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济南市土地利用总体规划

济南市人民政府

二○○九年七月

目    录

第一章  引言    1

第一节  规划目的    1

第二节  规划依据    1

第三节  规划原则    2

第四节  规划策略    3

第五节  规划范围与期限    4

第二章  土地利用总体规划背景    4

第一节  土地利用现状    4

第二节  上轮规划实施评价    5

第三节  土地利用面临的机遇与挑战    5

第三章  土地利用战略与目标    6

第一节  土地利用战略方向    7

第二节  社会经济可持续发展目标    9

第三节  土地资源可持续利用目标    11

第四章  土地利用结构调整与布局优化    13

第一节  土地利用规模结构调整    13

第二节  土地利用综合分区及发展指向    15

第三节  土地利用功能分区及用途管制    17

第五章  区域土地利用调控    21

第一节  严格保护和合理利用农用地    21

第二节  节约集约利用建设用地    24

第三节  加强国土生态屏障用地建设    29

第六章  土地利用重点工程    32

第一节  土地整理复垦开发    32

第二节  重点土地保护工程    35

第三节  新农村建设用地保障工程    36

第七章  规划实施机制与保障措施    38

第一节  规划实施的行政措施    38

第二节  规划实施的法律措施    38

第三节  规划实施的经济措施    39

第四节  规划实施的技术手段    39

第五节  规划实施的公众参与机制    41

第一章  引言

第一节  规划目的

以科学发展观为指导，深入贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，围绕发展省会经济、维护省城稳定、建设美丽泉城，统筹土地利用与经济社会协调发展，坚守耕地红线，保障合理用地，优化用地结构和布局，提高用地效益和水平，强化用地调控和管理，促进省会经济社会又好又快发展。

第二节  规划依据

主要依据有：

《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）、《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资发[2009]43号）、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）、《全国土地利用总体规划》（2006年—2020年）、《山东省土地利用总体规划》（2006年—2020年）。

第三节  规划原则

一、保护优先原则

围绕保障粮食安全，严格保护耕地特别是基本农田，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，提高粮食综合生产能力；坚持耕地占补平衡，实现耕地保护数量和质量并举。

二、节约集约原则

依据建设资源节约型社会的要求，加强政策引导，转变用地方式，严格控制新增建设用地总量，积极盘活存量，加强城镇用地整合，鼓励低效用地增容改造和深度开发。

强化规划统筹，积极拓展建设用地新空间。

三、保障发展原则

围绕济南市国民经济和社会发展目标，科学安排各类用地，重点保障基础设施用地、民生民计用地、现代服务业用地，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。

四、优化结构原则

围绕促进经济发展方式转变，按照工业化、城镇化发展方向和进程，基本稳定农用地，有效控制建设用地，合理开发未利用地，优化配置各业各类用地，努力使用地结构和产业结构优化升级相协调。

五、因地制宜原则

围绕形成国土开发新格局，根据土地资源空间分布特征，遵循“宜保则保、宜耕则耕、宜建则建”的规律，加强区域土地利用调控和引导，明确区域土地利用方向，促进主体功能区的形成。

六、可持续发展原则

按照可持续发展的要求，坚持保护和改善生态环境，优先保护国土生态屏障用地，保障土地可持续利用。

第四节  规划策略

一、空间拓展

积极探索各种可拓展用地空间，缓解土地资源的压力。

通过地下及地上可利用空间拓展，拓宽城市建设发展空间，提高土地的综合承载能力。

二、循环利用

强化土地用途的可更新性，加快土地使用权的流转，探索完善土地循环利用的有效措施和管理机制。

三、有效替代

以土地的“功能占补平衡”替代“数量占补平衡”，将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，实现建设用地结构优化；建立农业生产向规模经营和农业园区集中、工业向开发区和工业集中区集中、农民居住区向城镇和农村新型社区集中的“三集中”机制。

第五节  规划范围与期限

一、规划范围

济南市行政辖区内所有土地，包括历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区、长清区、章丘市、平阴县、济阳县、商河县。

二、规划期限

以2006年～2020年为规划期。

2005年为基期年，2010年为近期目标年，2020年为远期目标年。

第二章  土地利用总体规划背景

第一节  土地利用现状

根据2005年土地利用变更调查结果，济南市土地总面积799851公顷。

农用地560515公顷，占全市土地总面积的70.08%。

其中耕地366995公顷，主要分布在济阳、商河、平阴、章丘及历城、长清的平原地区及沿河滩地区；园地29104公顷，主要分布在历城及章丘、长清、平阴低山丘陵区；林地76182公顷，主要分布在长清、章丘和历城的山区和丘陵地区，平原地区分布较少；其他农用地88234公顷，主要分布在章丘、长清、济阳、商河等地。

