论公共服务型政府与政府职能转变.docx
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论公共服务型政府与政府职能转变
论公共服务型政府与政府职能转变
[摘要]：
当前世界各国政府都在不断向公共服务型政府转变，而中国政府顺应时代的发展和要求，更重要的是为了满足社会公共需要。
为社会提供更好的公共产品和公共服务，从而实行行政改革。
从服务型政府的发展与现状，反映出社会与公众对政府的许多期望。
在政府职能转变的同时我们必须看到其存在的问题，了解到转变中根本性的问题：
转变什么职能？
怎么转变职能。
对于公共供求关系的研究、对政府公共服务标准与水平的研究，必须建立在系统研究现代政府公共管理的基本模式、基本理念的基础上。
只有以科学的当代公共管理基本理念与科学的政府公共管理模式为基础，才能科学设计政府公共供给与公共服务的指标体系并进行公共服务的国际比较，才能为推进我国行政改革、推进政府职能转变提出科学的对策。
因此，我们必须首先总结当代公共管理的基本理念，总结当代政府公共管理的科学模式，为公共供求关系的研究提供一个理念与模式的基础。
[关键词]：
服务型政府公共服务职能转变
当代政府的主要职能是满足社会公共需求、为全社会提供重组优质的公共产品与公共服务，所以，当代政府模式的基本定位是公共服务型政府。
公共服务型政府的含义主要有三个方面：
一是从政府职能的角度来讲，当地政府是公共政府、有限政府和服务型政府；二是从政府管理方式的角度来讲，当代政府是法治政府和责任政府；三是从政府运作方式的角度来讲，当代政府是企业政府和电子政府。
一、公共服务型政府：
公共政府、有限政府和服务型政府
当代政府的公共管理只能是公共的、有限的和服务的职能，政府是为公众和公民服务的有限政府。
因此，公共服务型政府首先是公共政府、有限政府和服务型政府。
1.当代政府是公共政府
公共管理理念的核心是公共政府理念。
所谓公共政府理念，就是正确处理国家与市场的关系、政府与公民的关系，严格界定政府作用的领域和范围，将政府的作用严格限定在公共领域；在政府作用的领域之外，是不受国家权力和政府权力直接干预的、只受市场规律支配和法律规范制约的私人领域即市场领域和公民领域。
（1）公共产品与公共服务：
政府切入市场机制的唯一正当理由
从古希腊的斯多葛学派起，西方就保持了对政府作用的“怀疑”和“不信任”的传统。
因而，在市场经济发展的初期，政府的作用被严格限制在“保护产权”和“维护秩序”的公共领域，政府扮演着市场交易双方契约执行的监督者、市场交易秩序的维护者的角色，其职能仅仅是“第三方裁决者”的职能的延伸，
随着市场经济的发展，市场竞争加剧，随着市场竞争而来的收入风险、就业风险等市场风险加大，而私人保险市场则由于逆向选择和道德风险等原因而不能有效解决市场机制中出现的公共风险问题，政府利用公共权威机制编织覆盖面广的社会安全网的优势凸显，政府公共职能开始了全面扩张；第二次世界大战之后，随着一系列社会保障立法的颁布，福利国家的建立，以提供公共产品和公共服务为基础的公共政府才最终建立。
如英国采纳1942年《贝弗里奇报告》的绝大部分建议，相继建立了覆盖全国的义务教育体系、社会保险体系和医疗保险体系。
（2）保障和实现公民权利：
公共政府的首要责任
企业可以有很多个，可以相互之间竞争，竞争保证了经济的活力，但一定行政区域内政府只有一个，政府一权独大，且政府亏损了也没有破产的忧虑，长期下去，就会成为经济社会发展的绊脚石。
怎样保证政府必然为人民所有，为人民谋利，并切实保障和实现公民权利，而且谨守法律确定的政府权力的界限，不侵害公民权利呢？
这一切都得益于公共政府的宪政制度设计。
宪政制度的精髓适用宪法形式确定公民权利的至上性，并确定政府对公民权利的责任。
公民依靠自身自治和自我管理即可实现的权利，政府必须保护，政府不能干预；公民单纯依靠自身不能实现或不能充分实现的公民权利，构成政府的责任，政府必须加以满足，如公民自身不能解决的市场风险问题，政府要以社会保障的形式予以解决。
