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浅谈登哈特的新公共服务理论
登哈特的新公共服务理论
登哈特的新公共服务理论是在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的,它主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来代替当前的那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式,未来的公共服务将是以公民对话协商和公共利益为基础的,三者是紧密结合在一起的。
但是登哈特的新公共服务理论本质上是对传统公共行政理论和新公共管理理论的一种扬弃,并不是全盘否定,它试图吸收传统公共行政理论的合理内核,尤其是在承认新公共管理理论实践的重要价值并摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上,提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。
他的新公共服务理论在当今的公共行政理论界具有十分显著的地位,它不仅帮助我们重新认识到公共服务的公共性,更使我们重新认识到公共服务主体的多元化。
（一）登哈特认为,在新公共服务理论的思想来源和概念基础中,更具有当代性的理论先驱主要包括:
民主公民权理论、社区与公民社会的理论、组织人本主义和新公共行政、后现代公共行政。
1.登哈特所倡导的新公共服务理论认为公民权涉及的是个人影响该政治体系的能力,它意味着对政治生活的积极参与。
最近已经有越来越多的人们要求恢复一种基于公民利益而非自身利益的公民权,他们会关注广泛的公共利益,会积极地参与政府管理,这不仅会促进社会的进步,而且还会促进他们自己作为积极负责的人健康成长。
2.社区已经成为美国人生活中的一个主题,在登哈特看来,美国的民主传统取决于存在着民主参与的公民,而且他们在各种群体、社团和政府单位中都很活跃。
他认为要使社区的互动性在个人和集体之间起着调节作用,并使个人和集体保持一致,在某种程度上依赖于建立一套积极的“调解机构”,它不仅关注公民的愿望和利益,而且还会提供一些将会使那些公民更好地为在更大政治体系中行动做好准备的经验。
公民社会是一种公民能够相互进行一种个人对话和评议的地方,这种个人对话和评议不仅是社区建设的本质,而且也是民主本身的本质。
登哈特认为,政府
对于促进社区建设和公民社会也具有重要的作用。
政治领袖们不仅利用现代信息技术而且也利用一些更为常规的手段等多种方式接触公民。
至于公共行政官员是怎样与社区和公民社会相互影响的,登哈特认为首先,在存在着强大的公民互动网络和公民之间存在着高度社会责任和内聚力的地方,政府可以依靠现存的社会资本建立更为强大的网络,开辟新的对话和争论渠道,以及进一步就民主治理问题进行公民教育。
其次,公共行政官员能够为社区和社会资本的建设做贡献。
当今的时代,公共行政官员的首要角色就是要建设社区,公共行政官员能够通过鼓励公民参与公共决策而对增进社会资本发挥积极的作用。
3.新公共服务理论的第三个重要思想来源和概念基础是组织人本主义,在登哈特看来,过去的20多年中,公共行政学及其相关学科的许多学者都认为,对社会组织的传统等级制研究方法限制了他们对人类行为的认识视野,而且他们都批评官僚制,并且都在为管理和组织的研究寻求可替代的备选方法,同时这些方法都试图把公共组织改变成为更少地受权威和控制问题支配并且更加关注内部选民和外部选民的需要和他们所关心的问题的组织。
4.后现代主义是新公共服务理论的第四个重要的思想来源,尤其是会话理论的观点得到了更进一步的扩展,后现代理论家似乎都得出一个相似的结论:
因为我们在后现代世界中相互依赖,所以治理必定会越来越以包括公民与行政官员在内的相关各方之间开诚布公的会话为基础。
为了使公共官僚机构恢复元气,并且使公共行政领域恢复一种合法性的意识,就需要增进公共对话。
登哈特认为,公民权理论家、社区与公民社会理论家、组织人本主义与新公共行政创理论家以及后现代主义理论家为我们在今天谈论新公共服务创造了一种很有意义的理论氛围,他们所提出的许多理论观点已经构成了新公共服务理论的思想来源和概念基础。
（二）新公共服务理论的基本观点
新公共服务指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念,在新公共服务理论家看来,公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责,他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵,也不应该是为其“划桨”,而应该是建立一些明显
具有完善整合力和回应力的公共机构。
具体来说,新公共服务理论有七项核心主张:
1.政府的职能是服务,而不是掌舵,即公务员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益,而非试图在新的方向上控制或驾驭他们。
其角色从控制转变为议程安排、使相关各方坐到一起,为促进公共问题的解决进行协商、提供便利,不是服务的直接供给者,而是调停者、中介者甚或裁判员