建设用地138210公顷，占全市土地总面积的17.28%，其中城乡建设用地116012公顷，交通水利用地18750公顷，其他建设用地3448公顷。

其他土地101126公顷，占全市土地总面积的12.64%。

第二节  上轮规划实施评价

1996年—2005年，济南市农用地产出率从1.3万元/公顷增加至2.4万元/公顷，年均递增11.00%。

同时，农用地在调节区域气候，吸收有害气体，保护全市泉域环境，创造环境舒适感方面发挥着重要的生态效益。

1996年—2005年，济南市建设用地地均GDP呈逐年上升趋势，从1996年的44.4万元/公顷上升到2005年的126.2万元/公顷，年均增长率为8.12%。

上一轮规划实施基本满足了经济社会发展对各类用地的需求，保障了交通、水利等基础设施建设所必要的用地需求，实现了建设用地社会效益的最大化。

同时，上一轮规划实施过程也存在不足。

具体表现为，建设用地供需矛盾较突出，土地利用总体规划的法律权威性尚未得到很好的体现，生态优先的理念在上轮规划中未能充分体现。

第三节  土地利用面临的机遇与挑战

一、土地利用面临的机遇

（一）在政策层面上，科学发展观的深入贯彻落实，将更加促进土地利用的规范化、科学化、制度化。

党中央、国务院和各级地方党委、政府坚持以科学发展观统领土地管理工作，将其放到整个工作大局日益重要的位置加以部署，党的十七届三中全会确定了最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，这将更加有利于土地宏观调控措施的贯彻落实，有利于经济建设中粗放型、外延型的土地利用方式的加快转变，有利于市场配置土地资源基础性作用的充分发挥，从根本上促进土地利用的规范化、科学化、制度化。

（二）在实践层面上，建设现代化省会城市的资源需求，将更加拓展土地利用的深度和广度。

济南市是山东省的省会城市，是半岛城市群和“济南都市圈”的核心城市，是未来环渤海地区南翼和黄河中下游地区的中心城市，要率先建设全面小康社会、率先实现基本现代化，最大程度地发挥辐射带动作用，客观上必然要求进一步拓展土地利用的深度和广度，优化土地利用结构和布局，提高土地利用效益和水平，增强土地承载能力和生态功能，为提升济南市核心竞争力奠定牢固基础。

（三）在战略层面上，统筹城乡协调发展的历史要求，将更加推动土地管理体制机制的创新和完善。

在我国改革发展的历史进程中，土地问题始终是一个带有全局性、根本性和战略性的重大问题。

科学发展观提出了统筹城乡协调发展的历史性要求，土地管理将紧紧抓住这一重要机遇，积极稳妥地推进农村土地管理制度改革，逐步完善城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，大力实施城乡土地资源的深度整合和优化配置，促进和支持社会主义新农村建设。

二、土地利用面临的挑战

（一）耕地保护形势更加严峻。

保持一定数量和质量的耕地是济南市实现经济社会可持续发展的根本保障和义不容辞的责任。

城镇化、工业化的推进将不可避免地占用部分耕地。

但是，耕地后备资源不足，分布偏远、零散，且开发利用的生态环境约束较大，制约了耕地资源补充能力，保持耕地总量动态平衡的难度进一步加大。

（二）建设用地的供需矛盾更加突出。

济南市正处于城镇化、工业化快速发展阶段，到2010年和2020年，城镇化率将分别达到67%和75%，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平；推进城乡统筹和区域一体化发展，建设社会主义新农村，还将需要一定规模的新增建设用地作为支撑。

但是，可用作新增建设用地的空间十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力，保障社会经济发展用地的难度进一步加大。

（三）统筹土地利用的任务更加艰巨。

经济社会的快速发展和人民日益丰富的物质生活，对交通、水利、能源、教育、居住等基础和公益设施建设需求日益增长，各行业、各区域土地利用目标日益多元化，调整优化土地利用结构的需要日益迫切，统筹协调土地利用布局的任务日益繁重，土地供应宏观调控的难度进一步加大。

第三章  土地利用战略与目标

第一节  土地利用战略方向

以建设具有独特自然风貌、深厚历史文化底蕴、浓郁现代化气息、代表山东省会形象的区域中心城市为发展目标，以科学发展观统领土地利用全局，严格保护耕地、优先布设国土生态屏障用地，留置现有文化景观廊道用地，优化土地利用结构和布局，统筹城乡建设用地，构建一种和谐的、可持续的土地利用模式。

