土地矿产卫片执法检查工作规范的解读.docx

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土地矿产卫片执法检查工作规范的解读

《土地矿产卫片执法检查工作规范》的解读

周发达

二〇一〇年三月二十三日

提纲

一、《规范》的主要内容

二、核心概念

三、表格填写

●发现问题，及时勾通，上下一致，统筹分析，共同解决

一、《规范》的主要内容

1.起草背景和过程；

2.起草思路和结构；

3.工作目标与任务；

4.职责分工；

5.工作流程；

6.施行时间和解释权。

1.《规范》起草背景和过程

1）起草背景:

一是推进国土资源管理监管模式变革的需要；

二是卫片执法检查工作发展的需要；

三是对历次利用卫星遥感监测图片开展土地执法检查工作经验的总结、归类和利用,前十次利用卫星图片开展土地执法检查的经验为起草本规范奠定了很好的基础。

1.《规范》起草背景和过程

2）起草过程:

《土地卫片执法检查工作规范》，成立了专门的起草小组，由部执法局组织，在北京、天津等地多次召开研讨会，多次征求各省、直辖市和自治区国土资源厅和部分重点城市国土资源管理部门，国土资源部相关司局、直属单位和派驻地方的督察局的意见。

1.《规范》起草背景和过程

2）起草过程：

本《规范》，是在《土地卫片执法检查工作规范》的基础上，根据部长办公会的意见，总结国土资源部近两年对全国163个重点矿区开展的遥感监测和辽宁省等地开展的矿产卫片执法检查工作经验的基础上，经过多次研究修改形成的。

《规范》凝聚了国土资源部和各级国土资源管理者的心血。

2.起草思路和结构

1）起草思路:

本《规范》起草贯彻了以“严肃查处违法用地和违法勘查、开采矿产资源行为、切实保护耕地和规范矿业秩序”为主线，注重针对性和可操作性的起草思路。

2.起草思路和结构

2）篇章结构:

《规范》参照国家标准的“规范”文种体例编写，分为正文和附录两大部分。

正文包括总则、工作目标和任务、检查内容和依据、职责分工、工作流程、施行时间和解释权等6个部分；

《规范》录包括名词解释、地块编号方法、判别标准、统计报表4个部分，其中统计报表主要包括4张登记卡、3张登记表、6张统计汇总表。

3.工作目标与任务

1）工作目标：

利用以卫星遥感为主的现代技术手段，发现、查处违法用地和违法勘查、开采矿产资源的行为，分析并研究各类违法的成因，完善和规范土地、矿产执法监察制度，提高执法监察水平和效能。