如果政府握有了提供公共产品的强大公共资源，又没有见证制度的强有力的制约，“公共政府”必然蜕变为“公敌政府”；如果仅有宪政制度而人民享受不到重组优质的公共产品和公共服务，就不称其为公共政府。
因此公共政府理念的真谛就在于政府公共服务制度与宪政制度的完美结合，充分体现了人类利用政府这一不可缺少的“恶”的形式来实现“善”的目标的政治智慧。
2．当代政府是有限政府
有限政府的基本准则是市场机制优先原则。
市场机制是覆盖整个社会经济生活的基本运行机制，而人政府自只是作用于市场失灵的领域。
政府不是经济增长与社会发展的直接提供者，而是社会经济发展的合作者、催化剂与促进者。
（1）政府能力有限；
有限政府之所以只能是有限政府，是因为政府能力有限。
市场经济是一个极其复杂的社会经济演化系统，它是由成千上万的生产者与消费者根据自己独立的生产决策和消费决策进行市场交换的有效运行机制，复杂的劳动分工与知识分工决定了人们只具有有限的知识和不完备的信息。
时常经济具有知识搜寻、知识交换、知识生产的巨大复杂性，每一时常个体对于这一复杂的知识系统只具有有限的知识，也就是说，个人的知识对于整体的知识而言，必然是有限的和不完备的。
（2）政府职能有限；
对于政府职能或政府的作用，西方公共哲学家们有各种不同的观点，但大体都主张政府职能的有限性，也就是说，政府的作用仅限与弥补市场的缺陷，政府只能顺应市场而不能替代市场。
公共管理哲学中关于有限政府的理念，按所主张的政府职能的大小，可以分为“最弱意义的国家”、“最低限度的政府”、“福利国家”、“掌鸵式政府”四种。
诺齐克主张“最弱意义的国家”，主张政府职能仅限于防止暴力、偷窃、欺骗和强制履行契约等功能，征税必须保持在最底的水平，任何比这种功能更多的国家都会侵犯人们的权利。
哈耶克主张“最低限度的政府”，政府可以建立保障竞争性市场正常运转的法律框架、实施强制义务教育、保持经济稳定和防止大的衰退、管理外交关系与国防；但是强烈反对政府的再分配功能，只主张有限的济贫功能。
“福利国家”理论不仅主张政府要保护产权，从事济贫、义务教育等最起码的公正职能，而且进一步主张政府要建立福利国家体系，实行国家收入的再分配。
“掌驼式政府“是20世纪70年代后期适应知识经济时代要求而提出的政府职能理论，认为政府的职责是”掌驼”而不是“划浆”，政府应该集中经理提高国家国际竞争力，发展教育、高科技；政府应该集中精力提高国家国际经济，发展教育、高科技；政府的其他非核心职能如公共事业等，都可以由民营企业和非政府组织参与提供。
有限政府职能是维护市场秩序职能、社会公正职能、科教导向职能的组合，它是政府职能在弥补市场失灵范围内的不同配置。
只要不损害“看不见的手”，“看的见的手”就是一只可以容忍的“轻轻推动的手”。
（3）政府权利有限；
自由而自治的公民在组成政府时，保留了自己的绝大部分基本权利，如自由从事经济活动的权利、私有财产神圣不可侵犯的权利、获得公平对待的权利、免于迫害的权利、自由从事创造活动的权力仅仅是仲裁纠纷、保护产权、维护秩序、促进公平的权力。
（4）政府责任有限；政府职能的范围既然是有限的、既然公民只向政府让渡了有限的权利，那么，政府的责任必然是有限的。
公民在保留自身的自由与权利的同时，也相应地保留了自己的责任，人们在享受自由的同时，也必须承担自由的风险。
人必自助，然后政府助之。
3.当代政府是服务型政府
现代政府的实质是服务型政府。
政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性。
没有服务就没有现代政府。
（1）政府公共服务理论的演变过程；A.社会政策与公法研究：
明确提出“公共服务“概念；19世纪后半叶，德国社会政策学派的杰出代表瓦革纳极力主张财政的社会政策作用，大大扩大了公共支出再生产性学说，初步提出了公共服务的概念。
1912年，法国公法学者来昂·帝基明确提出“公共服务“概念并将其作为现代公法制度的基础；B.公共经济学研究阶段：
