我国农村宅基地使用权流转法律问题研究.docx
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我国农村宅基地使用权流转法律问题研究
2017年6月2日
诚信承诺书
本人作为《我国农村宅基地使用权流转法律问题研究》一文的作者，郑重承诺：
一、本论文是我在导师的指导下，参考相关文献资料，进行分析研究，独立完成的，其中所引用的文献资料和相关数据，都是真实的，并均准确地标明其来源；除标明来源的内容以外，不包含他人已公开发表的作品内容、学术成果、学术观点和数据。
二、我保证本论文中没有《学位论文作假行为处理办法》（教育部令第34号）规定的任何学位论文作假行为，若有违反，本人自愿接受学校和教育主管部门依据《学位论文作假行为处理办法》的任何处理，承担取消论文成绩、取消学位申请资格、交回并注销学历学位证书、撤销学位等一切后果和法律责任。
学生签名：
2017
年
6
月
2
日
我国农村宅基地使用权流转法律问题研究
[摘要]宅基地使用权制度改革关系着农民的根本利益，对农村经济的发展也起到了决定性作用。
面对现实中出现的大量宅基地使用权流转引发的矛盾纠纷，改革宅基地使用权流转制度已是大势所趋。
本文通过对宅基地使用权流转中发生的矛盾纠纷，宅基地闲置等问题的分析，提出流转的必要性可行性，并通过建立农村宅基地使用权流转制度、完善不动产登记、健全农村社会保障制度等对策解决这些问题。
[关键词]农村宅基地使用权；用益物权；流转；法律问题
[Abstract]Thereformoftherighttousethehomesteadsystemisrelatedtothefundamentalinterestsofthepeasantsandalsoplaysadecisiveroleinthedevelopmentoftheruraleconomy.Inthefaceoftherealityoftheemergenceofalargenumberofhomesteaduserightstransfershouldbeissuedcontradictionsanddisputes,reformofhomesteaduserightstransfersystemisthetrend.Thispaperputsforwardthenecessityandfeasibilityofthetransferthroughtheanalysisofthecontradictionsanddisputesinthetransferoftherighttousethehomestead,theestablishmentofthetransfersystemoftherighttousethehomesteadinruralareas,perfecttheregistrationofrealestateandimprovetheruralsocialsecuritysystemAndothermeasurestosolvetheseproblems.
[Keywords]Theruralusufructuaryoflandforbuilding;usufruct;thetransaction;legalissues
一、我国农村宅基地使用权流转问题的提出
（一）根据张志海与赵立军农村房屋买卖合同纠纷案提出流转问题
1997年，张志海与赵立军达成协议，赵立军给付张志海2.5万元，购买张志海北京市顺义区51号院房屋及其院落，上有正房五间，西厢房三间。
2015年1月，张志海向法院提起诉讼，要求法院确认房屋买卖合同无效，赵立军返还张志海所有的房屋及院落。
原审法院经审理认为：
宅基地为集体经济组织所有，不得任意买卖和转让，因此张志海与赵立军的房屋买卖合同无效。
宅基地使用权是农村集体经济组织成员才能享有的特定权利，由享有者的特定的身份决定，本集体经济组织外的成员无权取得或者变相取得。
