甘肃区域经济协调发展与法治建.docx
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甘肃区域经济协调发展与法治建
甘肃区域经济协调发展与法治建
地区经济发展不平衡已经成为制约经济健康发展的瓶颈，针对各地区（区域）的共同要求和特点以开展区域法治研究和建设是十分必要和重要的。
长期以来，经济发展和法治实践的互动关系表明，法治不仅是区域经济发展的条件，更是区域经济发展的制度保证和关键性因素。
一、区域经济协调发展与法治建设协同的理论依据
区域协调发展理论是随着我国东、中、西部三大地带的经济发展差距不断扩大并被越来越多的人所认识的情况下，学者们反思以往的梯度推移理论而形成的。
其基本涵义是：
国民经济是一个有机的整体，各地区、各产业之间存在着一定的有机联系和依存关系，地区和产业之间应保持协调，它们之间发展水平的相对差距应逐渐缩小或至少将差距的扩大幅度控制在一定限度内，以实现区域经济协调、持续增长的目标。
区域经济协调发展的理论依据众多，比较有代表性的是新古典主义区域均衡发展理论、区域经济非均衡发展的“二元结构主义”理论、梯度增长理论等。
从我国区域经济发展实践来看，建国以来，我国区域经济发展战略大致经历了三个阶段：
改革开放前30年实施“平衡发展战略”；改革开放后20年即20世纪80年代起，实施“非均衡发展战略”；20世纪90年代至今，采用“非均衡区域经济协调发展战略”。
[1]可以看出，不同发展阶段的区域经济发展战略受区域经济发展发展理论的指导和影响较多，而对于区域经济协调发展理论的选择和适用也是和区域经济发展的实践逐步契合的。
在我国不同区域经济以及省际经济差距不断扩大的背景下，显然，非均衡发展的区域经济发展理论更贴近我国经济发展战略的现实选择，并在实践中不断深化和升华。
由于市场主体的趋利性以及经济活动的“负外部性”等特点，经济要素通常都会流向收益高的地区，造成地区间经济不公与差距拉大。
而国家作为社会的代表，制定适当的区域政策对社会经济进行干预，并使之制度化为法律，是区域协调发展的保障。
[2]在调节区域经济发展中，国家往往运用财政、税收、金融政策等手段进行干预，扶持落后地区的经济发展。
这些政策涉及到中央和地方、地区与地区之间的利益关系，如果没有稳定的、权威的法律作为依据，就会使这些关系处于不稳定状态，致使具体实施时主观随意性大或讨价还价。
因此，区域经济协调发展在遵循政策适度创新的同时，必须将中央支持地区经济发展的各项政策适时上升为法律，并注意保持相关法律政策的对接与协调，切实发挥法治对经济发展的平衡协调、综合调整和维护公平的作用。
二、甘肃区域法治建设的进展状况
区域法治是伴随着区域经济的发展而兴起的，其内涵丰富，从内容上看，涵盖了立法、司法、执法等广泛的内容。
近年来，甘肃省结合国家政策，根据自身省情制定了一系列地方性法规，加强地方法治建设，涵盖了经济、政治、文化、卫生、资源、环境等社会生活的各个方面，其中，经济立法是地方立法的主干。
这些法规的制定和实施，为促进甘肃经济社会的协调发展提供了重要的法律保障和有力支持。
主要立法情况包括：
（一）立法加强宏观调控与规范市场秩序
宏观调控和市场经济的发展离不开法治化。
甘肃省在宏观调控领域制定的主要法规有：
《甘肃省价格管理条例》、《甘肃省预算审批监督条例》、《甘肃省农村集体经济审计办法》、《甘肃省产品质量监督条例》、《甘肃省著名商标认定和保护条例》、《甘肃省招投标条例》、《甘肃省广告监督管理条例》等。
（二）立法促进产业振兴和引导机构调整
甘肃省不断完善产业立法，促进优势产业的形成和发展。
如，出台了《甘肃省农业技术推广条例》、《甘肃省农业承包合同管理条例》、《甘肃省农村能源建设管理条例》、《甘肃省农产品质量安全条例》、《甘肃省高速公路管理条例》、《甘肃省城市房地产管理条例》、《甘肃省供用电条例》、《甘肃省建筑市场管理条例》等。
同时，通过立法促进经济发展方式转型，于2012年颁布了《甘肃省循环经济促进条例》，规定完善了重点能耗监管、循环经济评价和考核体系、淘汰名录管理、产业结构调整等制度，为促进经济转型提供了制度保障。
（三）立法扶持贫困地区发展
甘肃省属于西部贫困省份，14个市州自然条件差异很大，中东部地区和南部很多地区经济发展缓慢、水平低，贫困面大量广。
为促进贫困地区发展，甘肃省重视用法律手段促推贫困地区经济的发展，于2012年5月颁布施行了《甘肃省农村扶贫开发条例》，为保障贫困地区优惠政策落实以及扶贫开发提供了法律保障。
（四）立法保护生态环境
经济和生态是一个不可分割的整体。
在生态遭到破坏的世界里，是不可能有福利和财富的。
甘肃省在立法中十分重视对生态环境的保护，为经济持续发展建章立制。
