精华版朱立言公共管理概论.docx
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精华版朱立言公共管理概论
公共管理学概论
绪论
公共管理通常可以理解为公共组织尤其是政府组织的管理活动，或理解为公共组织有效地提供公共物品和公共服务的过程。
它是在传统公共行政的基础上逐渐发展形成的，其主要或核心部分仍然是政府管理活动。
第一节管理与管理理论的演进
一、管理的含义
管理的这一定义具有如下基本含义：
（l）管理是由管理者引导的活动。
管理者可以是以个人形式存在的领导者和管理人员，也可以是以集体形式出现的决策者和领导者。
（2）管理是在一定的环境条件下进行的。
管理的环境条件即指管理者面临的内外部环境条件。
外部环境条件主要是指管理者所管理的组织和成员所面对的自然环境与社会环境。
内部环境条件是管理者所管理的组织内部的状况，包括组织性质、组织制度、人员状况、组织技术水平、组织文化等。
（3）管理是为了实现组织目标。
组织的目标是管理活动的出发点和归宿。
（4）管理需要有效地动员和配置资源。
（5）管理具有基本的职能。
管理的基本职能包括计划、组织、领导和控制等。
（6）管理是一种社会实践活动。
在社会实践的意义上，一方面，管理是管理者有目的和有意识的活动；另一方面，管理的主要作用对象是被管理者。
就这些方面而言，管理是管理者主观见之于被管理者客观的活动，是典型的具有社会性的实践活动。
管理具有两重性：
一是它的自然属性，反映其共性。
二是它的社会属性，反映其个性。
二、管理的职能
管理的职能是指管理者在管理过程中的各种基本活动及其功能。
就我国的管理实践，尤其是公共管理的实践来看，可以把管理的职能主要划分为计划、组织、领导和控制四个方面。
1.计划职能
计划职能就是明确管理的总体目标和各分支目标，并围绕这些目标的活动。
计划职能是管理活动的首要职能，是管理活动的逻辑起点。
计划职能的特点主要有：
预先性；预测性；评价性；调整性。
2.组织职能
组织职能是管理者按照组织的特点和原则，通过组织设计，构建有效的组织结构，合理配置各种资源并使之有效运行，以实现目标的活动。
组织职能是管理活动得以顺利进行的必要环节。
组织职能的特点有：
合理性；有序性；规范性。
3.领导职能
领导职能就是管理者按照组织目标和任务，动员和引导人们的思想与行为，使之为组织目标的实现而贡献力量和积极行动的活动。
领导职能常常被人们认为是管理的核心环节。
领导职能的一般特点主要有：
权威性；主导性；决断性；公正性；协调性；规范性。
4.控制职能
控制职能是管理者按照组织目标和计划的要求，对组织运行状况进行检查、监督和调节的活动。
控制职能是管理过程的监视器和调节器。
三、管理的类型
本书把现代社会的管理划分为公共管理和工商管理（也称之为私人管理）两大类型。
公共管理在许多重要的方面是与工商管理存在着差别的。
这些差别主要表现在如下三个1
方面：
（1）追求的价值不同。
公共管理追求的是公共利益，工商管理谋求的是本企业的利益。
（2）提供的产品或服务不同。
公共管理服务于全社会，处理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，尽的是公共责任。
工商管理主要是依法经营。
（3）权威的来源不同。
公共管理行使的是公权力，这种公权力来源于公民的“授权”，工商管理行使的是私权力
四、管理理论的演进
自从管理学成为独立的学科以来，大体经历了三个发展阶段。
（一）古典管理理论阶段
古典管理理论阶段的管理学注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性，把管理的对象看作是被动的受支配者和经济理性人，是机器的附属物，而较少注意人的全面性及其对管理的影响。
这一阶段的管理理论是以科学管理学派为主干形成的。
1.泰勒及其科学管理理论
2.亨利·法约尔及其管理过程学说
3.马克斯·韦伯及其官僚制
（二）行为科学阶段
行为科学是20世纪三四十年代发展起来的新兴学科，与科学管理理论相比，它的重要特点是重视人的因素，采用自然科学的一些研究方法来研究管理问题，并以社会心理学为基础，从人的行为、动机、目的、反应来研究人与人、人与环境之间的关系