3.工作目标与任务

2）卫片工作任务：

一是掌握实际占用的新增建设用地情况；

二是掌握违法用地情况；

三是查处违法用地，督促整改；

四是分析违法的深层次原因，提出完善制度、改进管理的建议

4.职责分工：

国土资源部

1）组织开展全国土地利用变化、矿产资源勘查开采遥感监测，部署全国土地和矿产卫片执法检查工作。

2）组织开展督查、挂牌督办和验收工作。

3）约谈土地违法严重地区的地方人民政府主要负责人员。

4.职责分工：

国土资源部

4）立案查处重大、典型违法案件。

5）通报全国土地矿产卫片执法检查情况。

6）依法制定、实施奖惩措施。

7）制定和解释土地矿产卫片执法检查工作中的有关政策。

4.职责分工：

省级国土资源管理部门

　1）按照国土资源部的部署组织开展本行政区域内土地矿产卫片执法检查工作。

2）指导本行政区域内土地矿产卫片执法检查工作，组织开展督查、验收，督促落实国土资源部督查、验收意见。

3）立案查处本行政区域内重大、典型违法案件。

4.职责分工：

省级国土资源部门

4）汇总上报相关数据和情况。

5）通报本行政区域土地矿产卫片执法检查情况。

6）依法制定、实施奖惩措施。

4.职责分工：

市、县国土资源管理部门

根据国土资源部和省级国土资源行政主管部门的部署，按照本规范的要求，开展土地矿产卫片执法检查工作。

4.职责分工：

市、县国土资源管理部门

1）核查监测图斑　　

组织核查监测图斑，区分监测图斑类别，确定监测图斑涉及的地块坐标，调查基本情况，拍摄实地照片，制作适当比例尺的土地利用现状图（局部）等。

4.职责分工：

市、县国土资源管理部门

2）审查实际占用的新增建设用地的合法性

根据实地核查情况，综合分析地块的权属与地类情况、规划情况、用地手续办理情况，综合判断用地的合法性。

4.职责分工：

市、县

3）依法组织查处违法用地行为。

4）填写相关报表并按时上报。

《土地卫片图斑核查情况登记卡》

《土地违法案件立案查处及落实情况登记卡》

《军用土地图斑登记表》

上报各种汇总统计表

5.工作流程

1）总体流程

包括16个方面内容，对工作部署、工作准备、提取疑似违法图斑、制发卫片、土地监测图斑核查、矿产资源勘查开采监测图斑核查、整改查处、信息填报、督查、挂牌督办、排序、约谈、通报、验收、奖惩和组卷归档。

5.工作流程

1）提取疑似图斑

国土资源部和省级国土资源行政主管部门组织利用综合信息监管平台，对卫星遥感监测发现的土地利用变化图斑进行内业核查，提取疑似违法用地图斑，填写《土地卫片疑似违法图斑登记表》。

疑似违法图斑将作为部、省两级开展核查、督查的重点对象，予以检查。

同时鼓励和促进各级国土资源信息化建设。

5.工作流程

2）督查与挂牌督办

市、县级国土资源行政主管部门上报自查数据后，及时了解土地矿产卫片执法检查工作进展情况，研究解决工作中存在的问题。

上级国土资源行政主管部门和国家土地督察机构要组织督查，核查自查上报成果中图斑所涉及地块性质判定的准确性和真实性，提出整改意见。

选取重大、典型违法案件，收集相关材料，进行挂牌督办。

5.工作流程

3）排序与约谈

《规范》规定：

综合考虑土地违法严重程度或比例变动趋势等因素进行排序。

根据土地违法严重程度，约谈县级以上地方人民政府主要负责人员，责令整改。

部将进一步研究排序的具体标准和约谈办法。

但排序和约谈的数据基础，是经过部、省国土资源行政主管部门和国家土地督察机构督查后，根据督查意见修正后，逐级上报的数据。

由此更加突出了督查工作的重要意义。

5.工作流程

4）数据上报

1.《土地卫片图斑核查情况登记卡》在自查阶段结束前要上报一次；在经部、省和国家土地督察机构组织的督导检查后，根据督查意见，修正后第二次上报，作为排序约谈的数据基础。

2.《土地违法案件立案查处及落实情况登记卡》在立案和查处后，应将相应情况录入“土地卫片执法检查信息系统”，在查处整改工作结束后，或根据上级要求，及时上报整改查处结果。

立案查处及落实情况，将作为验收是否通过的标准之一。

5.工作流程

4）数据上报

3.电子数据通过“土地卫片执法检查信息系统”填报，各级都可以查看每一个地块的填报信息，也可以统计汇总。

4.上报数据请注意填报的时间要求，超过规定时间，将不得上报数据。

下属行政区域报送的数据不全，也将影响上级国土管理部门汇总和报送结果。

关于数据填报，谷主任将详细介绍信息系统的使用方法。

5.工作流程

5）验收

国土资源行政主管部门和国家土地督察机构组织土地矿产卫片执法检查工作验收，根据工作情况对相关地区实施奖惩。

对没有按期完成工作任务，弄虚作假，虚报瞒报，应立案查处的违法勘查开采矿产资源行为，依法履行职责到位率低于95％的，或组织整改不力的，不得通过验收。

5.工作流程

6）组卷归档

市、县级国土资源行政主管部门在完成信息填报后，应对土地矿产卫片执法检查工作形成的各种登记卡、实地照片、相关审批文件材料、违法案件处理材料及其他相关文件资料进行归档。