2.公共利益是目标而非副产品,追求公共利益:
即公共行政官员必须致力于建立集体的共同的公共利益观念,这个目标不是要在个人选择的驱动下找到解决问题的方案,而是要创造共享利益和共同责任。
政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中,共商社会应该选择的发展方向,还有责任确保经由这些程序而产生的解决方案完全符合公正和公平的规范,确保公共利益居于主导地位。
3.在思想上要具有战略性,在行动上要具有民主性即战略地思考、民主的行动:
即符合公共需要的政策和计划,通过集体努力和协作的过程,能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。
通过对公民教育方案的参与以及对公民领袖更广泛的培养,政府可以激发人们重新恢复原本应有的公民自豪感和公民责任感,而且这种自豪感和责任感会进一步发展成为在许多层次都辉出现的一种更强烈的参与意愿。
4.为公民服务,而不是为顾客服务:
即公共利益源于对共同价值准则的对话协商,而不是个体自我利益的简单相加。
因此,公务员不仅仅要回应“顾客”的需求,而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。
5.责任并不是单一的,即公务员不应当仅仅关注市场,他们也应该关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。
公共行政官员应该受到包括公民利益、宪法法令、其他机构、其他层次的政府、每体、职业标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影响,而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。
6.重视人,而不只是重视生产率:
即公共组织及其所参与的网络,如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作,它们最终就更有可能获得
成功。
公共行政官员既不像传统公共行政理论所认为的那样只是需要保障和组织一种官僚职业的雇员,也不像新公共管理理论所主张的那样只是市场的参与者,他们的动机和报酬远不只是一个薪水或保障的问题,他们希望与别人的生活有所区别,因此要分享领导权,它具有相互尊重、彼此适应和互相支持的特点。
7.公民权和公民服务比企业家精神更重,超越企业家身份,重视公民身份:
与视公共资金为己所有的企业家式行事方式相比,如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献,那么公共利益就会得到更好的实现。
新公共管理理论鼓励公共行政官员采取企业家的行为方式和思维方式,这样会导致他们所追求的目标只是在于最大限度地提高生产率和满足顾客的需求,而新公共服务理论认为行政官员不是他们机构和项目的企业所有者,政府的所有者是公民。
行政官员有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。
他们不仅要分享权利,通过人民来工作,通过中介服务来解决公共问题,而且还必须将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者,而非企业家。
我认为该理论可以为我们构建服务型政府提供一定的借鉴。
它的7项核心主张基本上涵盖了服务型政府的主要特征。
而我国在社会主义市场经济体制的初步建立和加入世界贸易组织后,越来越多的公共管理领域的学者和实践者都意识到,中国行政改革的目标选择应该是服务型政府的职能模式定位。
最近几年,许多地方政府已经开始了建设服务型政府的实践,但由于这些努力还大多是行政体制改革的自然结果,而不是建设服务型政府的自觉。
我们要通过行政体制改革和机构改革,转变政府职能,建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府。
改革是需要理论指导的,所以,有关新公共服务的理论应该引起我国公共管理领域的研究和实践者的关注。
（三）对我国政府改革需要新的战略突破的影响。
2005年上半年我国的政府改革,应该说取得了重要进展。
其主要表现在四个方面:
一是以贯实施行政许可法为契机,各级政府加大了清理行政审批项目、深化行政审批制度改革的力度,并取得了明显的进展;二是今年4月全国人大通过颁布了公务员法,明年将要在全国贯彻实施,这将对规范行政管理的主体,加强公务员队伍的建设,产生重要影响;三是国务院正式批准了上海浦东新区作为
全国综合改革示范区,提出了包括建设服务型政府为目标的综合改革试验,这必将对我国未来的政府管理创新产生深远的影响;四是国务院提出建设资源节约型社会和节约型政府,这对我国政府管理的发展走向也会产生重要影响。
在中国正面临着社会转型和体制转轨的双重历史进程中,中国政府的转型是必然的。
中国政府转型的目标是实现由管制型政府向服务型政府转变;由单一的经济建设型政府向公共治理型政府转变。
而要实现这种历史性跨越,只能通过改革;而政府的改革要真正顺应市场经济发展的潮流,就必须有战略性突破。
那么,如何才能实现政府改革的战略性突破呢?
