世界银行贷款项目管理手册doc 33页.docx
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世界银行贷款项目业务手册
第一章概述
一、世界银行简介
世界银行（theWorldBank）是联合国属下的一个专门机构，负责长期贷款的国际金融机构。
WorldBank是根据１９４４年美国布雷顿森林会议上通过的《国际复兴开发银行协定》成立的，其宗旨是通过对生产事业的投资，资助成员国的复兴和开发工作；通过对贷款的保证或参与贷款及其他和人投资的方式促进外国和人投资，当成员国不能在合理的条件下获得私人资本时，则在适当条件下以银行本身资金或筹集的资金及其它资金给予成员国直接贷款，来补充私人投资的不足；通过鼓励国际投资，开发成员国的生产资源，提供技术咨询和提高生产能力，以促进成员国国际贸易的均衡增长及国际收支状况的改善。
根据世界银行的宗旨，其主要业务活动是，对发展中成员国提供长期贷款对成员国政府或经政府担保的私人企业提供贷款和技术援助，资助他们兴建某些建设周期长，利润率偏低，但又为该国经济和社会发展所必需的建设项目。
世界银行与国际开发协会（InternationalDevelopmentAssociation,IDA）、国际金融公司（InternationalFinanceCorporation,IFC）、多边投资担保机构（MultilateralInvestmentGuaranteeAgency,MIGA）、国际投资争端解决中心（InternationalCentreforSettlementofInvestmentDisputes,ICSID）五部分共同组成了世界银行集团（WorldBankGroup）。
世行资金来源：
世界银行利用国际资本市场筹集发展资金，国际开发协会则依靠较富裕的成员国政府的捐款。
世界银行致力于推进的几个主要方面：
体制方面上：
完善良性廉洁的政府管理体制、有效的法律和司法制度、良性和受监管的金融系统、社会安全保障制度和社会计划；
物质上：
解决供水和污水、能源、道路、交通和通信、环境和文化问题；
具体战略：
针对农村、城市和民营部门。
世界银行与中国关系十分密切，世行在北京设立了世界银行中国代表处，并且派遣专家常驻代表处，帮助中国各个城市成功申请世行的贷款。
1981年，世界银行向中国提供第一笔贷款，用于支持中国的大学发展项目。
从那时以来，世界银行共向中国提供贷款近391亿美元，支持了263个项目，其中约81个项目还在实施，中国的贷款总额在世行各借款国中仍名列前茅。
二、世界银行在中国的战略和计划
世界银行的国别援助战略与中国的发展方向，包括改革重点从开放阶段向更困难的结构调整和机构建设阶段的转移是一致的。
国别援助战略也反映出世行集团与中国的关系在性质上发生了变化，尤其是对双方的潜在收益，因为中国不再仅仅接受世行的援助，而且也更广泛地分享其发展经验，推动对双方共同关心的全球性发展问题的思考。
∙改善经营环境，帮助加速市场经济转轨，采取的主要方式为一系列的知识转让活动。
支持的重点放在帮助中央和地方各级政府加强宏观经济管理，帮助中国融入全球经济，推进金融体制改革，促进民营企业发展，推进国有企业改革，强化公共部门治理；
∙满足贫困人口、弱势群体以及欠发达地区的需要，采取的方式为贷款支持农村发展、基础设施和社会领域的项目，以及分析、政策咨询和培训活动。
具体目标是增加就业，加强欠发达地区内以及与其他地区之间的道路交通，开发人力资源，强化社会保障体制，提高对象明确的扶贫项目的效益。
∙促进可持续发展，采取的方式为贷款、政策支持和机构发展。
支持的项目主要在水资源管理、小流域治理、污水处理、清洁能源、可持续农村发展和城市污染治理等领域。
世行还负责执行全球环境基金和蒙特利尔议定书资助的全球性环境项目。
鉴于世行集团与中国的合作中更加突出知识共享，由分析和政策咨询服务、研究及培训构成的知识性活动在国别援助战略中占据重要位置，目的是推动政策讨论并为未来的贷款活动提供依据。