[3]先后出台了《甘肃省农业生态环境保护条例》、《甘肃省土地监督检查条例》、《甘肃省林地保护条例》、《甘肃省草原保护条例》、《甘肃省湿地保护条例》、《甘肃省矿产资源管理条例》、《甘肃省资源综合利用条例》等，尤其是2011年4月通过的《甘肃省林业生态环境保护条例》，在全国开启了以立法形式规范和加强林业生态环境保护的先河。
（五）立法促进区域经济发展
2011年，《关中—天水经济区发展规划》制定出台后，甘肃省及时制定了“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略，确定了以中心城市为依托，整合要素资源，加强区域间协作的发展思路。
2012年，制定出台了《关于促进全省经济平稳较快发展的若干意见》，制定了促进实体经济发展、固定资产投资增长、扩大对外开放、农业结构调整、扩大就业等50条政策措施，并于同年出台了《关于支持兰州新区开发建设政策的意见》，就财税金融、土地、产业投资、对外开放等方面制定了47条政策，强力助推兰州新区的发展。
三、对甘肃区域法治建设的评价 回顾甘肃省地方法治建设，可以说是硕果累累，成效显著。
地方立法为甘肃经济社会发展保驾护航，其中不少自主性立法、先行性立法还填补了国家在一些领域的立法空白，也为国家立法提供了宝贵的经验，但是，地方立法仍存在诸多法治障碍，离区域经济协调发展对立法需求的标准还有一定距离。
（一）甘肃地方立法的主要特色
1.从实际出发，突出地方特色
突出地方特色是地方立法具有生命力的重要表现。
甘肃省地方立法紧贴甘肃经济社会发展，不断创新，独具特色，很大一部分是针对本地情况的，并在实践中取得了良好的社会效果。
如《甘肃省湿地保护条例》、《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》、《甘肃省白水江国家级自然保护区管理条例》、《甘肃省安西极旱荒漠国家级自然保护区管理条例》、《甘肃省敦煌莫高窟保护条例》等地方性立法，地域特色十分明显。
其中，2002年制定的《甘肃省莫高窟保护条例》受到了联合国教科文组织的高度评价。
2.立足地方发展需要，坚持经济立法重点
地方立法为经济建设服务，可以说是地方立法的一大特点和重要功能体现。
对于欠发达地区而言，促进地方经济发展是最迫切的需要。
多年来，甘肃省地方立法肩负了为地方经济发展服务的这一重要职责，先后制定了《甘肃省农业承包合同管理条例》、《甘肃省城市房地产管理条例》、《甘肃省发展民营科技企业条例》、《甘肃省循环经济促进条例》等几十部法规，优化了发展环境，促进了甘肃地方经济的发展。
3.开门立法，充分发扬立法民主
开门立法也是提升立法质量的重要环节。
多年来，甘肃省立法机关不断创新立法程序，探索立法公开、民主，不断增强法律的透明度和适应性，主要做法是：
一是在法规草案起草阶段采取多种形式征求各方面意见；二是通过新闻媒体面向全社会公开征求意见；三是举行专家论证会，采取委托起草形式，扩大公众参与立法的途径；四是聘请立法顾问，建立立法联系点。
[4]2008年，新修改的甘肃省人大及其常委会立法程序规则实施，意味着个人也可以提出地方立法项目和参与起草法规草案，这一规定被认为是“开启了公民参与立法新时代”。
目前，地方立法基本做到了开门立法。
（二）甘肃地方立法存在的问题
近年来，甘肃省地方在立法体制、立法质量和立法程序方面日趋完善和成熟，特别是在体现地方特色、服务地方经济发展、扩大公众参与方面取得了长足进步，但是，总体而言，甘肃省地方法治建设的法治化程度依然不高，区域法治环境尚未形成，主要表现在：
1.立法内容不健全
20世纪90年代后，甘肃地方立法开始由追求大而全，小法抄大法向自主立法、特出地方特色转变，力图在立法中贯彻“地方性法规宜细不宜粗，向单一、具体方向发展，尽可能对规范的事项进行细化”的原则，但是在短时期内难以完全摆脱走老路的窠臼。
实践中，一些法规空有其名，不能很好地反映经济、社会发展规律，在实际层面不可行；有些法规片面追求数量和速度，留下许多缺失和遗漏；对于区域经济蓬勃兴起的实践，缺乏统一的法律依据；有的法规消耗很大的立法成本，而未能及时清理和完善，成为制约地方法治建设的重要因素。
2.立法程序不规范
立法程序的核心目的是为了解决“良法”的问题，其内容包括民主性、公正性和合法性。
就甘肃地方法治建设而言，法治和现有政策缺乏系统性、可操作性和有效对接转换，目前地方立法在民主性、公正性以及合法性等方面都有改进的空间，尤其是在立法听证会的数量和质量方面都有待提升，在法规的修订与废止方面仍需规范。
3.区域法治环境尚未形成
区域经济合作是促进经济协调发展的重要途径。
由于区域合作中存在市场意识、市场分割、地方保护主义等多方面的障碍，甘肃在地方立法中也存在着法治建设及配套政策供给不够，缺乏促进区域经济合作的协调机制、激励机制、信息共享机制等，致使区域合作法治环境缺乏，形成了大量低水平不合理的重复建设。
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