我认为至少有六个关键点:
一是政府改革要高度重视制度设计和整体设计。
一方面要通过制度设计,对未来中国政府管理的模式、运行机制等带有根本性的问题,形成目标共识,如中国需要不需要走大部制管理的道路?
中国需要不需要实行决策与执行的分离等。
而过去我国的多数机构改革方案主要是针对当时面临的一些突出问题展开的,缺乏长远的制度性设计,甚至受到领导人个人喜好的影响,使一些深层次问题不断被积累。
另一方面,还要对政府改革、事业单位改革以及政府对民间组织的管理等,进行整体的设计。
这是改变政府改革孤军深入最好的解决办法。
如果不能把我国的事业发展、事业单位改革,整体纳入公共部门的功能设计中,不仅会影响新形势下我国事业的发展,影响事业单位自身的功能定位和发展目标,使事业单位的存在形态继续被扭曲,如普遍的营利性倾向等,而且也会继续成为政府改革的避风港。
二是真正树立法制在政府改革中的权威。
早在1998年的政府改革中,我们就把实现政府机构、职能、编制的法定化,作为政府改革的重要目标和原则,有关中央与地方的财权、事权的划分,也是我们一直寻求法律解决的一个重要问题。
但是在这方面,似乎只是成了一种口号,法制的权威似乎一直难以被真正树立。
这种在政府管理方面法制严重缺位的问题,不仅直接影响了法制本身作用的发挥,更重要的是给政府机构、编制、人员方面的人为作用,提供了可能。
从长远看,中国的政府改革如果没有法制的跟进,政府管理的规范化、科学化、民主化是很难实现的。
三是改进政府公共政策制定系统,使之真正代表公正、公平与正义。
防止国家在公共政策制定中被俘获现象的出现,这是我国政府改革在市场化进程中遇到
的新问题,但也许是解决起来最困难的问题之一,值得我们高度重视。
否则我们不能理解,为什么在国家综合实力有了极大提高,人民生活水平有了很大改善的情况下,社会矛盾会如此突出?
为什么在短短20多年的进程中,中国的贫富差距会拉得如此之大?