明确提出了“公共产品概念”凯恩斯在1929年资本主义世界经济大危机的背景下，撰写了惊世之作《就业、利息和货币通论》，改变了传统西方经济学对于政府职能的看法，批判了萨伊定理的“供给自动创造需求“的观点和新古典主义据此提出的资本主义经济可以通过自由竞争而自动保持均衡的理论，旗帜鲜明地提出了政府干预论，要通过政府干预“提高消费倾向和引诱投资”，使有效需求与充分就业水平相适应；同时，提出了总量视角的宏观经济概念，对以后世界各国的经济实践产业了深远影响。
（2）服务型政府的基本内容：
A.维护性公共服务：
服务型政府的基石；服务型政府存在的首要目的是服务于市场经济，维护市场经济秩序。
政府的首要职能是提供维护性公共服务，包括维护市场经济秩序、保护财产权利和公民权利、保卫国家安全和社会安全。
维护性公共服务是服务型政府的基石；B.社会性公共服务：
服务型政府的主体；为弥补不断增加的市场失灵，政府社会性公共服务在政府职能中的地位不断上升。
政府的公共服务职能深入到公共产品生产与国民收入再分配领域，并形成了完善的社会福利体系和全面的社会保障制度。
C.公共服务市场化与公共服务绩效管理20世纪70年代末以来，为克服不断增加的福利所带来的财政危机，服务型政府面临着重大的改革，人们呼吁“以更少的纳税获得更多更好的公共服务”。
为改善政府公共服务，西方发达国家普遍采取了公共服务市场化与公共服务绩效管理两项措施。
二、公共服务型政府：
法治政府和责任政府
当代政府在提供公共服务的过程中，必须遵守依法行政和责任行政的基本准则，以保护和实现人民的权利为基本价值，因而，公共服务型政府又是法治政府和责任政府。
1．当代政府是法治政府
法治是人类文明与发展的标志。
法治原理是指依法治国，在行政领域主要表现为依发行政或法治行政，其核心是政府权利的组织与运行要受法律的制约，以法律来制约政府行为，政府的侵权行为受法律的追究。
（1）权利本位：
法治政府的基本价值
人民的权利是一种自然权利，它是人民享有的不可剥夺的权利。
人民的权利不是来自于法律，也不是国家给予的，这些权利不是罗马私法中那种基于人与人之间的私人关系而产生的，而是基于个人于国家关系而形成的个人“特权”。
因此，这种权利实现的重要条件不是相对应的另一个人的义务的正当履行，而是政府权利的正当存在和履行。
人的自然权利的实现必须建立契约型的政府，人民联合成为国家和置身于政府之下的重大而主要的目的便是保护他们的自由和财产权利。
在市场经济社会，政府及其权利仅仅是为保护权利而存在的，因而，权利本位是法治政府的基本价值。
但是，只有从法律上得到明确保障的自由和权利，才能够真正成为权利人自己的自由和权利，因而，建立法治政府，以保障自由和权利，是民主政治和市场经济发展的必然要求。
权利人要想实现自己的权利，政府首先必须按规则办事，只有政府的一切行为都用法律加以规范，才能保证权利的存在可以正确有效地服务于权利，才能使权利本位的基本价值得到实现。
（2）依法行政：
法治政府的基本原则
权利本位观念要求政府依法行政。
对于公民而言，“法不禁止即自由”，即法律只要不明文限制，公民就可以自由地进行任何行为；而政府行为则不同，行政行为的基本规则是：
“凡法律未允许的，都是禁止的。
”政府行为必须有法律依据，法律规定行政机关的组织、权限、手段、方式和违法的后果。
政府施政必须以法律规定为准绳，人民的自由权利必须有法律加以保障，人民的义务必须由法律明确规定；行政机关不依据法律，不能限制人民的权利，或任意增加人民的义务。
法律的规定是政府行政权力的依据和界限，行政机关的行为越权无效。
法制不仅要求政府行为的存在必须有法律依据，而且还要求政府行为的实施必须符合法律。
也就是说，只要有法律依据，政府就可以做出行政行为，但政府有权力做出的行为不等于可以不受条件、程序和方式的限制。
政府施政的程序也必须合法、合理、公开。
因而，政府权利是既定的、受法律调整的权力，而不是一种无限权力。
政府是受规则约束的、有限的宪政政府。
但是，如果仅仅把法治理解为法律的作用，严格依法治理，那么，一些封建专制暴君乃至纳粹德国法西斯独裁统治也都可以称得上是法治。
因此，合法的并不一定是公正，仅仅合法并不一定能达到现代法治的目的。