5.工作流程

各级国土资源行政主管部门对卫片执法检查工作过程中形成的统计汇总表及各种相关文件材料按土地矿产卫片执法检查年度进行组卷归档。

5.工作流程

电子归档：

国土资源部信息中心通过土地矿产卫片执法检查信息系统对每年度全国土地矿产卫片执法检查的所有电子成果进行归档，并将数据导入综合信息监管平台，以便于延续管理。

各省具备相应条件的，也可以进行电子归档。

6.施行时间和解释权

1）本规范自2010年3月1日起施行。

2）本规范由国土资源部负责解释。

二、核心概念与方法

1.土地类别；

2.新增建设用地判别；

3.地类计算；

4.合法性判定；

5.违法用地类别判定；

6.实地伪变化判定。

7.地块编号方法

1.土地类别

1）土地类别概述

《规范》始终围绕“实际占用的新增建设用地”这个核心概念展开。

首先，“监测图斑”分为“实际占用的新增建设用地、实地伪变化和军用土地”三大类。

与原来分为“新增建设用地”、“实地伪变化”和“农业结构调整”所有区别。

1.土地类别

对“实际占用的新增建设用地”根据用地手续办理情况进一步区分为“违法用地”和“合法用地”。

“违法用地”，分为“违法批地”和“违法占地”两大类。

违法批地又分为违法批准占用和违法供地；违法占地又分为未报即用、边报边用、未供即用。

最后，对判定为违法用地的，进行整改和查处。

1.土地类别

2）实际占用的新增建设用地

关于“实际占用的新增建设用地”的界定是整个土地卫片执法检查工作的基石。

为了准确反映卫片监测时段内农用地，特别是耕地的实际占用情况，《规范》对卫片执法检查涉及实际占用的新增建设用地进行了界定，规定：

“监测时段内土地实际用途由农用地或未利用地转变为建设用地的，判定为土地卫片执法检查中实际占用的新增建设用地。

”

1.土地类别

3）15号令对“新增建设用地占用耕地”的规定

15号令第三条指出：

“土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15％以上或者虽未达到15％，但造成恶劣影响或者其他严重后果的”；

1.土地类别

关于第三条有关问题的解释中明确指出：

“占用耕地总面积”是指实际占用的耕地总面积，不包括已办理农用地转用审批但未实际占用的耕地面积。

”这既是历年来开展卫片执法检查所采用的统计口径，即：

年度新增建设用地是指本年度内实际动工建设占用的土地，也是能够通过卫星影像监测所能反映出来的土地利用变化情况。

1.土地类别

4）变更调查中对于新增建设用地的界定。

“新增建设用地面积是指当年依法批准的新增建设用地和未经依法批准的新增建设用地面积之和”，“依法批准的新增建设用地，按批准用地文件，将用地的范围标注到土地利用现状图上”。

据此，土地变更调查将已经批准农用地转用但未实际占用的土地也作为新增建设用地统计，因而出现一些地块的实际用途与土地利用现状图上的地类不一致的情况。

1.土地类别

1.土地类别

5）实地伪变化

以往土地卫片执法检查中将卫片监测图斑分为三大类，即新增建设用地、实地未变化、农业结构调整。

现在《规范》将“实地未变化”改为“实地伪变化”，将“农业结构调整”用地纳入到“实地伪变化”中，不再单独统计。

“农业结构调整”是指监测图斑在卫片监测前后时点，由于农作物的轮耕轮种、大棚种植等原因，导致卫片监测反映出有变化，但农用地的性质并未改变，实际上是“实地未变化”的一种情形。

1.土地类别

6）军用土地

一是在处理方式上不再要求地方直接调查，在外业核查时确定为军用土地的，只记录图斑号，在统计时也不再纳入年度实际占用的新增建设用地统计范围。

二是由于军事用地涉及保密问题，在上报方式上要求只采取纸质报送方式。

为此，《规范》要求，属于军用土地的图斑填报《军用土地登记表》，逐级报送，由部统一交解放军土地管理局处理。

2.新增建设用地判别

1）第一款

《规范》规定：

“监测时段内土地实际用途由农用地或未利用地转变为建设用地的，判定为土地矿产卫片执法检查中实际占用的新增建设用地。

”