（三）现代管理理论
第二节行政与行政学
一、行政的含义
行政是指依法享有国家权力的国家行政机关，对国家事务、社会公共事务和自身内部事务的管理活动。
理解行政的概念，应注意以下几个问题：
（1）公共行政与私人行政的区别。
从目的上看，私人行政谋求私人利益。
公共行政则以公共利益为目标。
从方式上看，私人行政采取自由竞争的方式，公共行政则注重统筹治理。
从治事准则上看，私人行政较少受政策法规限制，可以权变运用，人治色彩浓重，公共行政则要求以政策、法规为准绳，限制自由裁量，表现出法治特征。
（2）行政与立法和司法活动的区别。
无论是社会主义国家还是资本主义国家，行政与立法和司法活动都有所区别，立法就是确立法律法令，行政就是执行这些法律法令，按照这些法律法令去从事对国家和社会公共事务的管理。
司法担负的是监督和审判的职能，通过法律手段来规范社会行为。
（3）广义行政和狭义行政的区别。
从现实情况看，行政有广义和狭义两种解释。
广义上讲，行政并不一定为政府机关所独享。
而从狭义上讲，行政仅仅是指国家行政机关，即中央政府及其所属部门和地方各级政府所开展的活动。
行政（管理）是社会运行过程中起主导作用的管理活动，其作用主要表现在：
（1）行政（管理）对国家政权的巩固、社会的稳定与发展起着至关重要的作用。
（2）行政（管理）直接或间接制约和影响其他一切管理活动。
（3）行政（管理）直接关系着人民群众的切身利益。
行政与管理不同，这种不同主要表现在以下几个方面：
（1）从历史角度来看，是先有管理，然后从中分离出行政
（2）从概念上看，管理的外延更宽，包括范围更广
（3从性质上分析，管理更多表现出自然属性，而行政则更多表现出社会属性。
现代行政的特点是多方面的，这些特点包括：
2
（1）行政是以提供公共服务为目的的社会管理活动。
（2）行政是为国家政治统治服务的政治性活动。
（3）依法行政是现代行政的本质特征。
（4）社会民主是有效行政的基础保证。
（5）公平原则是现代行政的出发点。
二、行政学的研究对象、相关学科和特征
行政学亦称行政管理学或公共行政学，是以行政管理为研究对象，并揭示其内在规律的一门学科。
具体讲，就是研究国家行政组织对国家和社会公共事务及其自身内部事务进行有效管理的规律、基本原则和方法的一门学科。
行政学的研究内容主要包括：
（1）研究政府为什么去管。
（2）研究政府应该管什么。
（3）研究政府能够管什么。
（4）研究政府怎样管。
（5）研究政府由谁管。
从学科上讲，行政管理学综合运用多种知识研究行政管理问题，相关学科涉及政治学、法学、社会学、管理学、心理学等。
行政学在形成与发展过程中表现出一些鲜明的特征，主要包括：
（1）阶级性与社会性的统
一。
"
（2）理论性与应用性的统
一。
"
（3）规范性与权变性的统
一。
"（4）综合性与独立性的统
一。
"
三、行政学的产生
一般认为，行政学诞生于美国，是资本主义社会政治、经济和社会发展到更高阶段的产物。
1865年德国学者史坦因在其所著的《行政学》一书中，最早提出了行政学的概念。
但当时主要是指行政法而言，并没有把行政学视为一门独立学科，因此远没有形成行政学的理论体系。
曾任美国第二十八任总统和普林斯顿大学校长的威尔逊先生1887年在《政治学季刊》上发表了《行政之研究》一文，主张建立一门独立学科—行政学，把政治与行政区别开来。
此文影响巨大，被认为是行政学研究的开山之作，威尔逊也因此被誉为行政学的鼻祖和奠基人。
1893年美国学者古德诺所著《行政法》一书出版，1900年他又出版了另一部名著《政治与行政》，发展了威尔逊的观点，明确提出“政治是国家意志的体现，行政是国家意志的执行”，因此成为“政治行政两分论”的代表人物。
1926年美国学者罗纳德·怀特撰写了《行政学导论》一书，论述了行政管理的重要性和科学研究的可能性。
1927年美国学者威罗福毕出版了《行政学原理》一书，比较系统地阐述了行政学的理论体系。
这两本大学教科书的出版是行政学作为一门独立学科形成的标志。
1939年美国成立了全美行政学会，在加强理论研究、传播行政学知识、增进观点交流方面发挥了非常积极的作用。
第三节公共管理与公共管理理论的兴起