2003年－2005年，世行将通过贷款计划每年为中国提供12－13亿美元的贷款，其中约四分之三将用于支持贫困和欠发达地区以及促进创新与变革的项目。
国际金融公司在援助计划中将发挥更加积极的作用。
国际金融公司将提供技术援助改善经营环境，并投资发展中小企业、金融部门、内陆省区的民营企业以及从事基础设施建设、社会服务和环保技术开发的民营企业。
典型项目在发挥示范作用的同时，可以在公司治理等领域树立标准。
多边投资担保机构则针对中国入世之后出现的担保和吸引外资方面的需要提供服务。
财政部是世界银行集团在中国开展业务活动的主要对口部门，国家发展和改革委员会对合作计划的制定也起着极为重要的作用。
世界银行和中国政府每年就双方的三年滚动贷款计划进行磋商，双方都可以提出项目建议，所有贷款项目都须经过充分的技术、经济、财务、环境和社会评估之后再提交贷方和借方的决策机构做最后审批，双方对每个贷款项目的实施进展情况进行定期监督检查。
第二章世界银行贷款项目工作流程
一、项目周期
简单地说，世行项目的整个周期从选项（立项）开始，到项目实施完成世行进行后评估，总共有7个步骤，而项目的前期准备工作则大约需要2～3年的时间，具体如下图所示：
二、详细工作流程
1．选项（立项）
周期的每一个阶段就是确定那些需要优先考虑，适合银行提供资金，而银行、政府和借款人有兴趣考虑的项目。
过去银行按此确定项目，主要是对政府及借款人提出的建议作出回答。
近年来，银行鼓励并帮助一些国家发展他们自己的计划能力，并且也加强了它自己的形成项目的方法。
银行进行的经济分析和部门分析，使人们了解有关国家的发展潜力，并为评价国家和部门的政策和问题奠定基础。
这些经济的和部门的分析还为世界银行或国际开发协会对贷款国家的"偿债信誉"加以评定。
这种分析为银行与有关国家之间，就制定恰当的策略，以开发整个经济和它的重要部门的问题，包括政策和机构性的改变，提供了继续对话的基础。
这样，就可能确定一些符合并能支持前后一贯的发展策略，并适合部门目标，而且政府和银行均认为适合的项目。
这些项目还必须经受可行性的初步试验--所花的费用应与预期的好处相称，这一点可以从技术上和机构上找到解决办法。
要确定一项适合这些要求的项目并不容易，也许还缺乏能够做出正确判断的知识。
政府和其他贷款机构也许并不同意银行持有的那种关于开发目标或部门优先顺序的观点。
要对项目范围作出选择也许还有困难，（应当从小规模试验的阶段，还是从较大规模但是比较冒风险的投资开始呢？
）为了达到项目的目标，分歧会很快在是否需要改变政策或改变机构的问题上表面化。
把这些问题解决了，便进入了准备阶段。
一旦项目确定之后，这些项目就被列入对每个国家多年度的贷款规划，这一规划就成为世行在这个国家今后工作的基础。
这些国家规划用于银行为编制业务计划和预算所需，也是为了保证获得必需的资源，使每个项目能通过其周期的各个连续阶段而向前进行。
借款人的准备工作
选项工作的第一步是建立项目库，这里应当注意几个原则：
（1）应当选择规模较大的整体项目，避免在项目中包含过多的子项目，导致项目的中心目标不明确、不突出。
（2）选择在城市规划中的中期规划骨干项目，比较接近世行贷款项目的要求。
（3）尽量选择移民拆迁量较少的项目，因为世行不主张由于项目的实施而导致大量的移民拆迁，世行贷款也不会用于支付移民拆迁的任何费用。
（4）尽量避免或者减少涉及到世行十大政策的项目，减少在项目中不必要的程序和工作。
项目选定后，接下来应该围绕世行在该地区的投资方向，确定项目的背景、必要性、范围、规模、投资额与贷款额等基本情况，将材料报至当地财政局与发改局，得到同意后由财政局与发改局一起上报当地政府，获得政府批准后，应联系设计单位编写项目建议书，再以当地政府的名义由发改局上报省发改委申请立项，到此为止，立项工作就完成了，下一步就是项目审批程序，这将在项目的准备阶段再进行阐述。