着力提升济南作为环渤海地区特大城市的综合承载能力和服务功能，按照全面建设小康社会和率先实现现代化的要求，落实国家区域土地利用总体战略，统筹各业各类用地，保障经济社会发展必需的建设用地，优先发展先进制造业和高新技术产业，提升主城区商贸服务业、发展壮大金融服务业，以用地结构优化调整促进产业结构升级和经济发展方式转变。

强化城市用地的集聚规模和效益，促进建设用地节约集约利用，努力构建以中心城市用地为重点、县（市）城用地为依托、中心镇用地为基础、主要交通用地为轴线的区域土地利用格局，形成国土开发新格局，促进城乡统筹和区域协调发展。

专栏1  济南市土地利用空间战略布局

第二节  社会经济可持续发展目标

一、人口和城镇化发展目标

到2010年全市总人口达到714万，城镇人口达到478万，城市化水平达到67％左右；到2020年全市总人口达到840万，城镇人口达到630万，城市化水平达到75％左右。

二、经济发展目标

到2010年全市GDP达到3800亿元，年均增长13%，人均GDP达到60000元。

地方财政一般预算收入达到230亿元，年均增长17%。

社会消费品零售总额达到1800亿元，年均增长17%。

固定资产投资累计完成7200亿元，年均增长18%。

产业结构进一步优化，达到工业化较高级阶段，基本实现现代化。

到2020年全市GDP达到9000亿元左右，从2010年到2020年年均增长9.00％，人均GDP达到128000元，完成工业化，城市发展水平从基本现代化向全面现代化提升。

三、基础设施建设发展目标

适应济南经济和社会发展需要，构筑“便捷、安全、高效、生态、多元”的一体化城市综合交通体系。

到2020年中心城公共交通出行比例达到全方式出行的45%；道路用地率达到16%，人均道路用地面积达到15.2平方米，道路网密度达到6公里/平方公里以上。

2020年市域污水回用量将达到4.2亿立方米。

城市生活垃圾无害化处理率达到100%。

人均城市绿地达到14平方米，绿地率达到38%。

全市国内生产总值能耗降低50%以上，清洁能源占终端能源消费总量的70%以上。

全市用电量约为480亿千瓦时，最大负荷为9000兆瓦，全市人均综合用电指标5700千瓦时/（人•年）。

燃气用气量折合天然气9亿立方米。

四、统筹城乡经济社会发展

到2020年，在优化济南市主城区用地格局的基础上，以城区周边中心镇委依托，统筹安排主城区和中心市镇的公共服务、基础设施建设，同时结合现代化农业和社会主义新农村建设，大力推进农村居民点改造建设，统筹城乡经济社会发展。

第三节  土地资源可持续利用目标

一、耕地保有量指标

到2010年，全市耕地保有量不少于366701公顷；到2020年，全市耕地保有量不少于366295公顷。

二、基本农田保护面积指标

规划期内全市基本农田保护面积不低于320106公顷，基本农田保护率不低于87.39%。

三、建设用地指标

到2010年，全市建设用地控制规模为143912公顷，其中城乡用地控制规模为120759公顷，城镇工矿用地控制规模为59223公顷。

到2020年，全市建设用地控制规模为157389公顷，其中城乡用地控制规模为128187公顷，城镇工矿用地控制规模为69370公顷。

四、新增建设用地与补充耕地指标

2006年—2010年，全市新增建设用地总量控制在6348公顷以内，其中新增建设用地占用农用地4528公顷，占用耕地3785公顷，整理复垦开发补充耕地面积不少于3785公顷。

2006年—2020年，全市新增建设用地总量控制在21097公顷以内，其中新增建设用地占用农用地16564公顷，占用耕地14225公顷，整理复垦开发补充耕地面积不少于14225公顷。

五、土地整理复垦开发指标

2006年—2020年全市规划土地整理复垦开发面积53275公顷，增加耕地14225公顷，其中独立工矿用地复垦补充耕地860公顷，农用地整理复垦补充耕地6668公顷，农村居民点整理补充耕地2547公顷，未利用地开发补充耕地4150公顷。

近期规划（2006年—2010年）年均整理复垦开发新增耕地800公顷以上，使耕地的增减趋于平衡，土地利用率达到83％以上；远期规划（2011年—2020年）年均整理复垦开发新增耕地1000公顷以上，全市土地利用率达到86％以上；土地利用效益得到显著提高，促进土地资源集约合理利用和经济、社会的可持续发展。