赵立军不是诉争房屋所在地的居民，所以他没有该集体经济组织成员所享有的特定权利。
后赵立军上诉至北京市第三中级人民法院，法院审理后认为原审法院对于合同效力的认定正确，一审法院在合同无效的前提下就腾房请求所作处理，并无不当，故驳回上诉，维持原判。
[1]
（二）引发的思索
通过上诉对张志海与赵立军农村房屋买卖合同纠纷案的判决的分析不难看出，在我国，宅基地使用权流转处于一种严格的限制状态。
但随着人们的需求的增加，人们对农村宅基地使用权的流转问题的关注度日渐增加。
虽然法律规定城镇居民不能购买宅基地和农民住房，农村宅基地只能在集体组织内部转移。
上述案件中法院的判决也指出，宅基地使用权是与农村集体组织成员的特定身份相联系的特有权利，赵立军非该村村民，因此无权取得或变相取得。
笔者认为，上述农村房屋买卖合同纠纷案中，从我国现有的法律、法规的规定来看，法院认定房屋买卖合同无效是有一定道理的。
但是，从中国市场经济的发展趋势看，张志海与赵立军农村房屋买卖案件又符合了发展现代化，缩小城乡差距的需要，而且诸如此类的案件在实际生活中已屡见不鲜。
据调查，2005年北京郊区宅基地流转案例占宅基地总数已达10%左右，有的地区甚至高达40%以上。
[2]此外，物权理念的价值化也是物权法最瞩目的发展趋势之一。
即随着社会的发展，物权的动态形态在发生变化，人们正在对物由“所有”更加向“利用”倾斜，对物的用益性将不断增强，法律也开始由对“所有权的保护”倾向于“对用益物权”的保护。
[3]而宅基地使用权作为一项重要的用益物权，却未赋予使用权人收益和处分的权利，不符合现代物权的发展趋势。
（三）农村宅基地使用权流转的形式
宅基地使用权流转是宅基地使用权的产生、变更和消灭过程以及宅基地性质的变化。
[4]从我国当前的立法状况来看，农民对其拥有的宅基地使用权享有占有、使用、收益的权利，但不包括处分权。
然而，在现实中却存在着大量宅基地使用权流转的情形，流转的形式也很多样化。
1.转让
转让大都体现为买卖，即让渡宅基地使用权和房屋所有权。
从经济学角度来讲，房屋作为一种商品具有流通的性质，是可以进行转让的。
实践中，一般是建筑物连同宅基地使用权一起转让，单独转让宅基地的并不多见。
目前，主要是多余、闲置房屋的转让。
农村房屋的转让包括两个方面：
一种是本集体组织内部的转让，这种转让是符合我国的相关法律规定和政策要求的。
另一种是在非本集体组织成员间转让，也就是宅基地使用权流转中的“隐形市场”。
尤其是在北上广等经济发达地区，大量存在着城镇居民购买农村住宅或在农村集体土地上建设、开发的房产的现象。
2.出租
房屋出租是指农民将自有的宅基地上的建筑物的整体或者一部分出租，以获取利益。
当然，这种出租本质上与买卖并没有什么差别，只是形式上的出租，那些租期长达十几年，甚至几十年的租赁合同，出租人通常都不会再回乡生活，随着时间的推移，租赁合同也就变相的演变成了买卖合同。
这也只不过是在政府明令禁止宅基地和农民住宅买卖的情况下，城镇居民为购买农民的房屋和宅基地所采取的变相交易手段。
这一特点在北京近郊尤为突出。
3.抵押
抵押是村民因融资或生产生活需要，将其宅基地上的房屋作为抵押向融资机构进行担保，从而获得资金的一种方式。
根据我国“房地一致”的原则，宅基地上的房屋抵押时会涉及宅基地使用权的抵押，这样就会与法律的限制规定相冲突。
尽管实践中存在很多问题，也有很多人遭受到了利益上的损失，但仍有很多人拿房屋甚至宅基地进行抵押。
近年来，部分农民因发展私营企业或其他工作需要，而向金融部门申请贷款，将宅基地上的房屋作为标的物进行抵押，从而获得资金的现象已屡见不鲜。
[5]
4.继承
我国实行“房地一体主义”，当房屋所有权合法转让时，宅基地使用权也随之转移。
继承分为集体组织内的继承与集体组织外的继承。
在第一种情况下，即继承人与被继承人为同一集体组织成员时，根据规定，以继承房屋方式取得的宅基地，其集体土地使用权可以得到确定，但这又有可能会引发“一户多宅”的问题。