应该说明的是，在立项阶段，世界银行将派遣项目鉴别团到当地与相关政府部门、项目办公室以及各设计单位一起了解项目的基本情况，确保项目能符合世行方面的要求，因此，项目建议书的中、英文版都必须准备以供世行专家阅读。
世行鉴别团除了监督检查项目准备工作进度及方向以外，还会对项目办公室及各设计单位人员进行短期培训，确保项目准备工作在正确的轨道上进行。
2．准备
一旦项目编入贷款规划，它就进入了项目管道。
世行和借款人之间紧密合作的时期（一般为1、2年）也就开始了。
每个项目都要准备一份项目概要说明，说明它的目的，确定主要问题，并为今后的进程制定时间表。
借款人负有准备的正式责任。
世行一度不愿意对项目准备进行帮助，原因是根据银行家的原则，这样的卷入可能会影响它评估的客观性。
但是，经验证明，世行必须在保证及时而源源不断地有经过很好准备的项目上起积极的作用。
这种作用有许多方面：
使有能力、有资金、可以自己准备项目的借款人了解银行的要求和标准；帮助其他借款人为准备工作寻找资金或技术上的帮助；弥补准备不完全或不充分的项目中存在的差距。
在例外的情况下，世行自己也做准备工作。
在东非和西非建立世界银行代表团，主要就是为了对该地区的政府在确定和准备扎实的项目方面的有限能力给予补充。
准备阶段必须包括为达到项目的目标所需要的技术、机构、经济和财政条件的全部范围。
例如，一个重新安置居民的项目也许需要根据遥测的数据进行研究，以确定可耕的土地、交通通道、以及计划定居地区的现在人口。
土地测定后就要对土壤和水力资源进行更详细的调查，根据可能得到的资源以及研究掌握的知识，决定适宜的种植形式；选择有助于提高作物产量所必要的种植技术；对定居了的人们进行经济和社会调查以决定适当的土地使用、推广服务制度、销售制度、项目管理制度和其他机构性安排。
政府关于投入费用和农产品价格的政策、费用回收的程度和方法，以及他们对受益人和政府的经济地位的影响均须一一加以研究。
准备阶段的关键，就是把达到项目目标所需要的技术及机构方面可供选择的方案加以确定并进行比较。
大多数发展中国家的特点是有丰富而低廉的劳动力而缺少资本。
因此，世行并不是不寻求那种最先进的技术解决办法，而是要寻找最适合这个国家资源和它目前的发展阶段的解决办法。
虽然世行已在为先进的电信准备和最现代化的集装箱港口设施提供资金，世行仍然在考虑这样的问题：
种庄稼用牛是否比用拖拉机更经济；就城市贫民最低限度的居住条件而言，是否对贫民窟加以改进或提供场地和服务比传统的住房更加合适；或者就供水而言，公共储水管是否比各家各户联接水管更为合宜。
因此，准备阶段需要有可行性的研究，以确定并准备各种可供选择的技术性及机构性的初步设计方案，并比较它们各自的成本和效益，然后，再对更有希望的方案进行更详细的调查，直到最后得到最满意的解决办法。
所有这些都要花费时间。
世行有些时候因为贷款需时过长而受到批评。
但是就有关的国家而言，每个项目就是一项具有长期经济生命的重大投资，为了取得最好的技术解决办法，为了建立适当的组织，为了预测和事先处理销售或其他问题等等，即使要花好几倍时间也是值得的。
借款人的准备工作
国内程序中，在立项批准以后，下一步的工作就是获得项目审批的通过。
项目办公室应敦促各设计单位编写项目的可行性研究报告、环境影响评价报告以及移民安置计划报告。
应当说明的是：
可研和环评报告是国内审批程序的必要文件，而移民安置计划是针对世行程序而必须编写的。
在通过发改局将可研报告送往省发改委后，由省发改委将确定是否将项目上报国家发改委和财政部，若获得批准，项目将由国家发改委和财政部上报到国务院，经国务院批准，项目便最终确定并被列入国家多年度的贷款规划，这个规划就是世行在这个国家今后工作的基础。
至此项目的国内审批程序就完成了，要注意一点就是应当在项目进行评估前完成国内的审批程序，避免在世行评估通过但国内审批通不过而造成返工的情况出现。
另一方面，世界银行将在项目准备阶段即项目评估前派遣项目准备团前往当地，了解项目准备工作情况，并对可研、环评和移民安置计划报告提出补充修改意见。