六、土地集约利用指标

规划到2010年和2020年全市单位建设用地第二、三产业产值分别达到182万元/公顷、292万元/公顷。

规划到2010年，全市人均城镇工矿用地为147平方米/人，2020年为143平方米/人，其中，到2020年中心城区为95平方米/人。

到2020年，通过迁村并点，提高城镇化率，减少“两栖人口”占地等，使全市农村居民点用地面积明显减少，逐步达到国家规定的人均用地面积150平方米的标准。

七、生态建设和环境保护目标

增加生态用地，提高生态安全水平。

2020年生态用地面积不小于500000公顷，生态用地占土地总面积的60%以上。

全市林木覆盖率达到并稳定在36%以上，生态环境趋于优化，生态服务功能显著提高。

加强山区水土流失治理，水土流失状况明显改善。

在南部泉水补给区和沿河划定生态控制线，进行生态清退，保护生态环境。

第四章  土地利用结构调整与布局优化

第一节  土地利用规模结构调整

一、调整原则

（一）集中安排耕地与基本农田。

耕地集中保护片区内优先安排耕地，协调安排农业基础设施用地，促进一般农田整理为基本农田；园林渔业用地需扩大用地规模的，应充分利用荒山、荒坡、荒水、荒滩地，原则上不得占用耕地。

（二）优先安排国土生态屏障用地。

优先安排南部国土生态屏障用地，形成最基本的国土生态屏障。

保护黄河泄洪通道，在保持自然地貌连续性的前提下，按最大的生态适宜度安排各类用地

（三）协调安排基本农田和基础设施用地。

在避让国土生态屏障用地的前提下，协调安排基本农田和基础设施用地。

基本农田与基础设施要相互协调，合理布局。

（四）优化城镇村工矿用地布局。

以节约集约用地为目标，优化城镇村内部用地布局，构建功能完善、有机联系、相互协调的城乡建设用地体系。

新增建设用地需避让国土生态屏障用地和基本农田保护区。

（五）适度开发其他土地。

在保护土地生态环境的前提下，根据可持续发展的要求，适度开发其他土地，宜农则农，宜林则林，宜建则建。

二、总体结构调整

2005年济南市农用地、建设用地、其他土地现状比例分别为70.08%、17.28%、12.64%，根据土地利用现状和经济社会发展需求，规划到2020年三者比例分别调整为70.55%、19.67%、10.09%。

三、农用地调整

全市2005年农用地现状面积560515公顷，至2020年农用地面积约为565564公顷。

2005年耕地、园地、林地、其他农用地现状面积占济南市农用地总面积的比例分别为65.47%、5.19%、13.59%、15.74%，规划到2020年分别调整为45.80%、3.68%、10.22%、11.01%。

其中包括：

2005年耕地现状面积为366995公顷，规划至2020年面积达到366295公顷，规划期内减少700公顷。

规划期内基本农田保护面积为320106公顷，保护率达到87.39%。

2005年园地现状面积为29104公顷，规划至2020年面积达到29460公顷。

2005年林地现状面积为76182公顷，规划至2020年面积达到81763公顷。

四、建设用地调整

全市2005年建设用地现状面积138210公顷，到2020年建设用地总面积控制在157389公顷以内，规划期内净增19179公顷。

其中，2005年城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地占济南市建设用地总面积的比例分别为83.94%、13.57%、2.49%，规划到2020年分别调整为84.76%、8.81%、6.43%。

五、其他土地调整

2005年济南市其他土地现状面积为101126公顷，规划到2020年调整为80667公顷，其中水域45362公顷，滩涂沼泽6267公顷，未利用土地104公顷，分别占其他土地总面积的56.23%、7.77%、0.13%。

第二节  土地利用综合分区及发展指向

依据全市自然条件、经济社会发展情况以及适宜性评价和生态敏感性评价结果，结合山东省社会经济发展空间战略规划，对济南市进行土地利用区划，将全市划分为三个土地利用综合分区，形成“一脊两翼”的空间架构：

中部城镇建设区是城市空间和产业的主要发展区，以城市建设和产业发展为主导功能，形成济南发展的中“脊”，是中心城发展的主体；北部农业发展区和南部生态保护区是粮食生产和生态涵养的重要功能区，形成“两翼”。

专栏2  济南市土地利用综合分区图

第三节  土地利用功能分区及用途管制

为优化城乡土地资源配置，有效保护土地资源和生态环境，实现城镇建设发展与资源、环境的统筹协调，在对市域空间进行规划引导的同时，在土地利用综合分区的基础上，将全市土地资源划分为城镇发展区、基本农田集中区、一般农田发展区、自然与历史文化遗产保护区和生态环境安全控制区。