而对于继承人不在农村宅基地使用权人的本集体经济组织内的，宅基地使用权的确权问题就比较复杂。
有的地方允许继承，有的地方则是给予一些补偿后强制收回，规定不一，各地操作存在很大差异。
很显然，这也是我国农村宅基地使用权制度的立法缺陷之一。
5.征收
因公共利益的需要，国家可以依法对公民的私有财产进行征收或者征用。
因此，作为农民私有财产的房屋以及宅基地使用权就可能被国家征收或征用，征收或征用后的宅基地使用权就成为国家所有，改变了集体所有的性质，成为城市建设用地。
以上是宅基地使用权流转中最为常见的几种形式，现实生活中还存在着其他形式的流转。
只要是符合公平合理、等价有偿的形式，从原则上来说都应当是可以的。
当然，目前宅基地使用权的流转主要还是存在于隐形市场之中，但笔者认为，允许宅基地使用权进入市场自由流转已是民心所向、大势所趋。
二、我国农村宅基地使用权流转现状和立法概况
（一）我国农村宅基地使用权流转现状
土地在解决农民的基本生活需求，维持农村的稳定和发展方面做出了巨大的贡献。
但是随着经济的发展，农村宅基地流转趋势日渐猛烈，而我国又缺乏对农村宅基地使用权流转问题的专门法律规定，农村宅基地在流转方面就渐渐暴露出了很多问题。
1.大量宅基地闲置，造成土地资源严重浪费
在经济飞速发展的情况下，大量农民进城务工，并且有很多人在城市定居，此时他们农村的住房就会处于闲置状态，造成所谓的空心村现象。
而农村村民的宅基地使用权都是他们通过合法途径获取的，集体组织无法收回另行处置；而且由于法律上的限制，房屋的权利人在不愿将宅基地归还集体的前提下又无法转让宅基地上的房屋。
经过多方面的数据佐证，我国农村闲置着的宅基地面积已达1亿亩以上。
[6]
2.宅基地使用权隐形流转盛行，集体资产流失严重
受利益的驱使，以及客观存在的巨大供求市场，全国各地，尤其是在城中村、城市郊区，交通便利、工业发达、风景秀丽的地区，这些地区的地理条件等使得房屋和土地的价值大幅度提升，很多农村居民都希望将手中闲置的房屋转出手，以获得一定的经济收入。
因此这些地区宅基地流转活动空前活跃，且流转规模不断扩大。
就拿宅基地使用权流转最盛行的北京来说，国土资源部国土勘测规划院近年在北京郊区的调查显示，北京郊区城乡结合部约有三分之一的宅基地存在使用权“地下交易”的现象。
[7]
然而，国家是不保护这种宅基地使用权的私下流转的，当交易双方越过国家的法定程序，游离于正式制度之外直接进行交易时，双方的交易价格交易程序等都带有主观随意性，容易引发一系列的纠纷，一旦发生，当事人只能自行解决，交易安全无法保障。
同时，这种“自由定价”和“暗箱操作”的行为将使集体土地资产的集体收益流入不法分子手中，使集体土地资产的收益流失。
这种隐形市场的存在不但会破坏土地交易市场的正常秩序，同时还会造成集体经济利益的流失，严重损害着国家和集体的利益。
3.宅基地使用权现实流转中引发了很多矛盾冲突
最显著的一点是农民基本生存保障功能与财产功能的冲突。
宅基地使用权制度是一种福利性质的制度，旨在保障农民的基本生活需求，也有利于实现农民之间的平等。
但是现有的宅基地使用权制度却不能给农民的经济利益带来保障，农民和集体组织的利益在市场化、城镇化的大背景下受损严重。
一方面，国家不许可宅基地使用权上市流转，造成农民建于宅基地上的房屋变成死产，而房屋作为农民的私有财产，是农民实现融资、获取收益的重要渠道，一旦限制流转其财产属性就无法实现。
另一方面，通过征收一类的途径进入市场的宅基地，农民可获得的补偿远远不能弥补其失去宅基地的损失。
这些都使农民遭到了重大的利益损失。
此外农地基本使用权和农地发展权之间的冲突也不容忽视。
农地发展权的最终目的在于保护耕地、自然资源、生态环境、农民利益和公共利益。
社会经济发展到现在，农民的生存问题已经基本解决，农地发展权在一定程度上也起到了一定的惠民作用。