准备团一般由世行驻中国代表处的项目主管或者项目经理以及可研、环评、移民安置、机构、财务与经济等方面的专家组成。
各设计单位必须根据准备团提出的意见完善各报告书，并把各报告书终稿送政府审批。
在这个阶段，世行要求项目办公室在国际顾问咨询公司的帮助下，完成项目前期的准备工作，因此国际顾问咨询公司的参与对申请世行项目是必不可少的。
顾问公司一般具有世行项目经验，在可研、环评以及移民拆迁报告书编制中，顾问公司具有初审的权利和义务，可以对项目办提出补充或修改意见；可以提出规划上的调整意见；可以帮助项目办编制与世行要求相符的财务、经济与社会分析、采购计划报告。
最后，在项目评估前，世行方面将要求顾问公司根据项目办提供的材料提出意见，供世行参考。
作为项目第三方，顾问公司既参与申请贷款方——项目办的项目前期准备工作，又帮助贷款方——世界银行对项目进行初审后反馈意见给世行，起着承上启下的作用。
在具体操作上，先由省世行办与国际顾问公司签订协议，协议内容包括服务范围、顾问公司义务、省世行办的责任以及付款方式等。
项目前期申请工作一旦开始，项目办一般要定期召开项目准备工作进度会议，了解各报告书的编制情况，并对设计单位在报告书编制过程中遇到的问题给予帮助。
顾问公司也要参加工作进度会议，对报告书作实时评论并提出补充修改意见。
在准备工作后期，顾问公司发挥更重要的作用，项目的财务、经济以及社会分析和采购计划报告主要由其负责。
3．评估
当项目成形，研究接近完成，就准备对项目进行评估。
评估也许是项目工作中最为人熟知的阶段，部分的原因是由于世行的直接参与。
它是项目周期中一个关键阶段，因为它是准备工作的顶点，对项目的各个方面进行全面检查，并为项目执行和项目完成时对之进行评价奠定基础。
评估纯粹是世行的任务，它由世行工作人员来做。
有时也借助于个别顾问，他们经常在实地工作3、4周。
如果准备工作做好了，评估就能相对地顺利进行。
如果不是这样，也许随后还得派一个或几个工作组去该国完成这项工作。
评估包括项目的四个重要方面--技术、机构、经济和财务方面。
技术方面：
世行必须保证使项目设计合理，工程适当，并且符合人们所接受的农学标准、教育标准和其他标准。
估价组要对考虑中可供选择的技术方案、拟议中的解决办法以及预期的效果进行研究。
更具体地说，技术评估所关心的是设施的具体规、布局和位置问题；使用的技术，包括设备或制作法的类型；所采用的技术标准对地方条件的适应性；提供服务所采用的方法；执行计划的现实性；达到预期产量的可能性等。
对一项计划生育的项目，技术评估也许要关心母子保健站的数量、设计和地点以及产科医务是否适应其所服务人口的需要；对公路项目，要关心公路的宽度以及路面是否和预期的运输量相适应，并在最初的建设费和经常维护费两者间考虑怎样花钱才合算，在采用较高或较低的劳动集约建设方法之间进行权衡；对教育项目，则要关心所拟订的课程和教室、实验室和其他设施的数目和布局是否适合该国的教育需要。
技术评估的一个关键部分，就是对费用估计以及它们所赖以作为根据的工程或其他资料进行审查，以决定他们在可以接受的误差的范围内是否正确，在为执行期中所出现的物资方面的意外情况及预料的价格增长所留余地是否适当。
技术评估还要审查已提出来的采购安排，务必使这些安排符合银行的要求。
取得工程、建筑或其他专业劳动的程序也要审查。
此外，技术评估还要审查项目设施的运转和劳务的费用以及取得必要的原材料或其他投入物的可能性。
项目对人和自然环境的潜在影响也要进行检查，务使消极影响得以控制和尽量缩小。
机构方面：
在世行目前所用的术语中，"机构建设"也许已成为世行贷款的最重要的目的。
这意味着，资金的转移调拨以及物质设施的建造，尽管它们本身很有价值，但从长远来看，终究不如建立一套健全而有生命力的当地"机构"更为重要。
从最广泛的意义来解释，它不仅包括借款人本身，它的机构、管理、人事、政策和工作程序，而且还包括政府整个一系列使机构得以运转工作的政策。
经验表明，对项目的机构方面重视不够就会在执行运转过程中发生问题。
