中国农村城镇化进程中存在的耕地保护问题的研究综述.docx

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中国农村城镇化进程中存在的耕地保护问题的研究综述

综述论文

中国农村城镇化进程中的耕地保护问题

研究综述

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****年**月**日

目录

引言1

一、实行耕地保护的原因1

（一）耕地保护的地位1

（二）耕地保护的作用2

二、中国农村城镇化进程中耕地保护的现状2

三、存在众多耕地问题的原因3

（一）耕地保护意识缺乏3

（二）土地资源的配置不合理4

（三）土地二元制度的限制5

（四）乡村城镇化耕地资源法律制度残缺5

（五）地方政府和开发商的利益驱动5

四、实行耕地保护的措施6

（一）树立耕地保护的观念6

（三）破除土地二元制度8

（四）完善与土地的相关制度8

（五）强化政府对耕地保护的责任10

结语10

参考文献12

中国农村城镇化进程中的耕地保护问题研究综述

[摘要]城镇化是社会发展的必然趋势，然而城镇化的发展会导致大量的耕地流失。

城镇化是社会经济发展的需要,也是中国经济快速发展的体现,城镇化的不断发展客观上要有一定的土地作为保障。

城镇化的高速发展依然需要一定的粮食支撑，农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础。

然而粮食来源于耕地，没有耕地就没有粮食。

这就要求我们在加快城镇化的过程中也应和其同步的增加耕地，这无疑是一对不可能调和的矛盾。

本文从耕地保护产生的原因和解决方法上论述了在城镇化中的耕地问题。

[关键词]农村城镇化，耕地保护，对策

引言

城镇化是一个国家或地区实现人口集聚、财富集聚、技术集聚和服务集聚的过程。

但是在城镇化水平快速提高的过程中,中国城市数量急剧增加,城市用地规模扩展迅猛。

城市建设用地与农业用地的矛盾日益突出,城镇化发展在迅速提高中国经济实力的同时,也侵蚀了大量的优质农田,给耕地保护带来了巨大的压力。

土地是不可再生的稀缺资源,而耕地作为农业生产的最重要生产要素,关系到农业的发展潜力和中国的粮食安全。

这样城镇化发展过程中的土地利用方面成了不容忽视的问题。

经有关部门的科学预算，考虑到中国的人口、人均粮食消费量、耕地质量等、“十一五”规划确定了一个土地管理的约束性指标：

到2020年中国耕地面积不得少于十八亿亩。

这就是中国目前的耕地红线。

对于一个国家和地区而言，一定的耕地生产能力或潜力，不仅仅意味着维持一定数量的耕地，而应该是维持一定数量、一定质量和良好的生态环境相统一的耕地。

因此，完整意义上的耕地保护政策，应该是促进耕地数量、质量和生态相均衡的政策。

一、实行耕地保护的原因

（一）耕地保护的地位

1．耕地保护是农业可持续发展乃至整个国民经济和城镇化发展的基础。

城镇化的高速发展依然需要一定的粮食支撑，农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础。

然而粮食来源于耕地，没有耕地就没有粮食。

近几年来,永中镇城镇化的发展,已造成了耕地锐减的势头,并形成了该镇粮食自给率的下降。

1995年该镇粮食总产量4089吨,只占粮食需求量6511吨的62.8%,比1986年的118.7%下降59个百分点。

诚然,仅从一个镇的范围看,粮食问题完全可以通过市场来解决,但从更大的范围乃至全国看,农业生产尤其是粮食生产始终是城镇化发展的基础。

2．严格保护耕地是保护、提高粮食综合生产能力的前提。

党的十六届三中全会指出，要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。

保护、提高粮食综合生产能力说到粮食，必须以稳定一定数量的耕地为保障。

耕地是人类获取食物的重要基地，维护耕地数量与质量，对农业可持续发展至关重要。

中国明确规定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是基本国策，要求在有限时间内，建立耕地保护制度，保护基本农田。

基本农田是耕地中的精华，是维护国家粮食安全最基本的依靠。

（二）耕地保护的作用

1.耕地保护限制城镇无限度地向外扩张,有利于促进城镇内部用地结构的合理化,有利于提高城区土地利用效率和城镇建设的健康发展。

由此可见,农村城镇化发展与农地保护工作是一对相互促进而又相互制约的矛盾统一体。

在中国农业和农村现代化建设过程中如何协调这一矛盾,正是摆在我们面前的一项紧迫而又艰巨的任务。

[1]

