印度粮食安全政策及其对我国的经验借鉴.docx

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印度粮食安全政策及其对我国的经验借鉴

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印度粮食安全政策及其对我国的经验借鉴

　　内容提要：

粮食安全是中国和印度等发展中农业大国所共同面临的难题。

本文从分析印度粮食安全的现状入手，重点研究了印度为实现国家粮食安全而采取的三种政策手段：

生产者价格支持政策、农业投入补贴政策和粮食分配政策。

基于上述印度粮食政策的架构分析，总结出印度粮食安全所面临的问题和挑战。

最后得出印度粮食政策对我国的经验借鉴。

　　关键词：

印度粮食安全价格政策

　　一、前言

　　中国的农村改革整整经历了30年。

在过去的30年当中，中国的农业和农村经济发展取得了巨大的成就。

但随着近年来耕地面积的不断减少和国际市场粮食价格的不断攀升，粮食安全问题也引起了全社会的广泛、高度关注。

如何采取切实有效的对策，解决我国的粮食安全问题，是当前农业和农村经济改革的一个重要突破口。

作为和中国经济发展极其相似的印度，从1991年开始也进行了全面的经济改革，并且在农业发展方面也取得了令人瞩目的成就，粮食产量大幅增加。

尤其是在解决粮食安全问题上，有着很多可供我国借鉴的经验。

　　二、印度粮食安全的现状分析

　　有关粮食安全的定义，1996年11月世界粮食首脑会议做了如下表述：

让所有的人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够富有营养和安全的食物，来满足他们的饮食需要，过上健康、富有朝气的生活。

这个定义可概括为：

粮食安全在全国层面的物质上的可获得性和在家庭层面的经济上的可获得性。

①换句话，粮食安全不仅意味着要生产出本国所必需的足够粮食，还要合理地把粮食分配给本国居民特别是贫困的居民。

（一）粮食产量增加，进口依存度下降

　　纵观印度农业的发展历程，特别是自1990/1991年度经济改革以来，在实现粮食安全方面取得了巨大的成就。

其中最显著的变化就是粮食总产量大幅度增加，同时，粮食的进口依存度不断下降，并且自经济改革开始，印度已经成为了一个粮食净出口国（如表1所示）。

这就意昧着印度的粮食供给不仅满足了国内的需求，而且还有大量的剩余出口到国际市场。

这样，一方面可以换取外汇收入，另一方面还可以进口国内生产不具备比较优势的产品，从而达到对食物需求结构多样化的目的。

　　表1显示，印度的谷物产量自1950/1951年度以来呈不断上升的趋势。

从1950/1951年度的4200万吨增加到2006/2007年度的2亿吨，增幅将近5倍。

同期，豆类的产量也有所增加，但增幅不如谷物。

加上豆类，到2006/2007年度，印度的粮食总产量已经接近2.2亿吨，这是一个令所有国家都羡慕的成就。

随着粮食总产量的不断增加，印度对国外的粮食需求（依存）在不断下降。

并且从1990/1991年度开始，印度已经成为一个粮食净出口国。

　　2005/2006年度，粮食净出口量已经占到了国内总产量的3.7%。

（二）人均粮食产量、单产和灌溉面积都在增加

　　印度粮食安全现状的另外一个表现就是人均粮食产量、单产和粮食的灌溉面积都在不同程度的增加（如表2所示）。

其中，人均粮食净产量由每年110千克增加到了150千克（2000/2001年度这个数据在170千克左右，但随后几年因受到自然灾害的影响而有所下降）。

而且，如果按照每lO年平均的话，印度人均粮食产量的增长率已超过了人口的增长率。

这就是说，随着人口总数的不断增加，人均

年度，上述两种产品的平均支持价格已经超过了6卢比/千克（如图1所示）。

（二）农业投入补贴政策

　　农业投入补贴是印度粮食安全政策的主要部分。

农业补贴有显性和隐性两种类型，前者主要是政府对农业科研、农村教育以及农村基础设施等方面的公共投资;后者是促进农业生产的直接补贴，包括对肥料、电力和灌溉三个主要部分的补贴。