本《规范》所指“农用地、建设用地和未利用地”是指《中华人民共和国土地管理法》上所指的三大类，它们与《土地利用现状分类》之间的对应关系在《土地利用现状分类》（GB/T21010－2007）国家标准上有明确表述。

当前的土地利用分类标准的二级地类都可归纳为农用地、建设用地和未利用地等三大类。

2.新增建设用地判别

2）补充款

《规范》另外规定：

“在监测时段内为实施建设而进行土地平整的，判定为实际占用的新增建设用地。

”

本款主要是为了明确为实施建设而进行的土地平整形成的监测图斑的判别问题。

若是进行土地整理、复耕复垦而进行的土地平整，则不作为实际占用的新增建设用地处理。

3.地类计算

1.《规范》规定：

“监测时段起始时的土地实际用途和地类面积以当时的土地利用现状图为依据确定。

因监测时段起始前已办理农用地转用审批而变更了土地利用现状图的，以办理农用地转用审批手续时使用的土地利用现状图为依据确定。

”

土地利用现状图

3.地类计算

2）实际应用

第一，二者一致。

起始时点的土地利用现状图与遥感影像反映的土地实际用途一致，从监测图斑来说，一般都是农用地。

遥感影像图

3.地类计算

2）实际应用

第二，二者不一致，影像图反映的是农用地，土地利用现状图标记的是建设用地。

这很可一能是因为该地块在监测时段起始前已办理农用地转用审批，而变更了土地利用现状图，但地块在监测起始时点还未动工建设，而是在监测时段内动工建设而被监测到的。

对于这种情况，则“以办理农用地转用审批手续时使用的土地利用现状图为依据确定”。

3.地类计算

2）实际应用

第三，二者不一致，土地利用现状图为农用地，遥感影像图反映的是建设用地。

这种情况一般属于土地利用现状图未及时变更或者变更有遗漏的情况，更多的是属于以往的违法用地情况。

对于这种情况，如果有被监测发现，一般属于原建筑物改建、重建或扩建等情况，需按土地利用现状图的地类计算。

4.合法性判定

《规范》规定：

“已依法取得土地使用权证书的建设用地，判定为合法用地。

”　　

“已依法取得建设用地供地批准文件的用地，判定为合法用地。

”　　

“已依法取得先行用地批准文件的用地，判定为合法用地。

”　　

4.合法性判定

“已依法办理农用地转用、土地征收审批手续，因用地主体不明确而未办理供地手续的公路用地、公园与绿地、河流水面等用地，判定为合法用地。

”　　

“已依法办理临时用地手续，且在批准使用时限内的用地，判定为合法用地。

”

“法律法规规定的紧急用地，判定为合法用地。

”

4.合法性判定

以上规定，从地块办理用地手续的不同情况对合法用地分别进行了界定，也可以作为自查工作中审查一个地块是否合法的判定顺序。

5.违法用地类别判定

1）违法用地类别概述

《规范》中对违法用地类别的判定规定如下：

“土地矿产卫片执法检查工作中，违法用地类型分为违法批地和违法占地。

违法批地分为违法批准占用、违法供地；违法占地分为未报即用、边报边用、未供即用。

”

5.违法用地类别判定

2）违法批准占用

“未依法办理农用地转用、征收（用）审批手续，而擅自批准占用土地的，判定为违法批准占用。

”　　

5.违法用地类别判定

3）违法供地

“依法办理农用地转用、征收（用）审批手续后，违反法律法规规定的方式和程序供地的，判定为违法供地。

”

5.违法用地类别判定

4）未报即用

　　“卫星遥感监测时段结束时，用地者未申报用地报批手续，或用地申请材料虽已申报但由于用地指标、土地利用总体规划限制等原因，县级以上国土资源行政主管部门依法未予受理，即擅自占用土地的，判定为未报即用。

”

5.违法用地类别判定

5）边报边用

“卫星遥感监测时段结束时，用地申请材料已经国土资源行政主管部门依法受理但未获得有权机关批准农用地转用、征收（用），或虽已批准但因各种原因未能取得批准文件，即开始占用土地的，判定为边报边用。

”

