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土地财政
地方政府“土地财政”调研
胡家勇
土地出让收入在我国地方政府财政运行中扮演着重要角色，在东部沿海地区的市、县、乡镇，以及全国各地其他大、中、小城市表现得特别突出，以致人们把地方政府财政称之为“土地财政”。
不过，由于缺乏翔实的第一手资料，对于土地出让收入在地方政府可支配财力中到底占多大比例，有着怎样重要的作用，人们并没有一个清晰、具体的认识。
2009年7月，笔者就土地财政对Z镇进行了专题调研，本文将基于这次调研的原始资料，比较系统地勾画土地出让收入在Z镇财政运行中的重要性，以折射土地财政在全国的总体情况，并作相应的理论思考。
一、Z镇土地出让收入规模
Z镇地处东部沿海地区，2008年工农业总产值达216.15亿元，其中，工业总产值为213.75亿元，占工农业总产值的比重高达98.89%，财政收入4.28亿元，城镇化率为44.4%，外来人口与户籍人口相当。
从这些指标可以看出，Z镇是一个经济发达的工业强镇，对于经济发达地区具有代表性，而经济欠发达地区的情况会有所不同，这是在运用本调研数据时需要注意的。
土地出让收入，亦被称为土地出让金。
从Z镇财政所的财务报表看，土地出让收入被明确列入镇预算外收入，被当作镇政府可支配财力的一部分。
表1是Z镇2001-2008年的土地出让收入。
表12001-2008年Z镇的土地出让收入及其波动幅度（单位：
万元、%）
年份
2001
2002
2003
2003
2005
2006
2007
2008
土地出让收入
10521.8
8143
27521
6473
5459
7268.9
13740.4
3245.67
波动幅度
na.
-22.61
237.97
-76.48
-15.67
33.15
89.03
-76.38
表1显示，2001-2008年，Z镇每年所获得的土地出让收入都是十分惊人的，其中有三年的土地出让收入过亿，2003年高达2.7521亿元，最少的年份是2008年，也达到了3245.67万元。
2001-2008年，Z镇土地出让收入共计82372.77万元，平均每年的土地出让收入为10296.6万元，超过1个亿。
表1还显示，Z镇的土地出让收入呈现出明显的不稳定特征，一些年份急剧增长，而另一些年份急剧下降，这是由土地供给和需求的性质决定的。
2008年土地出让收入最少，这主要是由2008年以来国际金融危机的影响造成的。
Z镇属于外向型经济，外贸依存度高，外贸对经济的拉动和支撑作用很强。
2008年，受国际金融危机、欧盟反倾销、人民币升值等因素的影响，Z镇出口增幅下降，企业对土地需求随之下降，从而导致土地出让收入的减少。
Z镇之所以能够获得巨额土地出让收入，从大的背景看，与东部地区的迅速工业化、市场化和城镇化进程密切相关。
改革开放30多年，Z镇已从一个农业镇转型为一个典型的工业镇。
2001-2006年，Z镇平均每年新设立企业2315家，工业总产值平均每年增长16.3%。
目前，已经形成了鞋业、空压机、机床、新型建材等产业集群。
由于工业的快速增长和产业结构的急剧转型，工商企业的用地需求一直居高不下，从而带来地价的快速上涨。
与此同时，随着工业发展和居民收入的增长，以及在此基础上的迅速城镇化，居民住房需求不断升温，房地产业快速发展，从而产生了对居住用地的巨大需求，也刺激了地价的快速上涨。
从抽样调查数据看，2001-2004年，Z镇的土地需求主要是工商企业修建厂房等生产性用地需求，居住用地需求相对较少。
而住居用地需求主要是居民自建房（主要是在镇政府所在地和其他商业聚集点居民自建的多层商、居两用房）的用地需求，商品房开发用地需求还不多。
2005年开始，Z镇的土地需求结构开始发生变化，工商企业用地相对下降，而房地产开发用地大幅度上升。
以2005年和2006年为例，在抽样数据中，用于商品房开发的土地面积，超过了工商企业的生产性用地。
2007年，工商业企业用地需求又开始上升，2008年，工业用地需要下降，自建房用地相对提高。
可见，工商业用地需求和住房用地需求呈现交错变动情形，生产性用地需求一般走在前面，从而推动地方经济发展，随后带动居住性用地需求的上升。
表22001-2008年Z镇土地需求结构抽样调查
年份
出让地块样本数（宗）
工商企业用地
住居用地
自建房用地
商品房开发用地
宗数
（宗）
面积
（公顷）
宗数
（宗）
面积
（间）
宗数
（宗）
面积
（公顷）
2001
10
10
2.1869
0
0
0
0
2002
69
53
21.1823
15
126
1
0.3812
2003
74
61
49.66446
11
98
2
12.8274
2004
65
53
23.9196
12
88
0
0
2005
19
9
2.4106
2
4
8
4.5045
2006
21
9
7.3741
2
26
10
11.2629
2007
46
37
20.6469
3
na.