但是，从立法规定可以看出从农民对宅基地仅享有占有和使用权，抛除了受益和处分权后的宅基地使用权不再拥有完整的用益物权属性，也不可能从根本上实现农地发展权的最终目的。
很显然现行的宅基地使用权制度并不能平衡上述矛盾冲突，其权能没有得到充分的发挥，农民的权益得不到有效的实现。
在现如今的计划经济时代，土地的保障功能正在不断减弱，禁止宅基地使用权流转的规定在很大程度上限制了作为农民的私有财产的房屋的流转，造成权利的缺失，而且与城镇居民相比这种规定也是不公平的。
笔者认为，农村宅基地使用权流转是现代经济与物权发展的必然结果，现有的法律制度与现有状态间的平衡得不到足够的维系与支撑，与其进行各种限制，不如指引其健康发展。
（二）我国农村宅基地使用权流转的立法概况
新中国成立至今，我国的农村宅基地使用权制度随着农村土地制度的变革、社会主义的现代化建设，已经得到了一定的发展和完善，但现行立法对宅基地使用权流转的规定依旧存有不足之处。
1.相关立法分散，个别立法相互矛盾
我国的宅基地使用权立法走到今天实属不易，虽然有所成就，但相关立法依旧比较分散，且规定简单。
2007年，《物权法》中虽然专门对宅基地使用权的内容进行了梳理，但也只是明确了一些根本性的问题，提出了一些原则性的条款，既没有对宅基地使用权流转的突破，也没有对司法实践中存在的缺陷提出具体的完善建议和解决办法，内容相对简要，在实际运用中还需要更加详细、明确的实施细则。
与此同时，宅基地使用权还存在个别立法上的矛盾。
比如立法上关于宅基地使用权的继承的规定就是自相矛盾的，法律规定继承双方在同一集体组织内时，继承人可取得被继承人的宅基地使用权。
但是《土地管理法》中又有“一户只享有一处宅基地”的规定，从这一角度看，继承人的合法取得的第二处宅基地就产生了“违法”的结果。
2.立法与现实脱节
上世纪末以来，农民迅速解决了温饱问题，市场经济得到了进一步的发展，各地出现了建房高潮的现象。
再加之城镇化的加速，许多开发商将目光放到了农村的宅基地上，一些城市居民也开始到农村购房或购地建房，农村居民因收益颇丰也愿意进行这种交易，“小产权房”就开始出现。
但与宅基地使用权流转问题有关的纠纷案件也越来越多。
实践中，法院在审理这些案件时往往存在较大的分歧，部分法院依据现行法律的规定，认为流转行为无效；部分法院从法条间的逻辑推断出宅基地使用权流转合法，从而判定流转有效；还有部分法院则是回避这一问题，转而分析合同关系。
总之，跟农村宅基地使用权流转有关的案件基本没有一个统一的裁判结论。
可见，我国宅基地使用权流转方面立法已经不能与现实问题接轨，必须进行改革。
3.宅基地使用权开始试点流转
随着自由流转的呼声日渐强烈，以及城市发展对土地资源的需求更加突出，一些经济发达地区应声出台了一系列的文件，规范和探索着集体土地使用权的流转。
广东省作为领头羊，于2005年10月颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，该办法将农村集体土地纳入了土地交易市场，明确了宅基地使用权人对宅基地的绝对处分权，并且在处分权的条件、范围、处分的程序等方面也做了详细的规定。
这样的改革一方面可以解决城市“用地难”的问题，优化土地资源利益效率；另一方面，农民的利益也得以实现，并带动了农村经济的发展。
后来天津、重庆等地也相继出台了一系列文件对宅基地使用权的流转进行试点改革，而且也很成功。
在分析了我国宅基地使用权流转制度的立法状况后，不难看出该制度是历史和社会经济发展的结果，同时它也在不断地完善。
但宅基地使用权流转方面的规定依旧不够完整，存在诸多缺陷。
随着宅基地使用权的矛盾纠纷日渐增多，急需国家出台相应的法律法规予以明确。
三、我国农村宅基地使用权流转的必要性、可行性分析
（一）宅基地使用权自由流转的必要性分析
随着我国工业化、城镇化进程的加速，市场体制的建立和完善，我国正处在经济、社会转型的重要时期，“最初支撑福利性质的宅基地使用制度的社会经济条件正在逐步丧失”，宅基地使用权的地下流转日益增多。