一、公共管理的含义
1.公共管理与公共行政
“公共管理”与“公共行政”有所不同。
“公共行政”是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，尽管“公共管理”也包含了“公共行政”的许多内涵，但它主要关注的并非只是过程、程序和按指令所办事项，以及内部取向，而更多的是关注取得某种结果和对结果所负的个人责任。
2.公共部门与公共物品
人们习惯将经济领域划分为公共部门和私人部门。
公共部门是公共事务的管理者和公共服务的提供者，除政府机构外，还存在公用事业、公共事业、非政府公共机构等“准公共部门”组织，也称为第三部门或非营利组织，但因其具有如下鲜明的“公共”特性，也将其归入公共部门之中：
3公共物品可以从不同的角度来加以划分。
第一种划分方法是将之分为纯公共物品和准公共物品。
国防是一种典型的纯公共物品，道路是准公共物品的典型例子。
第二种划分方法是将公共物品划分为有形的公共物品（硬公共物品）和无形的公共物品（软公共物品）。
第三种划分方法是将公共物品划分为全国性的公共物品和地方性的公共物品
3.公共职能与公共权力
公共职能就是建立在集体而不是个人基础之上的、用来满足占社会人口大多数的群体需求的一种活动。
公共权力一般指由立法、行政、执法、司法等国家和社会的公共机构行使的权力，它在保证社会稳定、维持社会良性互动和促进经济发展方面发挥着任何私人权力都无法取代的重要作用。
二、公共管理理论的产生
如果非要为公共管理思想的起源确定个大概的时间，那么应该说是20世纪70年代末到80年代初，当时在美国一些大学的商学院和公共政策学院中公共管理理论开始形成。
三、公共管理的研究对象
公共管理是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科。
因此，公共管理可以被界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。
四、公共管理的学科特征
就公共管理学科特征及其与传统公共行政的区别可以作如下简要说明：
（1）就研究对象与范围来说，公共管理并不像传统的公共行政那样，将自己主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上，而是把研究对象扩大到其他政府机关（立法机关和司法机关）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。
（2）公共管理更具跨学科、综合性的特点。
因此，它的基础更扎实，并具有更广泛的学科知识框架。
（3）公共管理将研究焦点由传统公共行政的“内部取向”转变为“外部取向”。
（4）公共管理也涉及大量的公共行政没有涉及的其他主题。
（5）公共管理既是实证的（重视经验研究，从经验中汲取知识），又是规范的（提倡研究“应该不应该”的问题，用以规范公共管理行为）。
（6）公共管理将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论，反过来成为指导这种实践的模式。
因此，与传统行政相比，它更具现实性。
五、公共管理的研究途径和方法
（1）历史研究。
（2）文献研究。
（3）系统分析。
（4）比较分析。
（5）实验分析。
（6）案例分析。
第二章公共组织
第一节公共组织概述
一、组织的含义
综上所述，组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
二、公共组织的含义
是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。
狭义的公共组织指国家机关组织。
三、公共组织的构成要素
A组织人员。
任何组织都以人为核心，组织首先是人际关系体现。
B组织目标。
组织都是为了实现目标而建立，决定了组织发展方向。
C职能范围。
职能范围是组织目标的具体化，明确组织工作活动领域和职能范围。
4D机构设置。
机构承载组织权力，是组织内部分工的结果。
E职位设置。
一定机构内职位（职级、职数、职责）的确定，保证了组织权力的流动和组织资源的整合与分配。
F权力与职权。
来自于组织认可，与职位密切相关。