6
na.
2008
8
3
na.
5
21
0
0
用地结构对政府土地出让收入是有显著影响的。
从调研数据看，住居用地所带来的土地出让收入要远远高于工商企业的生产性用地。
以2002年为例，工商企业用地的地价仅为商品房开发用地的1/8左右，所带来的土地出让收入仅为商品房开发用地的1/22左右。
因此，对于既定面积的可供地块，基于土地出让收入最大化，政府往往更倾向于从事商品房开发。
而商品房用地地价的高低又是由商品房价格的高低决定的，高房价才能支撑起高地价。
因此，基于获得高额土地出让收入，地方政府往往倾向于维持高房价，至少是不希望房价降下来。
不过，与工商企业用地相比，目前房地产用地给政府带来的收入是一次性的。
这是因为，我国尚没有开征房地产税，地方政府不能通过税收形式获得土地增值收益。
与房地产开发用地不同，工商企业用地虽然带来的土地出让收入较低，但这些企业一旦开始经营，就可以不断地向地方政府纳税，从而带来长期收入流。
同时，工商业的发展是平均地价的重要支撑力量，平均地价的持续上涨最终需要工商业的持续发展来带动。
因此，尽管工商业用地所带来的土地出让收入相对较低，但地方政府仍然有强烈动机向工商业者出售土地。
表3不同类型用地的土地出让收入差异（抽样数据）
年份
工商企业用地（元/m2）
自建房用地（元/m2）
商品房用地（元/m2）
平均地价
平均土地出让收入
平均地价
平均土地出让收入
平均地价
平均土地出让收入
2001
145.65
47.94
4040.84
3893.59
597.31
350.25
2002
137.44
44.92
5405.83
5217.95
1224.9
1098.71
2003
197.67
89.84
6572.73
6191.21
1750.75
1519.05
2004
142.50
43.95
8383.32
8283.21
na.
na.
2005
224.36
105.46
11739.57
3984.75
1435.19
1271.95
2006
156.01
59.05
10301.47
7984.86
665.45
655.68
2007
366.14
230.60
11486.65
11071.90
2524.32
2349.77
2008
606.90
287.21
38513.68
32321.37
na.
na.
二、土地出让收入对地方政府的重要性：
收入角度
为了准确把握土地出让收入对地方政府的重要性，需要从收入和支出两个角度来考察。
从收入角度考察土地出让收入的重要性，笔者计算了三个比例：
一是预算外收入占镇可支配财力的比例，二是土地出让收入占预算外收入的比例，三是土地出让收入占镇可支配财力的比例。
表4给出了Z镇的这三个比例。
表4土地出让收入占Z镇可支配财力的比例
年份
预算外收入占镇可支配财力的比例（%）
土地出让收入占预算外收入的比例（%）
土地出让收入占镇可支配财力的比例（%）
2001
87.25
64.21
56.02
2002
85.06
85.18
72.45
2003
94.58
96.33
91.11
2004
80.09
83.89
67.19
2005
79.28
69.28
54.92
2006
83.08
64.16
53.30
2007
85.39
76.88
65.65
2008
65.69
51.66
33.93
平均
85.20
78.01
66.47
表4显示，2001-2008年，Z镇可支配财力的主体部分是预算外收入。
预算外收入占镇可支配财力的比例,最低年份（2008年）也达到了65.69%，最高年份（2003年）则高达94.58%，平均为85.20%。
2001-2008年，Z镇预算外收入是预算内收入的5.76倍。
可见，预算外收入是Z镇的主要财源。
预算外收入主要来源于土地出让收入。
Z镇预算外收入包括两大块：
一块是土地出让收入；二其他预算外收入，包括上级政府补助收入（主要是上级政府拨付的临时补助和各类一次性补助）、镇政府资产投资收益、计划生育社会抚养费返还、城建配套费返还等。
土地出让收入占预算外收入的比例，最高年份（2003年）高达96.33%，最低年份（2006年）也达到了64.16%。