对机构进行评估必然要处理一系列问题，例如负责项目的实体是否组织得很好，它的管理是否能承担所负任务，是否已经有效地使用当地的能力，是否需要从该实体以外进行政策和制度性的改变以达到项目的目标。
对于传统的项目实体而言，这些问题都很重要，但是，对于那些负责准备并且执行目的在于造福城乡贫民的新型项目（在那里还没有现成的机构模式可以遵循的实体），则这些问题更加重要而且更难回答。
我们目前的经验还没有任何现成的解决办法，可以搞出一套机构，能有效地和经济地为许多人（他们常常是在边远地区，政府也鞭长莫及）提供商品和服务，并能激励他们，改变他们的举止行为。
从项目的各个方面来说，机构建设也许是最难解决的。
部分原因是因为它的成功在很大程度上取决于对文化环境的了解。
世行已经认识到对机构性的安排有必要进行连续不断的考察，要吸取新观点，并愿意采取能扩大运用到几个项目的长期方法。
经济方面：
对几个可供选择的项目设计方案进行成本效益分析，可借以选择最能达到国家开发目标的那一个方案。
这种分析一般是在项目准备期间各连续阶段进行的，但是，评估则是最后审查和估计的时机。
经济评估要研究项目的部门背景。
对这个部门的投资计划、部门各机构的优缺点以及政府的重要政策都要加以考察。
在交通运输方面，每次评估都要考虑整个运输系统以及它对国家经济发展的贡献。
对公路项目进行评估要研究它和与之竞争的其他交通方式如铁路的关系。
整个部门的运输政策要受到检查，并对需要进行的改革提出建议，例如对那些扰乱了交通分配的规章性做法。
在教育、电力和电信中，世行所定的"项目"可能就涉及整个部门的投资规划。
在农业方面，由于它更加多种多样，并且在发展中国家的经济活动中占很大的比重，所以更难为它制定一个全面的策略，但是，对部门性的问题，比如土地使用制度、政府税收、价格和补贴政策以及有多少公用服务事业等，均应予以注意。
只要目前技术状况许可，就要对项目进行详细分析，分析它们所花费的成本和为国家带来的好处，核算的结果，通常用经济回收率来表示。
这种分析通常要求解决复杂困难的问题，例如如何决定项目的物质效果，以及如何按照这个国家的发展目标，对这些物质效果进行估价。
由于估计未来的费用和利益常会有较大误差，因此，要对由于一些设想的主要情况变动而使回收利润率随之变化的敏感性进行分析，对出现较少但是重大的不稳定因素，也要进行风险性或概率分析。
最适宜的投资时间可以联系第一年的效益进行考察。
当银行提供资金给中间机构（开发金融公司、农业信贷机构等）使之转贷给较小的企业，或者在部门性贷款的情况下，这些机构自己的评估方法也应当是令人满意而且可以接受的。
项目费用和效益的一些因素，如污染控制、保健、教育或人才培训，也许不能以数量加以衡量；其他项目，例如电力和电信，也许有必要使用例如财政收入这类替代性的东西来衡量，但它不能完全表示出电力和电信服务所产生的对经济的价值。
在有些情况下，可能需要在两个具有同样好处的可供选择的解决办法中间作出取舍，并选定费用最少的办法。
在其他情况下，如教育，则可能要在效益不同、费用不同的几种供选择的办法间决定取舍，这样就要取决于质量的估计。
不管质量估计也好，数量估计也好，经济分析总是要按项目对国家开发目标所作贡献的大小加以估算。
这仍是选择项目、评估项目的一个根本标准。
对项目的分配效果受到了更多的关切，这一点反映了开发的目标更加广泛，但这并不意味着世行已经降低了它的评估标准。
不论是"老"式的项目还是"新"式的项目，所有项目都必须具有令人满意的经济利益。
世行相信这一标准既符合国家的最高利益也符合世行的最高利益。
财务方面：
财务的评估有几个目的。
一个目的就是保证有充分的资金以解决执行项目所发生的费用。
银行一般并不贷给项目的全部费用。
一般地说，它只为外汇费用提供资金而希望借款人或政府能够解决国内费用的部分或全部。
因此，评估的一个重要方面，就是保证有一个能获得资金、使项目按日程进行的资金提供计划。
当资金应由政府提供，而该政府筹措国内收入又有困难的情况下，可以提出特殊安排，例如提前拨给周转性基金，或者在税收中明白指定用途。