专栏3  济南市土地利用功能分区图

依托土地利用功能分区，依据济南市区域发展指向及经济社会发展需求，结合自然、生态条件、土地利用现状格局、社会经济发展状况及行政区划等因素，制定区域土地利用用途管制政策，保障社会、经济与环境的和谐发展。

一、城镇发展区

城镇发展区主要包括中心城区、各县级中心城区、省级及以上开发区，土地总面积为216878公顷。

城镇发展区是以城镇功能为主导用途的区域，也是市域非农产业和人口集聚的区域，应严格控制用地规模，高效集约利用土地资源，根据资源条件和环境容量，科学合理地确定开发模式和开发强度。

本区重点以章丘市作为城镇“东拓”的主要承接地。

坚定“工业立市”的发展模式，逐步搬迁市区内污染工业并安排在产业集中发展区，繁荣第三产业，提高本区的宜居程度。

对本区内的农用地，在批准改变用途以前，应严格按原用途使用；禁止建设占用规划确定的基本农田、永久性绿地和菜地。

由于本区内泉水较多，对于涉及地下水水源涵养保护区内及泉域地下水重点渗漏区的城市建设活动，应进行科学分析论证，予以重点控制。

二、基本农田集中区

基本农田集中区主要分布在308国道、济青高速以北，长清区和平阴县也有分布，土地总面积为231792公顷。

该区为基本农田分布集中度较高、优质基本农田占比例较大，需要重点保护和进行基本农田建设的区域，应对区内各类开发建设活动进行严格限制，不宜安排城镇开发建设项目，确有必要开发建设的项目应符合城镇建设整体和全局发展要求，并应严格控制项目的性质、规模和开发强度，适度进行开发建设。

对该区内的基本农田保护区，严禁进行村镇建设、采矿、挖土挖沙等一切非农活动。

要有计划地进行土地整理、复垦和开发，扩大耕地的有效面积，提高土地资源的利用率和产出率；通过土地整理将零星分布的农村居民集中，控制农村建设用地的规模。

三、一般农田发展区

一般农田发展区主要分布在济南市南部的长清区和平阴县，土地总面积87044公顷。

该区是以发展种植农业和林业为主的区域。

鼓励各种农业设施的建设，促进各类中、低产田及其他一般农田向基本农田转化。

重要生态廊道内鼓励进行生态建设和农业生产活动，保留原有自然地貌形态，如农田、林地、菜地等，加强植树绿化，调节气候，改善生态环境。

四、自然与历史文化遗产保护区

自然与历史文化遗产保护区主要包括现有的自然保护区核心区、森林公园及地质公园，土地总面积为90143公顷。

该区以资源环境保护为主，核心区内除必须的管护设施外，不得增设其他任何工程设施。

积极开发旅游资源，利用商河县的温泉资源优势，发展度假休闲、商务会议等产业。

五、生态环境安全控制区

生态环境安全控制区主要分布在黄河、小清河、徒骇河沿岸2公里缓冲区、南部水源涵养区及地表水源保护区内，土地总面积为173994公顷。

该区以生态服务为主导功能，以保证区域生态安全为前提，加强生态林建设和湿地保育，通过退耕还林、荒山绿化、小流域治理、生态廊道建设，改善生态环境质量，提高水资源涵养能力。

第五章  区域土地利用调控

第一节  严格保护和合理利用农用地

一、严格控制耕地流失

（一）严格控制非农建设占用耕地。

加强对各类非农建设占用耕地的控制和引导。

建设项目选址加强用地评价和多方案比较论证，尽量少占或不占耕地。

（二）合理引导农业用地结构调整。

因地制宜调整农业用地结构。

严格落实国家生态退耕政策，凡不符合国家生态退耕规划和政策、未纳入生态退耕计划自行退耕的，限期恢复耕作条件或补充数量质量相当的耕地。

要通过经济补偿机制、市场手段引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行。

（三）加大灾毁耕地防治和复耕力度。

开展耕地抗灾能力建设，降低自然灾害对耕地的危害程度，减少自然灾害损毁耕地数量。

加强耕地灾毁情况的监测，对灾毁耕地及时复耕。

二、加强基本农田建设与保护

（一）科学划定基本农田集中区。

按照土地利用总体规划确定的保护目标，依据基本农田划定的有关规定和标准，参照农用地分等定级成果，划定基本农田保护集中区。

根据“多方协调、因地制宜、统筹兼顾、合理布局”的原则划定基本农田，优先将优质耕地和整治后的