2001-2008年，Z镇土地出让收入占预算外收入的比例平均为78.01%，其他预算外收入平均不到22%。
土地出让收入在镇可支配财力总量中所占的比例是相当高的。
最高年份（2003年）高达91.11%，最低年份（2008年）也达到了33.93%。
2001-2008年，土地出让收入占Z镇可支配财力的比例平均为66.47%。
也就是说，如果没有土地出让收入，Z镇将失去平均近7成的可支配财力，对于任何一个地方政府而言，这都是非同寻常的。
土地财政还体现在Z镇地税对与土地有关各税的依赖上。
从调研情况看，与土地有关的税收包括房地产企业缴纳的营业税和所得税、房产税和城市房地产税、城镇土地使用税和土地增值税。
2004-2008年，Z镇地税收入总额共计74205万元，与土地有关各税为11888万元，占地税的16.02%（详见表5）。
表5Z镇地税对土地的依赖
年份
地税总额（万元）
与土地有关各税（万元）
比例（%）
2004
13161
3326
25.27
2005
12353
1892
15.32
2006
13379
1358
10.15
2007
16884
1541
9.13
2008
18428
3771
20.46
平均
18551.25
2972
16.02
Z镇土地财政是全国地方政府土地财政的一个缩影。
有资料显示，2006年全国土地出让收入为0.7万亿，2007年超过1.2万亿，2008年超过0.96万亿，2009年为1.59万亿，1999-2008年，全国土地出让收入累计达5.3万亿。
三、土地出让收入对地方政府的重要性：
支出角度
从支出角度考察土地出让收入的重要性，笔者分别计算了Z镇预算外支出、财政总支出和主要支出项目对土地出让收入的依赖度。
从Z镇财政支出的总体结构看，预算外支出是主体，而预算内支出仅够维持党政机关和事业单位的日常运转，主要是支付人员经费和日常办公经费。
2002-2008年，预算外支出占财政总支出的比例平均高达85.41%，最高年份是2003年，达91.54%，最低年份是2008年，为75.56%。
2002-2008年，预算外支出是预算内支出的5.9倍。
表6预算外支出和财政总支出对土地出让收入的依赖度（%）
年份
预算外支出占财政总支出的比例
预算外支出对土地出让收入的依赖度
财政总支出对土地出让收入的依赖度
2002
88.70
82.24
72.95
2003
91.54
137.60＊
125.95＊
2004
89.02
42.46
37.80
2005
80.66
59.71
48.16
2006
80.63
78.94
63.65
2007
85.93
91.35
78.49
2008
75.56
31.84
24.06
平均
85.41
80.97
69.16
＊表示当年土地出让收入超过了预算外支出和财政总支出。
调研发现，预算外支出具有特别重要的意义，对于基础设施建设，尤其如此。
在预算外支出中，居于前四位的支出项目是：
基本建设支出、城市维护费、农林水利气象支出和行政管理费。
2002-2008年，基本建设支出占预算外支出的比例平均为39.24%，城市维护费平均为21.44%，农林水利气象支出平均为9.72%，行政管理费平均为9.52%。
基本建设支出和城市维护费支出共计占预算外支出的60.68%。
这说明，预算外支出支撑了Z镇的城镇化进程。
由此可基本推断，改革开放以来，我国快速城镇化进程的资金需求，有相当一部分是通过预算外支出解决的。
预算外支出主要是靠土地出让收入支撑的。
表6具体测算出了Z镇预算外支出以及财政总支出对土地出让收入的依赖度。
2002-2008年，Z镇预算外支出对土地出让收入的平均依赖度为80.97%，财政总支出对土地出让收入的平均依赖度为69.16%。
可见，如果没有土地出让收入，Z镇的预算外支出，从而财政支出是难以正常运转的。
这一结论对经济发达地区和许多城镇都是成立的。
Z镇财政支出对土地出让收入的依赖还表现在主要财政支出项目对土地出让收入的高度依赖上。
在此把Z镇财政支出项目归纳为八大项：
基本建设支出、城市维护支出、农林水利气象支出、行政管理支出、科教文卫支出、工业交通等部门事业费、抚和社会福利救济费和其他支出。
表7测算出以上财政支出项目对土地出让收入的平均依赖度。