G权责划分。
指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认。
H规章制度。
指以书面形式对组织构建、程序、行为进行严格规范。
I团体意识。
形成组织目标的共同心理基础。
J组织设计。
主要是组织结构的分化整合以及组织目标的修正。
K支持硬件。
物质硬件的支持，包括场地、办公设备、经费等。
L技术与信息。
包括组织活动过程中采用的科学技术，也包括组织决策原则、方式在内的政治技术。
四、公共组织的类型
公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。
它包括政府组织、第三部门组织。
主要类型有：
A按财务－会计标准分类。
有利于加强审计和监督。
包括六种：
政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。
B按公共权力标准分类。
包括三种：
强制型（政府部门，如纳税）、半强制型（消协、行业协会，一定强制性，但是可对抗的）、非强制型公共组织（研究所、基金会、院校）。
C按权威与等级结构标准分类。
包括三种：
古典模型（强调分工、效率）、官僚模型（强调制度服从）、第三部门行政模型（委员会，而非单一行政人员权威）。
第二节公共组织的结构
公共组织理论认为，结构是组织躯体的骨架，它表现为工作分工的几何图式及其等级上的排列。
不同的组织结构对组织的过程与行为会产生不同的影响，对组织效率也具有直接的影响，一个结构不合理的组织能有高效率是不可想象的。
一、管理层次和管理幅度
管理层次指公共组织内部纵向划分的等级数。
管理幅度指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。
它是衡量管理工作复杂性的重要标志，一项工作越复杂，管理幅度一般越宽。
管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系，管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。
管理层次多、管理幅度小的组织结构，为底宽上窄的尖形结构。
优点是权力集中，便于统一行动，缺点是决策容易执行走样，同时限制积极、主动性发挥；而管理层次少，管理幅度大的组织结构，形态扁平，是一种扁形结构，优点是决策、执行灵活迅速，积极主动性得到发挥，缺点是由于上级对下级控制不强，集体行动难度大。
实践中，人们总是力图把尖形与扁形结合起来，扬长避短，设计令人满意的结构。
二、公共组织的结构形式
公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。
一般有以下形式：
A直线结构。
单一垂直领导，结构简单，传递速度快，但容易导致僵化，规模不大。
B职能结构。
每个上级部门没有单一服从自己的下级部门，每个下级部门也不只服从一个上级部门。
拓展了管理事务范围，适合复杂管理，但如缺乏协调，会造成政出多门、混乱局面。
C直线－职能结构。
每个上级部门有单一服从自己的下级部门，但这个下级部门需接受其它上级部门的指导与监督。
既有垂直领导，也有水平领导。
缺点是垂直领导可能排斥水平领导。
D矩阵结构。
又叫适应性组织。
以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构履行任务的结构。
垂直领导（原有等级内）与水平领导（临时机构内）并重，有利于发挥组织成员综合优势，适合复杂工作。
缺点是双重领导，以及稳定性较差。
5三、我国政府组织的结构
A纵向结构。
宏观――中央层次，地方行政组织的层次。
如省、市、县、镇
微观――行政组织内部的工作层次关系。
如部、厅、局、所
B横向结构。
决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门。
在我国，行政组织的横向结构服务从于纵向结构。
四、行政体制的基本类型
行政组织体制的基本类型可以按照不同的标准来划分。
A根据行政组织中最高决策权所属人数分为首长制和委员制
在我国实行首长制，也吸收了委员制长处，重大问题经集体讨论由首长集中决定。