对于生利的企业来说，财务评估总关心它在财务上是否有生存能力。
它能偿付所有的财务负债，包括对世行债务的还本付息吗？
它有足够的流动资金吗？
它能运用内部资产增殖资金，为它的资产挣来合理的利润，并为其未来的资本需要作出满意的贡献吗？
企业的财务状况通过对资产负债表、收益表和资金流动情况的预测而受到仔细审查。
凡是财务帐目不健全的，可以用由贷款提供的技术援助资金，帮助建立一套新的会计制度。
要做到财务完善，还可以采取别的保障办法，包括规定债务与资产净值比或对再增加长期贷款加以限制。
财务检查经常强调有必要调整企业所提出的价格水平和结构。
由银行提供资金的企业不论是否属于公有，它们一般要提供基本性的服务并且要受到公众的仔细检查。
由于政府愿意把津贴这种对消费大众的服务作为一项政策，或者只不过作为一项方针，以求可以受到最小限度抵制，因此它也许不愿批准为保证有效使用企业产品、完成其财务目标所必需的涨价办法。
但是，适当的价格乃是银行给盈利企业贷款的绝对必要的条件。
价格的调整问题对于评估及以后的执行均极为重要。
财务评估也关心从项目受益人回收投资和经营费用的问题。
就灌溉项目而言，世行一般期望农民能经过一定时间，从他们增加的生产中支付所有的经营费用和至少大部分的资本费用。
对各种情况来说，实际的回收都要考虑受益人的收入地位以及许多实际问题，例如，很难实行一种特殊的收费制度，或者采取对世行资助项目收费比别处为高的制度。
因此,世行的政策是要在以下三方面相互间求得平衡：
需要有效地使用不多的资金，公平合理以及需要产生出更多资金，使这个项目能反复进行下去，让更多的可能受益人得到好处。
费用可能通过许多方法收回--通过对灌溉用水收费，通过普遍收税或者要求农民按照控制价格把他们的粮食卖给政府的销售机构。
有些国家一直采用比世行建议的标准为低的费用回收标准，因而，要就怎样才合乎需要、怎样才切实可行的标准取得一致意见，乃是评估或随后的协商谈判阶段中比较难办的问题之一。
评估工作组要准备一份报告，提出它的调查结果并提出有关贷款条件的建议。
这份报告起草后要反复修改，并在世行管理当局批准贷款和借款人谈判以前，受到仔细审查。
由于世行密切参与了项目的确定和准备工作，因此，在评估阶段很少有否定一个项目的情况。
但在此阶段，项目可能要大大修改或者需要重新设计以改正其缺点，不然的话，项目也可能遭到否定。
在评估报告中，世行会对贷款资金作出具体安排：
货物先支付，货物按到岸价、出厂价100%支付，不支付税收、保险及国内运费；培训和考察，国外部分100%支付；剩余资金再考虑工程的支付，工程的支付比例是没有统一标准的，在我省的世行项目中，国道II项目支付48%，内河航道项目工程支付62%，围垦项目工程支付50%；应该说明的是，世行贷款资金是不支付土地征用费的。
4．谈判
谈判是世行和借款人为保证项目的成功、力求就所采取的必要措施达成协议的阶段。
然后，将这些协议变成法律义务，列入贷款文件。
例如，世行可以同意一个公用事业的借款人，为了赚得适当的报酬并且为它的投资筹措一定比例的资金，价格必须立即提高，例如20％，并且在今后2年内再提高10％。
在谈判期间订立的一项财务契约可以载明总的财务目标，规定必要的利润回收率以及最初的增加利润率的时间。
如果必须建立一个新的项目单位来管理项目或者协调有关各部的活动，贷款文件还必须规定什么是时候并且怎样建立这个机构并配备人员。
事实上，在评估前或评估期间所提出来的所有主要问题都在贷款文件中加以处理。
这样，法律文件的起草和谈判乃是保证借款人和银行，不仅在项目的一般目标，而且在为达到这些目标所必须采取的行动以及项目执行的具体日程上，都能取得一致的一个重要部分。
谈判是双方折衷妥协的过程。
就世行方面说，必须学会把它的一般政策适应于在具体的项目、部门和国家的处境内所能合
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