法治不仅表现为立法至上，而且立法机关制定的法律还要符合一定的价值标准。
这个价值标准就是制定法中应包含正义、公正、安全等自然法精神。
实质意义的法治行政不仅强调依立法机关制定的法律来制约行政，同时要求立法机关制定的法律须符合理性与人权要求，并有效地保护公民个人的权益。
政府守法不仅仅表现为严格地依法办事，政府行为还应符合某种更为正当有效的东西，即除法律外，还应有一套符合公认价值标准的原理原则，以保证广泛的政府自由裁量权不被滥用。
行政权利的行使不但要合法，还要合情、合理。
法治的价值标准和一般原则至少应当包括：
法律必须体现人民主权原则，法律应经由民主程序制定；法律必须尊重和保障公民的人身自由、人格尊严、各种民主权利、政治自由和结社权利；法律面前一律平等；法律承认利益的多元化，对一切正当的利益施以非歧视性的、无差别的保护。
（3）司法审查：
法治政府的基本保障
法治行政要求实行法律优先与法律保留原则，即行政作用从属与法、行政主体的活动必须合法、不得以行政作用变更法、行政活动必须以立法机关制定的法律为依据。
法律优先和法律保留原则从客观上要求建立对法律合理性进行判断的司法审查制度，并通过司法审查控制违法行政行为。
依据法律优先原则，违法的行政活动是无效的，并承当相应的赔偿责任。
司法审查制度是近现代民主国家普遍设立的一项重要的珐琅彩制度，它是法治政府的基本保障。
国家的司法机关（在法国为行政法院）可以通过行使司法权力对违法的和不适当的行政行为予以纠正，并对由此给公民或法人的权利或社会公益说造成的损害给予相应的赔偿。
2．当代政府是责任政府
责任行政理念是伴随近代民主政治的发展而产生的。
民主政府必然是责任政府，政府只有真正履行其责任时才是合法的。
责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是一种对政府公共管理进行民主控制的制度安排。
作为民主政治时代的一种基本价值理念，责任政府理念要求政府必须回应社会和民众的要求并加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。
作为一种制度安排，责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制机制，意味着强化行政权利的监督和制约，如立法监督、司法监督等等。
（1）政府的政治责任
民主政治理论是责任政府理论的基础。
政府的一切施政措施及其工作人员的一切行为都必须以民意为依据，因而，政府必须对民意负责，进而应对民选的代议机构负责。
政治责任是指行政行为与政府决定必须符合、保护、促进人民的利益与福利。
如果政府决策失误或行为有损国家和人民利益，虽不受法律追究，但却要承担政治责任。
（2）政府的行政责任
政府拥有行政权力，就必须承担相应的行政责任。
人民的权利构成政府的行政责任，为公众服务是政府的法定责任。
公民权利是国家权力之本，是行政权力之源；政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。
现代政府的行政行为以收益性的行政行为为主，入对公众的行政救助、行政奖励、行政指导等等；而以损益性的行政行为（如行政处罚、行政征收、行政强制等）为辅。
责任政府必须充分满足社会公众的利益需求，实现社会公众利益。
（3）政府的法律责任
责任政府的实质是强化对行政权力的制约和监督机制，是运用宪法、法律和法规认定政府的责任，以责任制约权力。
政府责任意味着政府及其工作人员违反法律规定的义务、违法行使职权时，必须承担相应的法律后果，即法律责任。
当政府机关及及其公务员对其违法行为承担法律后果时，政府责任便得到最低限度的保证。
行政机关的违法行政行为必须被撤销、变更、确认违法、责令重作、损害赔偿；公务员违法失职、滥用职权、贪污腐败的行为必须受到行政处分甚至刑事处罚。
（4）政府的道德责任
政府责任不仅意味着政府要正确的做事，既不做法律未允许做的事情；而且意味着政府要做正确的事情，即促使是会变得更美好的事情，而不做有损社会的事情。