B根据行政组织构成单位的功能和性质分为层级制和职能制
在我国，层级如国务院、省、市、区、乡，职能如国务院设若干部委。
C根据行政组织权力的使用特点分为集权制和分权制
D根据行政部门中同一层级所受的指挥和控制分为完整制和分离制
五、行政组织理论
西方行政组织理论的演变大致分为三个时期，形成了三大学派。
1．古典行政组织理论
行政管理组织理论着重研究组织要素和原则，提出了分工协作、权责一致、命令统
一、"指挥统
一、"集权与分权适当、强化纪律和秩序等14项原则和计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算的管理七种职能理论。
2.新古典组织理论
新古典组织理论又称为行为科学组织理论，主要包括：
以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论；以西蒙为代表的决策过程组织理论。
它们的共同特点是：
以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系。
其缺陷是只局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视了组织结构、法规的作用等。
3.现代组织理论
20世纪60年代以后，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进人了一个新的发展阶段。
主要包括：
以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论；以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论。
现代组织理论重视从社会整体联系、环境影响、发展变化等方面研究行政组织，并为行政组织的研究提供了新的理论方法。
第三节公共组织的过程与行为
一、组织冲突与协调
组织冲突指因组织目标、过程、顾客、领域等因素的不相适应而引发的组织间行为的“不合辙”。
通常有三种形式：
A目标与顾客的冲突。
目标导向型与顾客导向型的冲突，如美国卫生及公众服务部管制卫生及福利项目，而退伍军人管理局则要为顾客谋最大利益，于是冲突产生。
B功能与领域的冲突。
即“条条”与“块块”的冲突（条是垂直的，块是地方的）。
财政部要求对地方财政部门加强管理，而地方则希望对其实行属地管理。
C目标间的冲突。
不同组织的目标领域发生交叉，引起冲突。
如警察与消防员皆参与处理危机事故，领域重叠，可能引发冲突。
组织协调可分为水平协调与垂直协调，水平协调指组织间水平方向上的合作，如利益相关组织通过协商达成协议；垂直协调指上级对下级组织冲突进行的协调。
过去人们认为组织冲突竞争可增强组织活力，如今人们则更强调组织合作模型。
二、个体行为、群体行为与组织行为
61.个体行为
公共组织尤其是行政组织中的人的行为方式有其特别之处，主要有三种基本模式。
A成人发展模型。
根据人的不同阶段，20岁时工作满足感低，倾向学习，承受能力差。
30岁时经过社会化和个人成长后，进入职业稳固期。
40岁面临中年危机，满意感急速下降。
50岁，满意感重新恢复。
退休前满意感又下滑。
B文化行为模式。
不同民族文化背景下，行政人员行为不同。
包含多个维度：
避免不确定性，个人主义－集体主义，刚性气质－柔性气质，长期取向－短期取向，权力距离。
如权力距离是接受不平等权力分配的程度，美国人接受距离小，则个人参与决策热情高；而法国、意大利则反之，愿意依赖上级。
C政治行为模式。
根据政治因素描述个体行为。
分为乡下型（忠诚度高，追求声望，在乎升迁）、都市型（只在乎能否让自己自由发挥）。
或制式型（类似乡下型）、专才型（类似都市型）、混合型（不在乎声望，但希望升迁）
2.群体行为
非正式群体与组织管理。
在任何组织和社会的构成中，都存在着非正式群体，许多组织的职能都是通过非正式群体来完成的，特别是在正式群体的沟通和指挥协调遇到障碍时，更是如此。
非正式群体按其形成的原因可分为利益型、情感型、爱好型、信仰型和亲缘型等类型。
按其影响结果可分为积极型、中间型、消极型和破坏型。