5.违法用地类别判定

6）未供即用

“卫星遥感监测时段结束时，农用地转用、征收（用）已经有权机关批准，但未办理供地手续即开始占用土地进行非农业建设的，判定为未供即用。

”

5.违法用地类别判定

7）关于“卫星遥感监测时段结束时”

“卫星遥感监测时段结束时”是依据每个监测图斑的监测时段来判定的，监测时段的时间是精确到月的，如果属于审批文件签署时间在监测结束时点之前或者同一个月内，则认为是在卫星监测时段结束之前；如果在监测结束时点那个月之后，则不属于该款的认定范围。

5.违法用地类别判定

8）其他

《规范》中没有界定的其他一些违法用地行为（如非法转让土地等），作为个案处理，不作为卫片执法检查中的违法用地统计。

为鼓励各地加强整改和查处，对于一些违法用地行为，经查处落实，并复耕到位的，《规范》规定“在国土资源部、省级国土资源行政主管部门督查前，违法批准占用、未报即用、边报边用等类型的违法用地，已依法查处并复耕到位的耕地面积，实施问责，核算违法占用耕地面积比例时不予计入。

”

6.实地伪变化判定

1）《规范》规定：

“因各种原因导致卫片反映地形地貌发生变化，但监测时段内土地的实际用途未发生改变的，矿产资源勘查开采实际状况也未发生改变的，判定为实地伪变化。

”

该款明确了三大地类“实际用途”内部没有发生变化时，作为实地伪变化处理。

6.实地伪变化判定

2）第二款

“建设用地、未利用地转变为农用地的，判定为实地伪变化。

”

该款表述了不同地类之间变化时如何处理，主要是针对土地整治过程中，将建设用地或未利用地转变为农用地的情况。

6.实地伪变化判定

3）其他

从逻辑上讲，建设用地有变为未利用地、或农用地变为未利用地的可能，但实际上较少发生，通过影像也难以发现，故《规范》中没有列出该款。

若确实发生这些情况，可以作为“实地伪变化”处理。

7.地块编号方法

总体来讲，分为三种情形。

最简单的一种，就是一个监测图斑为一个地块，不用分割和合并，则以监测图斑的图斑编号作为地块的编号即可。

7.地块编号方法

第二种是对图斑进行分割。

当一个图斑涉及多种类型的地块时，需要分割。

是否包含多种类型的地块，要依据监测图斑在监测时点前后的实际地类是否发生变化来确定；当一个地块全部为实际占用的新增建设用地，但涉及不同的用地主体时，也需要进行分割。

因为不同的用地主体对应的供地手续、供地批准文件等等是不同的。

若是违法用地，也要针对不同的违法主体，分别处理。

7.地块编号方法

第三种就是合并。

属于同一用地主体的相邻实际占用的新增建设用地，应该进行合并，如一些道路工程等，以地块合并时最小的地块编号为合并后地块的编号。

三、表格填写

1.统计报表

2.填写说明

1.统计报表

1）设计思路

《规范》中的表格突出了以地块信息为核心、层层分类的设计思想，一地一册，如同户籍卡。

《规范》表格设计根据基础信息与统计信息分离的原则，每个地块、每个地区的基础信息根据工作条件尽量丰富和细致，统计汇总表则可以依据分析需要，从基础表里获得数据，表现形式可以灵活多样，《规范》中目前只是给出了最重要的几个统计汇总表，根据需要，可以在信息系统中生成其他多种统计汇总表。