2.“耕地不仅在一定程度上扮演着农村社会保障替代者的角色，还具有生态保育、清洁空气、涵养水源、文化景观等作用。

耕地的长期耕作会使突然越来越肥沃拥有足够的耕地资源，才能使后代人的衣食之源得以保持，才能从源头上保证农业可持续发展的物质基础。

”[2]

二、中国农村城镇化进程中耕地保护的现状

国土资源部、国家统计局、全国农业普查办公室联合发布的土地利用现状调查最新公报显示，中国耕地总面积和人均耕地面积仍不到世界人均耕地的一半，而且地区分布很不平衡。

人均耕地较多的一些省，主要分布在东北、西北和西南地区，这里自然条件较差，粮食产量较低；人均耕地较少的省（区、市），主要分布在东南沿海和京津沪三市，这里自然条件较好，粮食产量高，但也是耕地大幅度减少的地区。

“新《土地管理法》着重强调了加强耕地保护问题，其目标是确保耕地总量的动态平衡，新法明确规定国家实行占用耕地补偿制度。

非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。

[3]但是中国耕地资源的主要特征却是耕地面积占土地资源比例小，耕地后备资源不足，质量低，人均耕地少，且日益减少。

在自然条件和生产力所允许的条件下，绝大部分能开垦的土地已被开垦。

此外，目前中国人口还在以每年一千多万人的速度增加，经济建设正处于快速增长时期‘吃饭’和‘建设’给耕地带来的压力，有增无减，并没有缓解。

近年来，耕地面积连年锐减，尤其是一些优质耕地的减少，很难靠开发来弥补。

目前这种趋势还在发展。

”[4]等待寻求一个新的平衡点。

近年来,中国的城市化发展步入“快车道”,成为建国以来城市化发展的最快时期。

“据《2001~2002年中国城市发展报告》预测,到2050年,中国城市化水平将提高到70%以上,未来的50年中,城市居民消费水平的提高和新增城市建设将直接带动城市建设用地需求。

土地是城市的依托,城市化建设必然要有一定的土地作保障,而且其中大部分是耕地。

”[5]“十一五”规划确定了一个土地管理的约束性指标：

到2020年中国耕地面积不得少于十八亿亩。

国家在不停的倡导保住十八亿亩耕地红线，也在不停的强调加快城市化进程，这就需要寻求一个出路了。

最近,国家土地管理局组织专家利用卫星资料对北京等31个特大城市占地规模进行了分析研究,结果表明,1986—1996年,我国特大城市主城区占地面积（未含长春、吉林、哈尔滨、兰州）由1986年的3266.7平方公里扩大到1996年的4906.1平方公里,增长了50.2%。

其中大连市用地规模扩大了3倍,广州和石家庄分别增长了110%和109%。

[6]

三、存在众多耕地问题的原因

（一）耕地保护意识缺乏

居民对耕地的保护意识不强，只有在耕作的土地才会去保护。

无论是基层政府还是个体居民,均缺乏耕地保护的长远意识。

“要从根本上控制耕地保护的外部效应,使不同利益主体的耕地保护时间偏好率和代表长远利益的社会时间偏好率相一致,最有效的措施是政府行为,就是通过区域土地利用总体规划来实现。

”[7]但是居民的保护意思是最重要的，自己都不保护自己的耕地，谁还会来保护别人的呢，所以树立耕地保护意思是非常重要的。

（二）土地资源的配置不合理

土地资源的利用也是很重要的一个方面，下面是几个人从不同的方面对土地资源的不合理利用进行的分析。

从土地资源的配置方面进行了分析陈美球认为：

“由于缺乏镇区集体建设用地流转的相关政策制度,使大量的镇区集体建设用地难以参与到小城镇用地的配置之中,结果造成了小城镇用地配置单一的局面:

由各级政府代表国家对集体土地进行征用,变为国有土地,然后再把征用的国有土地进行出让、转让。

虽然在征用的土地中,也有不少是用于公共设施建设,但绝大部分还是以商业赢利为目的,其征用行为本身就超出了土地征用的初衷。

”[8]

从耕地浪费方面张定乾认为：

“现阶段，很多农民年轻时在城里做工，年迈时则回到农村养老，因此，很多农民在城里挣钱的首要用途就是改善农村的住房条件，他们没有真正地融入城市。

这种独特的离土不离乡的中国城市化发展道路，造成了农民工进城打工的双重身份和双重占地现象，也使得农村居民点用地和城市用地同步增长。

”[9]

从土地的利用效率方面唐红波认为:

“中国的农村城镇化引起了土地利用方式和土地利用结构的根本变化,城镇基础设施及城镇非农产业的生产经营要占用相当数量的土地,是为了满足非农产业生产经营活动在城镇集聚和发生的需要,这部分被占用的土地,将创造出比它用于农业生产产出更大的价值和更多的社会财富,这种“土地换发展”的城镇建设是非常必要和值得的城镇化占用耕地是不可避免的趋势,合理地根据国民经济发展计划和土地利用总体规划占用土地服务于经济建设,并根据国家相关规定（如耕地占补平衡）按质按量补充相应的耕地,不应当被认为是一种“侵占”和“浪费”土地的现象和过程而在现实操作过程中,很多土地利用问题造成了耕地面积减少,耕地生态环境恶化,以及由此造成的耕地质量降低而另一方面城镇化节约耕地资源的优势没有得到充分认识和有效利用。

因此,在城镇化进程中出现了很多土地利用问题,不利于耕地保护工作的有效展开。

”[10]

总的来说土地资源问题很大的部分是由浪费引起的。

资源的浪费是当前中国最显著的特征，无论是在工业还是在农业上浪费都比较严重，资源的利用率得不到提高会一直阻碍经济的发展也会阻碍城镇化的进程。

（三）土地二元制度的限制

社会主义制度的建立，废除了中国几千年的土地私有制度，建立了以全民所有制和劳动群众集体所有制为基础的土地公有制。

按照现在的土地管理规定，国家根据公共利益可以将集体所有土地征收为国有土地，而集体所有土地不得进入流通市场，国有土地与集体土地权利的不同构成了实际上的“土地二元制度”。

在计划经济时代，中国不仅依靠“城乡二元制度”抽取了大量的农业剩余价值来支持工业和城市发展，而且依靠“土地二元制度”几乎无代价地获得了城市建设用地。

现行土地利用方式成为传统经济增长方式赖以生存的重要支撑。

土地成为政府主导的工业化和城市化的工具，成为支撑以GDP为导向的政府行为模式的手段。

政府作为土地规划者、管理者及经营者，往往首先通过制定或修改土地规划将征地行为合法化，然后单方面制定土地征用拆迁补偿标准，通过公权力以公益化的名义强行征地。

对“卖地”的依赖及对“土地资本”的贪欲，造成政府行为扭曲和职能错位。

以政府既当裁判员又当运动员的“土地二元制度”的制度性偏差，必然难以实现耕地资源保护与经济可持续发展的平衡。

[11]

（四）乡村城镇化耕地资源法律制度残缺

姜峰从以下两个方面说明了法律制度的残缺：

“

1.现有耕地资源法律制度的缺陷

（1）所有权权能受限

（2）流转制度尚未成熟

（3）土管登记制度不完备

（4）耕地占补制度不合理

2.耕地资源个别法律制度发展滞后

（1）耕地规划制度存在瑕疵

（2）农民失地保障制度缺失

（3）耕地制度不适应现代农业。

”[12]

（五）地方政府和开发商的利益驱动

土地财政，属于预算外收入又叫第二财政。

它是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。

在很多地方，第二财政早已超过第一财政。

据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。

在土地财政上，一些地方政府核心的做法是土地整理，就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后，进行招、拍、挂，价格就会翻几番。

土地财政的形成与中国土地出让制度有关。

目前土地都是通过买断的方式使用几十年，这造成地方政府官员乐于竭泽而渔，根本不考虑下一任政府官员如何解决财政收入的问题。

[13]这种断后路的土地财政必然应该制止，通过发展经济解决财政收入才是硬道理。

四、实行耕地保护的措施

耕地是人类生存和发展最宝贵的物质基础，快速城市化进程中耕地城市流转是普遍的社会经济现象，尽管政府实施了严格的耕地管护，耕地量减质降、生态恶化，仍是不争的事实。

当前，全球气候变暖、生态文明建设及生物能源发展等对耕地安全提出了更严峻的挑战。

耕地利用的经济比较效益低下，城乡差距不断拉大，外部．效益未予较完全经济体现，是耕地损失的重要动因。

研究耕地保护，发挥利益导向机制，对完善耕地数量、质量、生态的全面保护、实现城乡协调发展等具有重要的意义。

[14]耕地保护的措施有很多具体有如下几方面。

（一）树立耕地保护的观念

1.树立两者必须协调发展的观念。

没有农业发展的基础,农村城镇化的发展就失去依托;而若没有城镇化的发展,农业的规模经营、农业现代化也难实现。

因此,耕地保护作为农业发展的一项基础工作,必须与农村城镇化发展相协调。

这就要求各级政府在编制规划时,要避免只根据城镇建设要求来预测用地量而忽视耕地保护。

在具体操作上,可以根据在一定时期内科技进步、资金投入、各次产业发展等方面的可能性,对城市用地、耕地需求量同时进行预测,并分别提出多个方案,然后根据综合效益最佳的目标进行综合平衡和方案择优。