2002-2008年，基本建设支出、工业交通等部门事业费、城市维护费、农林气象支出、科教文卫支出、行政管理费对土地出让收入的平均依赖度均超过了50%，基本建设支出、工业交通等部门事业费和城市维护支出对土地出让收入的平均依赖度排在前三位，分别高达80.61%、73.48%和72.57%，属于严重依赖。
可见，如果没有土地出让收入，大部分支出项目将处于瘫痪状态。
表7主要财政支出项目对土地出让收入的平均依赖度（%）
年份
基本建设支出
工业交通等部门事业费
城市维护支出
农林水利气象支出
科教文卫支出
行政管理费
抚恤和社会福利救济费
其他支出
2002
53.66
82.24
79.53
72.44
63.32
56.90
22.55
80.27
2003
137.60
137.60
129.54
123.35
78.23
97.86
20.54
132.77
2004
42.46
40.19
36.68
36.35
27.42
20.48
10.04
41.32
2005
59.71
40.90
40.10
46.19
34.81
35.35
5.75
49.87
2006
78.94
75.29
41.84
72.45
39.93
51.86
41.74
73.27
2007
91.35
70.70
72.78
81.86
74.13
69.53
14.31
34.21
2008
31.84
27.99
26.95
22.01
10.92
14.04
2.43
3.92
平均
80.61
73.48
72.57
69.39
51.25
51.12
17.09
76.19
四、土地征收过程中的利益分配
从以上的数据可以看出，现阶段，土地出让收入对于支撑我国工业化和城市化进程，保证地方政府正常运转和履行应尽职责具有重要作用。
但在目前的土地收益分配中，地方政府占大头，原土地使用者占小头，这种分配格局带来了严重的利益冲突，甚至成为社会不稳定的一个重要根源。
分析土地收益的分配，涉及三个概念，而这三个概念都是以政府作为土地的所有者而提出的。
这三个概念是：
出让地价款、土地出让成本和土地出让收益。
出让地价款是政府将征用的土地出让给工商企业、房地产开发商和居民家庭所收取的总价款，它由土地出让成本和土地出让收益两部分构成。
土地出让成本是政府征用土地所支付的土地补偿费和其他各种税费，包括征地补偿费、土地出让报批税费、耕地占用税、土地管理费、水利建设基金、水土保持费、耕地开垦费、城镇配套设施费和广告宣传费等。
征地补偿费是补偿给原土地使用者（主要是被征地农民）的费用，它是原土地使用者获取土地收益的主要方式。
2003年Z镇所在的市曾根据土地位置和原用途对全市不同级别、不同片区、不同用途的土地制订了统一的补偿标准，2008年根据经济发展水平提高了补偿标准，详见表8。
表82008年开始执行的征地区片综合补偿标准
区片级别
土地类型
征地价格（万元/亩）
征地价格提高幅度（与2003年相比）
Ⅰ级
一类
耕地
7
25%
园地
养殖水面
农田水利用地
建设用地
二类
林地
5
67%
未利用地
Ⅱ级
一类
耕地
6
28%
园地
养殖水面
农田水利用地
建设用地
二类
林地
4
67%
未利用地
Ⅲ级
一类
耕地
5
28%
园地
养殖水面
农田水利用地
建设用地
二类
林地
3
50%
未利用地
出让地价款扣除土地出让成本以后就是土地出让收益，它主要在镇、市两级政府之间分配。
2001年到2004年2月，土地出让收益被划分为两块：
一块是城镇基础设施建设费（土地出让金），占96.5%，由镇政府获得；另一块用于支付土地管理部门的承办经费，占3.5%，由上一级政府的土地管理部门获得。
从2004年2月开始，土地出让收益被划分为四块：
城镇基础设施建设费，占94%，由镇政府获得；村示范整治基金，占1%，标准农田建设基金，占3%，土地管理部门承办经费，占2%，均由上一级政府部门获得。
2004年7月开始在土地收益中提取失土农民社会保障费，占12%。
2005年开始从土地收益中提取省土地开发资金，每平方米1.23元。
2006年开始从土地出让收益中提取农业土地开发资金（含上缴省每平方米1.23元），占2%。
至2008年，土地出让收益被划分为五块：