因此，为满足农民的合理需求，规范土地利用机制，促进城乡协调发展，允许宅基地使用权入市自由流转是必要的、可行的。
1.宅基地使用权自由流转符合现代物权的发展趋势
现代用益物权和过去相比，其重心已经发生了转移，由原来的注重所有转变到注重使用。
在现代社会化大生产的条件下，利用他人的财产组织进行生产经营活动已为普遍的方式，社会财富和资源的优化配置成为促进经济发展的重要条件。
[8]现有的宅基地使用制度，是农民基本生存条件的保障。
但现行的宅基地使用权制度使集体和农民实现自有财产价值的自由受到限制，资产属性无法显现，违背了现代物权法的价值化理念。
若宅基地使用权能够自由流转，宅基地的使用价值就可以实现，避免了资源的浪费，不但满足了使用权人对价值的追求，也能减少资源浪费，符合用益物权发展价值化的理念。
2.宅基地使用权自由流转能带动农村经济发展
在农村，农民可以支配的财产很少，因此有人担心，如果国家同意宅基地使用权上市流转，部分农户会因利益诱惑不理性的将宅基地和房屋卖掉，对农民的基本生存条件和农村社区稳定造成负面影响。
但是，随着教育水平的提升，以及中国农民高度的理性，笔者相信他们能够合理利用自己的权利。
反而，国家对土地的垄断会加剧不规范的交易行为的发生，不但不能保护农民的利益，使其财产利益无法实现，还会拉大城乡差距，不利于农村社会的稳定。
而且，《宪法》规定公民的私有财产不可侵犯。
显然，我国的宅基地使用权制度违背了这一规定。
如果宅基地使用权可以进入市场自由流转，农民就可以将他们闲置着的的宅基地、房屋进行出租或是出卖给他人获得财产收益，从而拥有更多的资金投入生产，增加收益，拉动农村经济的发展。
其次，就城乡二元结构而言，“同地不同权，同房不同价”的差别待遇导致农村生活水平低下，限制了国家城乡一体化进程的发展。
如果宅基地等集体建设用地能与国有建设用地“同地、同价、同权”地自由流转，农民就能直接享受到城市化带来的土地增值收益，客观上将使得城市人口向农村转移，给农村带来大量的资金和资源，加快当地农村教育、文化、医疗和工业的发展，解放农村生产力，为城乡二元结构的转变带来契机。
（二）宅基地使用权自由流转的可行性分析
宅基地使用权自由流转制度的构建，需要相应的经济基础以及法律依据等条件的支撑，才具有实施的可能性。
1.宅基地使用权流转的社会基础
首先，户籍制度的改革为宅基地使用权的流转提供了可能性。
我国现行的户籍制度与城乡二元结构是相互依存，不利于城乡一体化进程。
十七届三中全会的召开，推进了户籍制度的改革，规定在城市具有稳定就业和住所的农民可将户口迁移至所在城市。
各地也陆续开始了户籍制度改革的试点工程。
户籍制度的改革能够优化劳动力、土地等资源的配置，加速农村经济的发展，也是改变城乡二元结构的需要，为宅基地使用权流转创造了有利条件。
其次，农村社会保障体系在不断完善。
宅基地使用权是一种福利性质的权利，最开始的目的就是为了保障农民最基本的生存条件。
然而，中国已经建立了各种形式的社会保障制度，如农村养老保险制度，农村最低生活保障制度。
这些制度的建立，使得农民即使转出自己的宅基地后也不必担心自己无法生存，更好地保障了宅基地使用权流转制度的现实运行。
2.宅基地使用权流转的法律和政策依据
当前的农村宅基地使用权流转的司法实务现状，充分暴露了我国相关法律法规的缺位、滞后和不统一，先关法律法规与实践暂时脱节，也说明了现实在呼唤新的立法的出现。
更何况，所有的法律规范都是为了有效地利用资源、增加财富。
因此，统筹城乡土地资源的配置是大势所趋，符合物权法对物的经济效益的价值追求。
从政策层面上来说，各个地方政府也根据各自的需要制订了很多的政策，对土地资源进行规范。
例如广东省的宅基地入市、重庆的地票交易等。
而且中国的法律对于限制宅基地使用权流转的规定也不够明确，特别是我国《物权法》的颁布为以后的改革留下了很大的空间。