2.树立耕地经济供求动态平衡的观念。

以实现耕地经济供求动态平衡为目标,即是在耕地数量保护的基础上,进行耕地质量保护,即保护耕地的自然肥力,增进耕地的人工肥力,改善土壤的理化性状,建设高功能的耕地生态——经济复合系统和优良的农业生态环境,以保证粮食等主要农产品基本满足中国人口增长和社会经济发展的需求,并为农村城镇化提供适量的“剩余”土地,从而实现农村城镇化与农业的协调发展。

3.树立转变各业土地利用方式的观念。

无论城镇用地或农业用地都必须坚持“内涵发展与外延扩张相结合,以内涵挖潜为主”的原则,转变土地利用方式,即不断通过技术创新,从粗放利用向集约利用转变。

4.树立土地利用的整体效益观念。

土地利用的整体效益,即某一土地的开发利用对一定区域的全部土地生态经济系统的结构与功能所产生的影响和后果。

土地生态经济系统是一个由耕地、园地、林地、草地、水面、非农用地及荒地等各个子系统构成的母系统,各个子系统之间相互联系又相互制约。

处理好各子系统的关系,才能改善生态环境,提高耕地质量和产量,为国民经济各部门发展提供丰富的农产品,从而促进农村城镇化和农业生产的协调发展,实现土地利用整体效益的提高。

[15]

（二）合理的配置土地资源

1.拓宽土地开发复垦工作的思路。

在城镇化的过程中增加可利用土地并不是可以一直持续的我们应该“在努力增加可利用土地总量的同时完善土地功能结构，实现土地利用功能的动态互补，使后备土地资源得到充分合理的利用。

同时，还要积极推进土地整理，按照土地利用总体规划的要求，通过对田、水、路、林、村进行整治，搞好土地建设，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境，促进耕地产出率的不断提高。

”[16]

2.同地同权，盘活农村建设用地存量。

中国农村建设用地存在极大的挖掘潜力。

“2008年中国农村居民点占地16.53万平方公里，折合约2.48亿亩，是2008年中国城镇占地约0.6亿亩、工矿建设用占地约0.62亿亩合计数的2倍；农村人均居住建设用地约229平方米，还存在因不少农民进城打工而住宅常年闲置的‘空心村’。

”[17]因此，盘活农村建设用地对城市化战略与土地保护战略的落地具有重大的意义。

3.节约和集约利用城镇土地。

基于中国国情和目前经济发展阶段，城镇化进程重点战略应走内涵式城镇化之路，实施资源节约型的城镇化。

重视城市发展的内涵，提高环境质量，提高土地利用的集约度，促进旧城改造，有序推动城镇化进程，增强土地资源对经济建设和可持续发展的保障能力并在保护耕地和节约用地的前提下，科学合理地制定各类城镇用地的规模与标准，积极实现土地利用由分散到集中、由粗放到集约的转变。

进一步完善土地市场，推进城镇土地的集约利用，这样才能科学合理地控制城市用地的规模。

（三）破除土地二元制度

首先，实现城乡土地处置权和收益权一体化。

城市建设用地无需地方政府征用和征收农村集体土地，国有土地和农民集体土地应以同地同权同价为原则在市场上交易使用权。

其次，实现城乡土地使用权所有权一体化。

城乡土地实现国有。

由国家制定法规设置机构行使所有者权利，而公民平等享有地产。

何学彦认为“普天之下莫非国土，率土之滨莫非国城。

国家者，全体国民共有之家园。

国赋地权，凡生长在中国这片土地上的公民都应该平等共享地产。

”[18]

（四）完善与土地的相关制度

熟话说：

“无规矩不成方圆”在土地管理上制度的健全是非常重要的，只有制定法律法规，人们才会去做到有法可依、有法必依。

1.完善土地征用制度

近年来，全国征地工作中暴露出来的矛盾和问题越来越多。

一是土地征用规模过大，二是农民权益得不到保障。

新修订的土地管理法虽然提高了对农民的安置补偿标准，但是与农地转为建设用地后的收益及农民失去土地和代价相比，还是太低。

因此，要制定土地利用规划，强化规划对建设用地总量的控制，把用地规模限制在规划数量范围之内。

国家重点基础设施建设用地，也要节省用地，减少征地，城镇建设要尽量盘活存量土地，控制城区过分扩张。

农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城镇化和工业化成果的过程，是逐步缩小城乡差距的过程，应当建立起配套的被征地农民的社会保障体系。