如原来需要填报的“图斑核查明细表”，就可以通过土地卫片执法检查信息系统自动生成。

1.统计报表

2）统计报表的内容

一是设计了《土地卫片图斑核查情况登记卡》，除记录地块基本情况，根据地块类别，详细记录与该地块相关的地类、规划、用地手续、合法性审查和违法用地处理的所有基础信息。

1.统计报表

二是设计了《土地违法案件立案查处及落实情况登记卡》，记录从新增建设用地中层层筛选出来的违法用地立案查处及整改落实情况，便于掌握立案查处及其落实情况。

这样监测地块情况详实清楚，轻重有别，与地块局部的地类图、规划图一起存档，便于核查。

1.统计报表

三是设计了六个统计汇总表，土地方面的四个，矿产的两个。

统计汇总表由信息系统根据填报情况自动生成，无需人工填写。

涉及土地方面的分别是：

《实际占用的新增建设用地统计汇总表》

《实地伪变化统计汇总表》

《违法用地分类统计汇总表》

《土地违法案件立案查处及落实情况统计汇总表》

1.统计报表

3）表格之间的关系（表1与统计表）

《土地卫片图斑核查情况登记卡》是基础，判定为实地伪变化和新增建设用地的地块，都要填写这张表；由它生成《实际占用的新增建设用地统计汇总表》、《实地伪变化统计汇总表》、《违法用地分类统计汇总表》。

1.统计报表

3）表格之间的关系（表3与统计表）

对《土地卫片图斑核查情况登记卡》中明确对违法用地进行立案查处的，要填写《土地违法案件立案查处及落实情况登记卡》，记录对违法用地立案查处情况和整改查处落实情况，包括对人的处理、对事的处理结果，以及复耕情况。

它是生成《土地违法案件立案查处及落实情况统计汇总表》的基础。

1.统计报表

3）表格之间的关系（表1与表3）

《土地卫片图斑核查情况登记卡》以地块为单位，是登记单个地块具体情况的表格。

一张登记卡对应一个地块。

每一宗新增建设用地地块和实地伪变化地块都要填写一张《土地卫片图斑核查情况登记卡》。

每一宗立案查处的违法用地对应一张《土地违法案件立案查处及落实情况登记卡》。

1.统计报表

4）关于表格填报的权限控制

由市、县级国土资源行政管理部门为单元填写并上报的数据表，可以逐级统计汇总，自动生成，无需重复填写。

下级填写的数据表，上报后，不能再修改；上级部门对下级填报的数据，只能查看、审核，不能修改。

若发现错误，需逐级退回原填报单位进行修改后，重新上报。

1.统计报表

5）关于表格填报的时间控制

《规范》表格设计还考虑了与工作进度的衔接，《土地卫片图斑核查情况登记卡》的信息在填报上级部门后，作为基础数据，一般不得反复修改；《土地违法案件立案查处及落实情况登记卡》则根据整改查处工作的进度，及时更新。

1.统计报表

6）统计汇总表

1.《实际占用的新增建设用地统计汇总表》

统计汇总某一行政区域内该年度卫片执法检查发现的实际占用的新增建设用地总量、合法用地和违法用地的宗数、面积，依据宗数、面积和耕地面积分别计算违法用地占建设用地总量的比例。

1.统计报表

6）统计汇总表

2.《实地伪变化统计汇总表》

统计汇总某一行政区域内该年度卫片执法检查发现的实地伪变化地块的宗数和面积。

1.统计报表

6）统计汇总表

3.《违法用地分类统计汇总表》

统计汇总某一行政区域内该年度卫片执法检查发现的不同类型的违法用地情况，包括违法批地和违法占地。

违法批地分为违法批准占地和违法供地；违法占地又分为未报即用、边报边用和未供即用。

其中，违法供地、未供即用由于已经办理了农用地转用、征用手续，只作为违法用地统计，而不作为违法占用耕地统计。

1.统计报表

6）统计汇总表

4.《土地违法案件立案查处及落实情况统计汇总表》

统计汇总某一行政区域内该年度卫片执法检查中进行立案查处所采取不同行政处罚措施的情况及整改查处工作的落实情况，其中已依法查处并复耕到位的耕地面积，实施问责，核算违法占用耕地面积比例时不予计入。

1.统计报表

7）其他报表

《土地卫片疑似违法图斑登记表》、《军用土地图斑登记表》以行政区域为单位，针对某一类情况，登记本行政区域内属于该类情况的地块信息。

其中《土地卫片疑似违法图斑登记表》无需市、县级国土行政管理部门填写，作为部和省级国土资源行政主管部门利用“批、供、用、补、查”综合信息监管平台分析确定的疑似违法图斑，作为督查验收时的重点核查对象。

2.填写说明

1）公共要求

（1）填表单位。