①农业补贴政策的目标是为了改善农业生产条件，提高农业竞争力，从而实现粮食安全。

根据WTO（农业协定》的规定，前者属于“绿箱”政策，无须进行削减，后者属于对生产和贸易具有扭曲作用的“黄箱”中非特定产品支持政策，需要进行削减。

但是按照要求，印度非特定产品的支持水平低于农业总产值的10%的微量允许水平，所以这部分也无须进行削减。

因此，从政策层面来看，印度的农业投入补贴不违背WTO的原则。

　　根据已有的数据显示（如图2所示），当前印度农业投人补贴所占比重最大的是肥料补贴，其次是灌溉补贴。

②其中，肥料和灌溉补贴的增长趋势非常快，肥料补贴从1993/1994年度的456.2亿卢比上升到2006/2007年度的2245.2亿卢比，增加将近4倍;灌溉补贴从1993/1994年度的587.2亿卢比增加到2024/2005年度的1299亿卢比，同样增幅很大。

电力补贴在1996/1997年度达到835.6亿卢比之后有所下降，不过到2001/2002年度仍然上升到了934.2亿卢比，比1993/1994年度的240.0亿卢比多出近3倍。

这是印度农业最重要的三种投入补贴，而其他补贴的水平则变化不大（董运来，2008）。

当然，政府对农村的投资（农业中的总资本形成）也在不断增加，但增幅特别是公共投资部分要远低于对农业生产的投人补贴。

　　（三）粮食分配政策

　　粮食分配政策主要是在家庭层面上满足居民粮食经济上的可获得性，该项政策体现更多的是粮食流通的问题，目标是通过储备、合理分配等流通环节的政策来解决粮食安全问题。

印度的粮食分配政策主要通过公共分配系统（PublicDistributionSystem，PDS）来执行。

　　具体来说，中央政府（借助于印度食品公司）负责定购、储存以及把粮食从定购地点运送到中央仓库（centralgodowns），并按照低于收购价格的补贴价格批发（叫做中央发行价格，centerissueprices）③给各邦政府，由其负责把粮食从中央仓库运出，并通过40多万个庞大的平价商店（fair—priceshops）网络向消费者分配粮食。