城市基础设施建设费（土地出让金），由镇财政获得，占土地出让收益的80%；“十村示范百村整治”基金，由上一级政府财政获得，占3%；标准农田建设基金，由上一级政府财政获得，占3%；失土农民社会保障基金，由上一级政府财政部门收取，占12%；省土地开发资金，由省政府获得，占2%。
土地管理部门承办经费被计入土地出让成本。
在构成出让地价款的所有项目中，只有征地补偿费和失地农民社会保障基金与失地农民的利益直接相关，而失地农民拿到手的只有征地补偿费。
表9是2006年2月出让一块工业用地的土地收益分配情况。
表9工业用地出让土地收益分配案例
面积
1.1962公顷
土地用途
工业用地
出让日期
2006年2月28日
出让地价款
1464149元
出让成本
872030元，占出让地价款的59.6%
征地补偿费
448575元，占30.6%
失地农民获得
报批税费
423454.8元
占29.0%
税务部门获得
土地出让收益在政府间分配
592119元，占出让地价款的40.4%
城镇基础设施建设
461853元，占31.5%
镇政府获得
十村示范百村整治基金
17764元，占1.2%
市政府获得
标准农田建设基金
17764元，占1.2%
失土农民社会保障
71054元，占4.8%
农业土地开发基金
11842元，占0.8%
土地管理部门承办经费
11842元，占0.8%
市国土资源局获得
在表9所示的案例中，失地农民得到的征地补偿费占出让地价款的30.6%，镇政府得到的城市基础设施建设费（即土地出让金）占31.5%，高于征地补偿费所占的比例。
如果把政府各部门所得到的税、费、基金加在一起，那么，政府所得到的土地出让收入共计占出让地价款的69.4%。
另外，在本案例中，征地补偿标准为每平方米37.5元，Z镇农业人口平均耕地不到0.5亩，按此匡算，该案例中失去土地的农村人口获得的补偿费平均不到1.25万元。
为了更全面地了解Z镇土地转让过程中利益的实际分配状况，我分别对工商业用地、居民自建房用地和商品房开发用地转让的收益分配状况进行了抽样调查。
工商业用地转让的收益分配。
共抽取了256宗工商业用地，总面积为144.582公顷，出让地价款共计28464.7万元，其中被征地农民获得的征地补偿费6826.7万元，占37.78%，政府各部门获得的土地出让收益为12945.3万元，占45.48%，镇政府获得的土地出让金为11427.6万元，占40.15%（详见表10）。
从这些数字可以看出，政府各部门获得的土地收益高于失地农民获得的征地补偿费，2001-2008年平均高出约11个百分点，镇政府获得的土地出让金也高于失地农民获得的征地补偿费，2001-2008年平均高出约5.6个百分点。
表10工商企业用地土地收益分配抽样调查
年份
样本数
（个）
出让面积（公顷）
出让地价款（万元）
征地补偿费
政府部门获得的土地出让收益
镇政府获得的土地出让金
数量（万元）
比例（%）
数量（万元）
比例（%）
数量（万元）
比例（%）
2001
32
11.8599
1727.4
805.4
46.62
568.6
32.92
543.3
31.45
2002
53
22.6955
3119.2
1465.2
46.97
1019.6
32.69
983.9
31.54
2003
62
52.22962
10324.2
3399.5
32.93
4692.1
45.45
4457.9
43.18
2004
51
23.9196
3408.6
1506.9
44.21
1051.2
30.84
961.7
28.21
2005
8
2.2846
378.2
143.5
37.94
106.6
28.19
82.5
21.81
2006
11
10.582
1726.4
628.4
36.40
641.6
37.16
505.8
29.30
2007
37
20.6469
7559.8
1792.6
23.71
4761.1
62.98
3808.9
50.38
2008
2
0.3639
220.9
92.5
41.87
104.5
47.31
83.6
37.85
总计
256
144.582
28464.7
9834
34.55
12945.3
45.48
11427.6
40.15
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