政府机关及其工作人员的生活与行为必须符合人民与社会所要求的道德标准与规范。
政府机关工作人员必须谨守行政道德责任的原则：
公务员执行公务必须符合公众利益和国家利益，真正服务与公民与社会，应表现出最高标准的清廉、真诚、正直、刚毅等品质；公务员个人不能运用不正当的方式在执行职务时获取利益。
西方各国都有较为完备的道德责任法典，如美国有《政府道德法》、英国有《文官法典》、加拿大有《利益冲突章程》等等。
三、公共服务型政府：
企业家政府和电子政府
政府提供公共服务必须遵循高效率、低成本、高技术的原则，这样就必须要求改进政府公共服务的供给方式，市政府以最低的成本提供最优质的公共服务，这就要求市政府成为公共企业家，建立企业家政府；同时，政府应该以现代信息技术手段改造政府业务流程，改进政府公共服务的方式，这就要求建立电子政府，地政府是政府公共服务方式的重大提升。
因而，公共服务型政府又是企业家政府和电子政府。
1、当代政府是企业家政府
20世纪70年代末以来，为迎接国际化、信息化和市场化的挑战，解决越来越复杂的国内社会问题，减轻日益沉重的财政压力和债务负担，西方各国纷纷开展了大规模的政府在找运动。
这轮新的行政改革的主导理论是企业家政府理论，主张向企业学习，将企业经营中重视成本、效益、质量、顾客满意的策略引入政府文化，运用企业管理的成功机制来改造传统的官僚体系，使政府的运作更有效率、更具品质，创建一个花钱少效率高的政府、一个“具有企业家精神的政府”。
（1）引入企业文化，建设公共行政文化
顾客至上、质量第一、追求效益与效率是成功企业文化的经营理念。
在政府管理中引入企业文化，是政府公共管理树立以公众为本、质量第一、一结果为本的新的公共行政文化，是企业家政府的精神实质。
（2）引入市场机制，重塑政府运作机制
政府公共管理可以借鉴企业经营管理中行之有效的运作机制，改造传统的僵化的官僚体制，是政府充满活力、创造力和积极性。
2、当代政府是电子政府
20世纪90年代以后，信息技术成为各国重塑政府的利器之一。
利用信息技术改革政府的组织与管理、建立电子政府已成为重塑政府的重要方向。
如1993年美国克林顿政府提出了《政府资讯科技服务的远景》计划，主张运用信息技术改进政府的公共服务，建立以客户为导向的电子政府。
电子政府即政府的全面信息化，就是政府机构运用现代计算机、通信网络技术，将政府内部和外部的管理和服务只能通过整合、重组、优化后到网络上完成，打破时间、空间以及部门分隔的制约，为社会公众提供一体化的高效、优质、廉洁的管理和服务。
质言之，电子政府就是要利用现代信息技术来构造一个信息时代的政府。
（1）电子政府是政府管理方式的深刻革命
运用信息技术改造政府，就要不断对政府组织结构、运行方式、管理和服务模式、工作流程进行改造和调整，建立与先进信息技术手段相适应的组织机构和工作流程，从根本上提高政府管理的水平。
建立电子政府的过程，实质上就是把以集中管理、分层结构为主要特征的工业化时代的大政府，转变为以知识经济为基础的新型政府管理体系。
（2）电子政府是政府公共服务的深刻革命
电子政府的主要目标是顺应信息化社会对政府管理的要求，建立起以公众服务为导向的政府。
政府可以通过电子网络渠道，直接与人民群众沟通，收集群众意见，传达政府信息，使政府对公众服务需求做出快捷的反应，公众更直接和广泛的获得由政府提供的种类繁多的电子服务，如电子支付（电子征税、海关申报、电子收费）、电子审批、电子监控、电子验证、电子咨询、电子采购等等。
公共服务型政府是政府职能转变的重要特征之一，而关于政府职能转变首先要讨论下他的重要特性：
一、政府职能转变的重要性
政府职能虽然经历了多次调整，但由于中国长期实施计划经济体制，在现实中依然顽固地保留着计划经济体制的运作和影响。
在经济全球化日趋加深的大背景下，政府与社会、政府与群众、政府与市场的关系发生了明显而深刻的变化，传统意义上的政府已经越来越不适应形势发展的需要。
因此，尽快转变职能，是各级政府做好本职工作，打造公共服务型政府的一项非常紧迫的任务。