按其构成情况可分为横向型（由组织中级别、层次相同或工作性质一样的人员组成），纵向型（由组织中不同级别、不同层次、不同职位、不同工种的人员组成）和混合型（不分等级、层次差别，由各色利益相关的人员组成）。
非正式群体的特点主要表现在：
第一，具有自发性。
第二，具有不稳定性。
第三，中心人物作用突出。
第四，至少在一段时间里表现出很强的凝聚力。
第五，信息沟通的数量和质量远远超过正式组织的信息沟通。
第六，心理和行为对外界事物感受上的一致性。
3.群体压力与从众行为
从群体利益角度来看，并非从众行为一定会产生好的效果。
通常从众行为的结果有三种可能性：
一是积极的一致性，二是消极的一致性，三是无异议的一致性（一种得到大家公认的行为模式）。
因此，组织在对待从众现象时，应把握这样一个最基本的原则：
鼓励和支持积极的一致性，消除和转化消极的一致性，服从和遵守无异议的一致性。
4.组织行为
公共选择理论假定组织中的个体是“经济人”，个体行为具有“经济人”的特征：
其一经济人是理性的，总是做出有利于自身利益的选择；其二，经济人追求的是自身利益的最大化。
第四节公共组织环境
包括文化、技术、教育、政治、法制、自然资源、人口、经济、社会等。
其中最重要的是政治、经济、文化、技术环境。
A政治环境。
政治环境对公共组织行为加以规范和引导，主要包括政治体制（决定公共组织的地位和作用）、政治权力（公共组织的权力）、国家结构（决定活动范围）、政府机构、政治制度、公共政策（决策对公共组织施加影响）等方面。
B经济环境。
经济环境的基本要素主要包括经济体制（计划经济全面干预、市场经济有限范围）、经济利益（决定公共组织目标，有的倾向效率，有的倾向公平）、经济实力（实力大，影响力就大）、产业结构（产业结构调整，就会带来公共组织重建或目标重塑）等方面。
C文化环境。
文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织影响较为缓慢，但时间更长。
主要要素有：
认知水平（决定处理公共问题方式）、价值（对待社会事务态度）、意识形态（使目标更鲜明）、行为规范（决定交流方式）、道德传统（自愿发挥角色功能）等。
7D技术环境。
包括经验技术、实体技术、与知识技术。
制约着组织管理和活动方式方法。
农业技术支持农业型组织，工业技术支持工业型组织，今天，信息技术从多方面影响公共组织结构和行为，技术环境在地位前所未有。
第三章公共决策
第一节决策概述
决策是人类社会所特有的现象，是人类社会发展到一定历史阶段的产物。
决策是人们就需要解决的问题所作的行为设计和抉择过程，即人们为实现一定的目标所作的行为设计及其抉择。
公共组织的决策是指公共组织在管理活动中，为实现一定的目标或解决面临的问题制定行动方案并加以优化选择的过程。
决策虽然变化万千且复杂多样，但是预见性、选择性和主观性是其一般特征或属性。
（1）预见性。
面向未来并不是脱离现实去凭空设想，而是立足现实又不停留于现实，以现实作为通向未来的起点，根据现有的知识和经验进行科学的预测。
（2）选择性。
选择性是决策的灵魂，没有选择就没有决策。
从某种意义上讲，决策过程就是选择的过程。
无论是目标的确定还是行动方案的确定，二者都离不开选择。
（3）主观性。
决策是由人的主观意志对客观存在的多种可能性进行选择，是以人的主观意志为转移的一项活动。
所以决策更多地体现出主观性特征，是一种主观性的选择。
一般而言，决策的内容完全可以简化为目标选择和方案选择两个方面。
选择的基本原则是：
两利相权取其重，两害相权取其轻。
（1）目标选择。
（2）方案选择。
一、决策类型
根据不同标准，可以将决策划分为不同的类型，这就是类型研究。
类型研究十分有助于人们理解决策的外延。
（1）程序性决策与非程序性决策。
（2）单目标决策与多目标决策。
（3）确定型决策、风险型决策与非确定型决策。
（4）个人决策与群体决策。
（5）原始决策与追踪决策。
二、决策的价值前提与事实前提
根据西蒙等人的看法，决策无非是根据前提引申出结论，这类前提主要涉及两个方面的内容，即价值因素和事实因素。
所谓事实因素是指
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