对一个正处在发展过程的国家来说,我们的基尼系数超过美国,不能不说是我们的公共政策在分配制度方面的失败。
至少是值得我们认真反思。
正是从这个意义上,我们认为政府改革中的一个重要任务,就是重新思考构建我国的公共政策制定系统,使我国的公共政策制定的过程、公共政策的结果,都能最大限度地代表公平、公正和正义。
四是对官员要有更严厉的管理手段,即提出的“严治官,善待民,创新政体没,稳定银根”的策略。
比如最近查处的原国家财政部金融司司长,如果数数他担任的各种职务,会发现他是一个标准的官、商、学三位一体的人物。
他既是拥有很大权力的财政部金融司的司长,还是汇金投资公司的六个董事之一,同时又兼任着几所研究机构、大学的硕士生导师,这样身兼多项要职而又缺乏有效监督的政府官员,出现腐败是很正常的。
这从另一个侧面反映出,我们必须对政府官员有更加严厉的管理手段和措施。
五是防止政府旧体制的复归。
在旧体制复归方面,我们尤其要关注公共财政的支出与旧体制复归之间的联系问题。
有一个研究中美公共财政支出比较学者得出的研究结果,是很耐人寻味的。
按照这个研究,2003年我国实际的公务和行政性支出,占国家全部支出的37.6%,而美国占12.5%;我国的社会管理和公共服务占25%,美国占75%;我国的经济建设占11%,美国占5%。
有意思的是,中国在支出结构中,最不容易膨胀的是医疗、教育和社会保障,最容易膨胀的则是公务和行政性支出;而美国最容易膨胀的是医疗、教育和社会福利的支出,最不容易膨胀的则是公务和行政性支出。
这就给我们提出这样的问题:
如果我国的财政收入在三千亿水平的时候,我们把财政支出的主要部分用于维持国家的运转;如果到了三万亿的时候,仍然不能在涉及广大人民群众的教育、医疗就社会保障方面有明显的增长,继续在公务和行政支出方面保持着高增长的比例,不能不说是政府治理中的一个严重失误。
因此,防止旧体制的复归,因该是我国下一步政府改革中一个不容忽视的重要问题。
六是要跳出行政层面的单一思维,解决政府管理中的深层次问题。
过去是就
行政而行政,没有跳出行政层面思考和解决问题,政治层面的问题严重滞后。
许多问题,表面上看在行政管理层面,但问题的核心可能都就在政治层面。
如急功近利、形象工程、弄虚作假,以及把经济建设为中心,演变为以GDP为中心等,都是现行干部选拔制度弊端的必然产物。
只有跳出行政层面,比如说从政治体制的高端寻求解决问题的对策,深化政治体制改革,才有可能使政府改革的飞跃。
从这个意义上说,深化政府改革的战略性突破,必须依赖于政治体制上端改革的推进。
（四）对中国公务员制度的影响
一国政府采用何种管理模式,由其社会发展的整体水平及其政治文化背景所决定。
中国正处于从农业社会向工业社会的转变阶段,正处于市场化和工业化、法治化、民主化的发展阶段,在这样的阶段,我们最缺乏的是适应工业化过程的政府管理制度,而官僚制恰恰是与工业社会相适应的一种管理模式。
官僚制所倡导的专门化、专业化、职业化、法治、效率等理性价值恰恰是我国政府管理体制所缺乏的。
因此官僚制在现阶段的中国有其适用性。
与此同时,我们也应看到,我们正面临着全球化和信息化的严峻挑战。
现代通讯和信息技术革命以及全球化对政府自身的组织结构、运行方式、工作行为都产生了深刻的影响。
政府惟有创新自己的组织结构、运行方式、工作行为才能有效回应这种挑战。
西方政府再造正是在这种大背景下兴起。
中国政府官僚制本身有其与生俱来的缺陷,使其无法快速、及时有效地回应全球化和信息化时代的挑战。
因此有必要吸收和借鉴一些新公共服务的理论和方法以克服其缺陷,增强官僚制的适应性和灵活性,从而建构起既立足于现实,又能适应社会发展趋势的新型公务员制度。
1.理念创新:
从控制导向到服务导向,充分回应民众的要求是政府存在的目的。
全心全意为人民服务是我国政府及其工作人员行动的根本宗旨。
但由于长期的封建专制和高度集权的计划体制影响,政府及其工作人员更多的是权力本位、官本位的观念,习惯的是控制而不是服务。
