两个方面：

一方面是包括全球化趋势、系统性风险、传统安全问题与非传统安全问题交织等因素在内的国际环境；另一方面包括经济社会双转型、政府改革的困境和新型风险的挑战等因素在内的国内环境。

其中国际环境为非常规突发事件提供了重要的考量依据，而国内环境则是其形成的根本依据和现实情境。

1.1.1国际背景

自1978年改革开放以来，我国在取得了世人瞩目成就的同时，也打开了与国际交流的窗口，我国社会主义现代化建设的各个方面已经与国际环境实现了交互影响。

著名经济学家斯蒂格利茨甚至预言：

中国城市化与美国的高科技将成为21世纪重大的发展命题，将深刻地影响着人类社会的进程。

因此，顺应国际潮流、把握国际形势成为研究我国应急管理的前提条件。

非常规突发事件的自身特征决定了有必要对国际环境的重要因素进行深入的研究。

第一，全球化浪潮

第二，

自改革开放以来，中国积极参与国际政治经济文化事务，在提高综合国力的同时，也尽到一个大国应有的责任。

但另一方面，国际风险因素也伴随着全球化浪潮影响着我国的发展。

作为非常规事件的重要诱发因素之一，近年来金融危机、恐怖袭击、高传染性疾病和国家反社会主义思潮等国际风险因素对我国公共安全造成了极大的威胁，也严重影响着我国在国际社会中的形象。

因此，如何在顺应全球化浪潮的前提下有效应对国际风险因素可能引发的非常规突发事件成为我国公共安全构建的重要内容。

第二，系统性风险

2003年，世界经济与发展组织在报告中首次提出了“系统性风险”的概念，认为系统性风险将会成为风险社会重要组成部分，并直接威胁到世界政治经济安全。

系统论认为现代社会系统是一个具有强依存度的巨系统，是系统性风险的重要来源和重要载体。

在现代社会中存在一个或几个的关键系统，这些系统随着技术的发展和社会依存度的提高会变得愈加脆弱。

如果社会的关键系统受到威胁，那么整个社会系统将处于瘫痪状态，而且关键系统的脆弱性与社会系统的依存度呈正比。

系统论为我们解析和管理非常规突发事件提供了新的视角，也是本文非常规突发事件提出的核心观点之一。

第三，传统安全问题和非传统安全问题的交织

当今世界是传统安全问题与非传统安全并存的时代，一方面国际政治和军事问题仍然是世界所面临的主要问题，另一方面，SARS病毒、金融危机、恐怖主义、气候问题、互联网危机还在不断扩展着非传统安全问题的范围。

尤其是进入新世纪以来，这两种安全问题相互渗透，涌现出一系列新型突发事件，严重地影响了国家的正常发展进程。

如恐怖主义在“9•11”事件中第一次对美国国际军事力量的部署产生了重大影响；气候问题和金融危机对国家间综合实力产生了巨大影响，并引发了国际政治经济中心间的角力。

作为非常规突发性事件的重要组成部分，新型突发事件给我国公共安全带来的新挑战是应急管理者不得不面对的现实状况。

1.1.2国内背景

当前我国正处于高速城市化和经济社会双重转型的关键时期，社会发展与经济发展的不均衡产生了持续负面效应，给我国公共管理带来了极大的压力，所诱发的各种社会问题在21世纪的头十年集中涌现。

因此，促进经济社会的均衡发展，维护社会稳定和谐，成为当前我国应急管理的第一要务。

第一，经济社会双转型

第二，

改革开放以来，我国由计划经济向市场经济的转型取得了巨大的成就的同时同时，经济转型也在改变着原有的社会关系，挑战着原有的社会管理模式，加剧了社会风险程度：

一方面，市场经济的发展带来社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的多样化，越来越多的“单位人”转变为“社会人”，原有社会管理模式已经无法适应社会的发展；另一方面，城乡、地区差距和收入分配差距扩大，我国现有的公共服务还无法满足人民在社会保障、就业等方面的需求，不同区域间、阶层间的摩擦与冲突增多并凸显出来。

面对经济社会双转型的复杂局面，及时有效准确地化解矛盾、减少非常规突发事件的涌现、维护好社会系统的平衡，不仅是应急管理者的职责之所在，也是和谐社会的内在要求。

第二，政府改革的困境

近年来，随着生活水平的提升，人民的诉求也从基本的生存和安全诉求向人际交往和自我实现的诉求发展，政府也被人们赋予了更高的期许。

为了回应人民的诉求，我国政府都会适时渐进式地进行改革，但是效果不尽如人意，上一次的改革的成果往往成为下一次改革的阻力，基础性和体制性的问题却依然存在：

现行政府管理体制仍然留有着计划经济的痕迹，明显的部门边界和交织的职责权限影响着社会整体治理的效果；社会管理体制改革滞后，还存在社会参与渠道阻隔的现象，中介组织和市民尚未有效参与到社会治理中；城乡统筹中城市对农村的梯度影响和带动作用不足，尚且停留在人口迁移和资源配置的阶段，初级层次上的城乡统筹在冲击城市承载力的同时，也在解构着农村社会关系。

政府作为影响非常规事件的重要因素，其改革的困境必将成为未来应急管理所面临的首要问题。

第三，新型风险的挑战

随着经济社会双转型，我国社会阶层、组织形态和思想观念等都发生了深刻的变化，与此同时，突发事件的来源属性也不断变化，一些新型风险往往成为非常规突发事件的风险源。

在以下几方面，新型风险表现的尤为突出：

日新月异的科技在迅猛发展的同时，也给人们带来了技术性的灾难，比如今年的日本核辐射危机、“7·23”动车重大交通事故、珠三角停电事故等；损害城市公共安全的事件也成为今年来人们关注的热点，醉酒驾驶、校园安全事故时常见诸于各种媒体；网络热点事件在吸引社会共同关注的同时，也在不断挑战者政府的诚信底线和责任感。

新型风险不仅给应急管理者带来新的挑战，也将成为未来我国公共安全中的热点问题。

1.2非常规突发事件整体性治理的价值意义

中共十六届五中全会将“安全发展”纳入到我国社会主义现代化建设的总体战略，将公共安全提高到国家战略高度，并作为当前极为重要的工作来开展。

非常规突发事件作为新型公共危机，已经对我国公共安全造成了巨大的威胁，成为了当前亟待探究的重要理论问题和重要