1.转变政府职能是建立社会主义市场经济体制的内在要求。
改革开放30年来，我国实现了由计划经济到市场经济的重大转变，政府作为国家机器属于上层建筑，随着经济基础的变化，其职能也要适应这个变化。
建立社会主义市场经济体制，涉及到经济基础和上层建筑的许多领域，需要有一系列相应的体制改革和政策调整，加快政府职能的转变，是上层建筑适应经济基础和促进经济发展的大问题。
转变政府职能，改革政府机构，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求，具有客观必然性。
2.转变政府职能是机构改革的关键。
职能是机构设置的前提，决定机构；机构是职能的载体，体现职能；政府的职能是通过政府机构来实现的，只转变职能而不改革机构，职能也不可能真正转变。
因为旧的机构存在一天，就要继续行使其职能，所以转变职能必须相应地改革机构。
而机构的改革又必须根据职能来确定，如果职能尚未确定，管理方法也未改变，精简以后的机构还会再度恢复和膨胀。
因此，只有抓住转变职能这个关键，才能为机构改革创造有利条件，机构改革才能取得成功。
3.转变政府职能是经济体制改革的要求。
改革开放30年来，政府的管理形式和职能发生了极大的转化，越来越适应社会主义市场经济的需要，但我们也应该清醒看到，我们的政府还有很多不足的地方，管了许多不该管的事，而该管的又没管好，这样就不仅要靠增设机构来完成日益繁杂的工作，使机构越设越多，而且压抑了企业的生机和活力，阻碍了生产力的发展。
因此，随着改革的深入，政府管理经济的职能要发生明显的变化，有的将要消失、有的将要转移、有的将要加强，管理范围、管理内容和管理方法都要发生变化，由过去把主要精力放在订指标、批项目、分物资逐渐转到通过计划的和经济的、行政的和法律的手段，对企业进行必要的管理、检查、指导和调节方面来。
使企业真正成为经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展能力的独立企业法人。
4.转变职能是行政管理科学化的必然。
政府机构体系的建立和完善，除了要适应建设高度的社会主义民主和完备的社会主义法制的要求外，还要适应社会主义市场经济的发展。
同时，随着行政管理科学的发展，管理自身的客观规律也越来越被人们认识和掌握，政府机构转变职能，实际上是由经验管理向科学管理转变的一个步骤。
因为，只有转变职能，才能从根本上消除机构臃肿、运转不灵、工作效率低的弊端。
二、转变政府职能过程中存在的问题
改革开放以来，我们不断提出要改变政府职能，并做出了不小的探索和努力，但就结果来看，离和谐社会的要求还相差甚远，究其原因，无外乎以下几个方面的问题。
1.对政府职能认识不清。
我国的政府管理模式来源于前苏联，政府包揽所有政治、经济、文化、社会事务。
现在我们构建社会主义市场经济体制，要求转变政府职能，实行政企分开、政事分开，政府只需要管理那些社会需要而其自身管不了或无人管的社会公共事务。
企业、事业单位、社会组织的事务则由他们根据国家法律和行业规定自主处理。
在具体操作过程中，许多政府工作人员分不清哪些事务该政府管，哪些事务不该管。
他们沿用传统的管理方式，除上级明文规定不管的事务外，所有社会事务都要管，认为这样做十分妥当，不会出现管理真空。
2.政府及其工作人员留恋权力。
在实际工作中，往往因为政府及其工作人员对权力的留恋使市场机制难起推动作用。
因为这种权力可以给有关部门及其工作人员带来利益，失去这些权力，就意味着失去某些既得利益。
市场同权力竞争，结果是力不从心，权力通常占据上风，致使政府职能转变滞后，这样，影响行政效率提高，同时产生腐败。
3.社会自我管理、自我服务的功能不健全。
转变政府职能，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，同社会自身的管理和服务是否健全密切相关。
在过去的计划经济体制下，社会的自我管理和自我服务的功能先天不足，因而所有
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