3.宅基地使用权流转的实践基础
最近几年，我国开始尝试放松宅基地使用权流转的政策，并在广东、重庆、天津、上海等地开展了宅基地使用权流转的试点工作。
就广东省的“宅基地入市流转”来说，该模式在“一户一宅”的前提下，将农民手中合法、闲置的宅基地上市流转，让农民通过土地出让获得收益。
同时还提出对“一户多宅”的情况先罚款再确权，对那些不符合规定的住宅进行清理，然后依照规定办理手续，实现了宅基地使用权的初步流转。
这种模式并没有改变集体土地的所有权性质，只是赋予了宅基地使用权人一定的处分权，使宅基地可以进入市场平等交易，体现了宅基地的商品属性，符合用益物权的性质。
这些地区的试点工作也充分证明了农村宅基地使用权流转有内在需求，而且这些经验在其他地区进行宅基地使用权流转制度的改革时可以加以借鉴。
四、我国农村宅基地使用权制度的完善思考
（一）建立宅基地使用权流转制度
合理的土地流转制度是产权主义流转的内在动力，建立宅基地使用权流转制度，让农民转实现自己的财产权益，拉动农村经济的发展，已是势在必行。
若仍然严格限制流转，将会打击农民流动的积极性，土地资源也将不能合理配置和有效流动。
[9]因此我们需要建立一套与之相对应的监督机制，来完善宅基地使用权流转受益的分配。
我们可以把因流转取得的收入划分为国家、集体和个人三类。
国家作为管理者，可以在宅基地使用权流转的过程中收取税费；村民和集体可以就财产的所有权进行利益的分配，如果农民将宅基地使用权流转，集体可以作为宅基地所有者分得一部分的受益，如果流转的是农民的私有财产，那么流转的受益则由农民单独享有。
（二）健全农村社会保障体系
宅基地使用权流转制度一旦建立，难免会有一些农民为了眼前的利益将宅基地进行盲目转让，如果转让后得到的收益没有得到很好的利用，投资失败或挥霍一空，那么他们将面临着最基本的居住保障问题。
此时，完善的农村社会保障体系就可以解决农民的后顾之忧，撕下宅基地是农民唯一的生存保障的标签，为宅基地使用权流转的市场创造良好的社会条件。
而且，健全农村社会保障体系也是缩小城乡差距、消除城乡二元结构的关键举措，需要国家和政府的共同努力。
国家需要制定更加完善、全面的法律法规，从根本上保护农民的权益，明确社会保障法的主要内容、具体方式、保障标准等，将这一体系纳入法制化轨道，使农民在丧失土地的保障后依旧可以享受到国家的保障。
促进宅基地使用权更好的流入市场，充分发挥它物权方面的属性。
政府等有关部门也要充分发挥自身的职能，做好规范农村社会保障机制的运行工作。
（三）完善不动产登记制度
不动产登记制度可以界定交易过程中主体之间的权利义务关系，确保交易安全，提高交易效率，实现国家对不动产交易的宏观调节和监控。
另一方面，也可以减少“一户多宅”的现象发生，依照规定进行不动产的登记，规定登记过的、权属明确的农村住宅可以进行转让、出租等行为。
以确保宅基地使用权流转的规范性，保护交易财产，减少交易事故的发生。
我国《物权法》中对宅基地使用权变更登记制度的规定也为在宅基地使用权流转法律制度中加入不动产登记制度提供了可能性。
（四）改革城乡二元户籍制度
城乡二元户籍制度是在计划经济的体制下产生的，现如今，各种生产资本可以自由流动，这种二元户籍制度已经不能满足社会发展的需要。
如果不加以改革这种户籍制度，其必将会阻碍社会经济的发展。
现如今，城市的土地资源极度稀缺，房价、地价水平过高，与农村形成了鲜明的对比，也反映出土地资源没有得到合理的利用，而这一状态的成因就在于城乡之间的二元差距。
我国独有的城乡二元户籍管理制度，使城镇化处于一种僵化状态，因此需要进行户籍制度的改革。
[10]我们可以根据每个城市不同的发展状况、经济条件等因素逐步推进户籍制度的改革，从中小城市着手，放宽落户条件，大中城市可以对部分人才资源放宽限制，逐步逐步进行
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