　　目前印度大概有46.2万个平价商店，其中75%分布在农村。

由于这种粮食分配系统存在很多缺点，从1997年6月开始，政府又转而实施了定向公共分配系统（TargetedPDS）。

即把所有家庭分为低于贫困线（BelowPoverty

　　Line.BPL）和高于贫困线（AbovePovertyLine，APL）两类，实行差别的价格对待。

低于贫困线的家庭可以通过TP—DS以较低价格购买粮食;而高于贫困线的家庭只能按照规定的价格购买粮食。

从实际的执行效果来看，TPDS的实施使那些贫困发生率较高的邦受益，获得分配的粮食大量增加。

所以，这项粮食政策的最大特点就是“补贴所有地区的贫困人口”，而不是“补贴贫困地区的所有人”，具有较强的针对性。

　　四、印度粮食安全存在的问题及挑战

　　通过上述的分析不难发现，印度的粮食分配系统实际上包含了价格支持和补贴两种政策手段。

首先，粮食的定购价一般都要高于市场价格，各邦政府从中央仓库购买的粮食价格又低于定购价格。

对于印度食品公司来说，这个过程就是贵买贱卖，再加上粮食的储藏、运输和处理过程所发生的费用，都要由政府进行补贴。

其次，各邦政府在本邦范围内分配粮食过程所产生的费用，也来自财政的补贴。

最后，针对不同家庭所采取的差别价格对待，尤其是低于贫困线家庭能够以较低价格购买粮食，就是明显的价格支持政策（如图3所示）。

（一）价格支持政策过多，政府财政负担过重

　　无论是生产者政策还是消费者（特别是针对低于贫困线的消费者）政策，在很大程度上其核心就是价格支持政策。

也就是说，政府财政既要补贴生产过程，又要补贴流通领域，这样的一个最直接的后果就是加重了政府的财政负担。

数据显示，印度的粮食补贴从1998/1999年度的20.18亿美元上升到2004/2005年度的63.72亿美元（董运来和余建斌，2008）。

这是一笔巨大的财政支出。

此外，粮食库存的大量增加再加上偏远地区粮食流通体系的不畅通，也会造成资源浪费和财政支出增加。

　　最低支持价格的弊端还表现在：

第一，激励了农民腾出更多的土地大量种植稻谷和小麦等主要粮食作物，造成了农业生产结构单一，以及加大了消费者食物需求结构多元化的难度。

第二，政府主要选择在种植面积相对集中的旁遮普邦和哈里亚纳邦等少数几个邦定购粮食，也就是说价格支持政策的覆盖范围过于集中，难以使偏远地区特别是中小粮农受益。

第三，一般来说，农民倾向于把手中质量和品质比较高的粮食出售给私营粮商，因为粮商出价要高于政府的定购价格。

这样，政府定购的只能是大路货或者是品质较次的粮食。

一个最直接的后果就是，当通过公共分配系统把品质较次的粮食卖给消费者的时候，消费者可能会选择在公开市场上购买品质较高的粮食②，政府的粮食难以分配出去。

这就是通常所说的消费者在公共分配系统中参与率较低的问题。

（二）农业补贴投入过多。

挤占农村公共投资

　　印度农村公共投资主要是指国家财政资金直接投资进行的公益性服务和基础设施建设项目，目的是服务于农村区域生产和改善农村居民生活。

农村教育、农业科研、推广咨询服务、农村电力、农村道路、农村饮水系统等投资都属于这类措施。

政府在这些方面的扶持，对提高农业生产能力具有长期性促进作用，因为这些方面的投资具有累积效应，当年投入会在以后一个相当长的时期内持续发挥作用。

这是与农业补贴政策不同的地方。

　　但是，政府财政资金有限，农业补贴和农村公共投资两者不可兼得。

多年来印度一直是对农业投入进行大量补贴，而用于农村公共投资的资金数量则很少，增加幅度不大（如图4所示）。

①政府从短期利益角度考虑，更多是对农业生产要素投入进行补贴。

一个直接的后果就是挤出了农村公共投资，而这部分因为投资和收益不对等所以无法吸纳私人资本进入，从而无法从根本上改变农村基础设施落后的局面。

随着政府补贴农业投入的不断增加，农民会大量地抽取地下水进行灌溉，结果导致地下水面临枯竭的危险。

同样，因对化肥进行补贴，农民就会多施无机肥，从而造成土壤板结和环境污染。

所以从粮食安全角度考虑，政府如何在农业补贴和农村公共投资之间进行权衡，是今后面临的最大挑战。

　　（三）粮食流通效率过低，缓解贫困作用较弱

　　第一，公共分配系统难以对贫困家庭进行精确的甄别。

这就导致了那些本来有资格获得粮食补贴的贫困家庭被排除在补贴的范围之外，相反许多富裕的家庭却可以接受政府的补贴。

也就是说，定向的公共分配系统在实际运行中难以有效瞄准贫困家庭，出现了定向无效率的局面。

第二，公共分配系统的发展不均衡。

不均衡发展体现在两个方面：

一是贫困家庭参与率较低，实际上很多贫困家庭还是主要通过公开市场来购买粮食。

根据2004/2005年度的调查数据显示，只有10%的农村贫困家庭和14%的城镇贫困家庭通过公共分配系统购买粮食（Ra·maswamiandMurugkar，2005）。

二是粮食分配的重点偏向城市。

由于印度的贫困人口大多集中在农村，粮食分配过分偏向城市势必会减少农村贫困人口的福利水平并最终降低缓解贫困的作用。

第三，流通中的粮食会出现“泄漏”问题。

由于公开市场上和公共分配系统中的粮食价格存在差别，再加上公共分配系统的监管不利，就造成了流通中的部分粮食并没有真正到达消费者手中，而是“泄漏”到了公开市场上，部分人因此而获利。

粮食库存的减少和真正到达消费者手中的粮食会有所不同，其差额就是“泄漏”出的部分（不排除在储存和运输过程中的自然减损）。

　　五、印度粮食政策对我国的经验借鉴

　　我国保障国家粮食安全的长期性措施，可分为两个方面：

一是提高农民的生产积极性，这是增加粮食生产所需要的主观动力问题;二是加强粮食生产的能力建设，这是解决增加粮食生产的客观物质和技术基础问题。

（一）提高粮食生产能力是保障粮食安全的根本

　　粮食安全不是流通问题，而是生产问题。

通过储备、合理分配等流通环节的政策，对于解决粮食安全问题具有一定的作用，但是很有限。

因为国家粮食储备系统无论如何健全和庞大，都不可能解决长期性粮食安全问题;并且印度的经验也表明了，储备的成本代价极为高昂，过度的储备是对