2.建立和完善耕地保护制度

要依法健全政府征地程序，维护农村集体的土地所有权和农民的土地承包权。

今后凡征用农村土地必须经农村集体经济组织和农户确认，征地的过程要公开透明化。

不得随意大面积，成建制地把农村集体土地转为国有土地，变为城市建设和工业用地。

任何一级政府不得利用强制力去为一般盈利企业牟取农民手中的土地。

即使农村集体建设用地也必须符合土地利用总体规划、村庄和集体规划。

并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。

”[19]禁止强拆强搬，与法律制度相背离。

3.完善占用耕地补偿制度

政府必须进一步明确责任，负责本行政区内的耕地占补平衡，通过土地开发、整理、复垦落实耕地占用补偿的法定义务。

建立包括经济发展与耕地占用数量的关系、耕地质量评价、耕地的食物生产潜力评价以及耕地变化的粮食安全效应等在内的耕地储备体系，推动土地开发整理产业化。

严格土地开发、整理的项目管理，建立从事土地开发、整理的专门机构，采取招标的方法推行企业化经营。

鼓励开发整理机构多方面、多渠道筹集资金，按照谁投资谁经营谁受益的原则，充分利用优惠的税费政策调动各方开展土地开发整理工作的积极性，确保各地区耕地占补平衡。

”[20]

4.改革耕地所有权制度

姜峰认为应该改组农民集体组织为公司化法人“农民集体所有是造成所谓集体土地所有权主体虚位的原因，所以,中国土地立法应当规定耕地所有权的主体权利实现机构和主体自决权,以落实农民的土地所有权制度"本文认为,中国应当重组农村集体经济组织,创建“公司化法人”由民众从村民中民主选举法人代表,以淡化乡镇干部的对村干部的直接任命权"农民集体应当成为一个法人,应当按照法人特征和运行机制来组织代表机关,运行它的财产"农民集体成员大会或代表大会为农民集体所有权主体行使所有权的权力机构,可以同时仿照股份公司模式选举监督机构和成员“该权力机构对组织成员的土地的利用方式、分配或承包规则、土地利用的变动等作最高决策,使它真正成为能够代表农民利益反映农民意志的机构"同时,在最高权力机构之下设立执行机构,这种执行机构既是村民大会意志的贯彻执行机构,也是上一级政府政策,国家法律的执行者,肩负村社行政管理和经济组织领导工作”同时,转变村委会等组织的职能或性质,使其首先成为执行农民代表大会的意志的机构,同时兼具有社区管理职能,也可以由其管理土地变为政府的监督机构"但是,发包权力的运用和行使,必须在县级以上土地管理部门备案登记、接受审查，由此形成了权力机关!

监督机关和执行机关互相制约的机制。

”[21]

（五）强化政府对耕地保护的责任

现实中耕地随意被占用、建设无序等现象的发生，既有政府管理不力的原因，又有政府行为不规范的因素。

由于土地农用的比较利益低，如果完全由市场机制进行配置，那么耕地就会不断地被转为建设用地。

为了保障国家的粮食安全，必须强化政府对农地的保护作用，严格控制农地转为建设用地的数量。

改变目前一些地方政府从当地利益出发，为建立政绩而以地生财、竞相出让土地的做法。

规范政府的征地行为，严格规定各级政府的征地权。

同时提高征地成本，保障被征地农民的合法权益。

要求各级政府严把土地供应关，完善土地的有偿使用制度，严格执行招、拍、挂，增强土地出让的透明度，减少土地出让中的出租、寻租行为。

结语

土地是民生之本、发展之基、财富之母。

土地问题事关国家粮食安全，事关经济社会可持续发展，事关社会稳定和国家长治久安。

构建耕地保护共同责任机制，明确责任与确定目标是基础，监督检查与评价考核是手段，责任追究是关键，部门协作联动是保障。

我们运用科学发展的战略眼光和全面协调可持续发展的战略思维，探索建立保障科学发展的耕地保护共同责任机制，切实转变管理方式，严格保护耕地，提高国土资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力，其目的在于解决好保障经济、社会发展与保护耕地资源关系的历史性课题，坚持开源与节流并举，走出一条节约利用土地资源的新路子，实现保障发展与保护资源“两难”问题的双赢，从而实现社会的和谐和可持续发展，建设高度的社会生态文明。

参考文献