政府改革应重新检讨政府存在的目的,彻底转变观念,树立“服务导向”的新理念,应以“人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意”作为政府的施政目标和考量,建立一个公共服务型政府。
它意味着政府应该“把公民的需要和价值放在决策和行动的首要的位置上”,而不是把国家放在首要的位置上,“必须更加关注市民的需要和利益,并对这些需要和利益做出回应”。
2.制度创新:
从集权人治到民主法治。
①从强化公务员服务意识出发,公务员制度改革有必要借鉴英国公民宪章的有效经验,在全国政府部门推行“公共服务持续改善运动”,以法令形式,明确确立服务的内容和工作目标、服务标准、服务程序和时限,以及违诺责任。
更为关键的是建立践诺机制以确保承诺能得以落实。
为此,需要加强对外部监督机制、内部管理机制和内部保障的一系列制度安排。
②加强法制建设,实现公务员管理的法制化、规范化。
尽快出台《国家公务员法》、《行政程序法》以及尚缺的单项法规,并对现有的单项法规在实践检验基础上,依据形势的发展,进行修改、补充。
更为关键的是要大力推进依法行政,强化执法监督。
③加强制度建设,实现公务员管理的科学化、民主化。
第一,重
新科学界定公务员的范围和分类。
将公务员范围扩大到权力机关、司法机关、检察机关中除工勤以外的工作人员;将公务员划分为政务类和业务类。
B17第二,完善公务员制度运行机制。
第一、健全竞争激励机制。
A.完善考试录用制度。
实行分类、分等、分级的考试办法,加强对应试者能力的测评。
B.改进任用制度,大力推行合同聘任制。
推进和规范竞争上岗制度,实行全员竞争上岗,为优秀人才的成长铺设“快车道”。
C.改进考核制度,推行绩效评估。
D.改进工资制度,建立个性化的绩效工资制。
第二、完善新陈代谢机制。
A.实行任期制。
B.建立引咎辞职制度。
C.推行年阶退休制。
按不同职级划分不同退职年龄,一个人如果达到了本职级的退休年龄而未晋升到上一级,便须退职。
第三、建立和完善监督约束机制。
A.建立和健全公务员监督法规,制定公务员行为规范和道德标准;B.完善监督体系,强化执法监督;C.建设电子化政府,实现公务员管理的公开性和透明度;D.建立公民满意度评价制度,以公民满意度作为行政组织和行政人员的最终评价尺度。
3.管理方式创新:
从以事为中心的管理模式转到以人为本的人力资源管理模式。
21世纪是全球化和信息化社会,人力资源的地位和作用日益显现,人力资源取代工业资本成为21世纪最重要的战略资源。
对政府而言,“拥有一支积极主动、尽职尽责、精明强干的公务人力资源是实现政府治理目标的根本保证”B18.传统公务员管理模式主张以事为中心而忽视人,把人视为“执行指令”的机器或工具,管理过程强调的是严格监督控制。
这种管理模式有其优点,但却扼杀了人的积极性和创造性,从而影响了组织绩效。
因此西方各国无不将公务人力再造作为一个重点,从以事为中心的管家式管理模式转向以人为中心的民主人道的公共人力资源管理模式。
该模式将人视为组织的第一资源或说是最重要的资源,重视营造良好的有利于人成长的工作环境来激发公务员的潜能和创造力,使公务员有良好的绩效表现以及较高的服务品质,进而促使政府目标的达成和效能的实现,同时也促进人的充分发展。
第一,授予权能,重视营造令人愉快的工作环境,并给成员更多参与组织决策的机会。
第二,重视对公务员的培训,倡导学习,不断提升公务员的素质。
第三,实现公务员管理的电子化。
第四,实行绩效管理,建立结果导向的机制。
4.组织结构创新:
从机械封闭式到弹性开放式。
人的行为受组织结构的制约,新型公务员制度的有效运行有赖于其组织机构的创新。
原有公务员组织结构是高度集权的金字塔式结构,这样的结构必然会导致组织的封闭、开放性差,无法快速应对环境变化;会漠视民众的需求,会抑制人的活力和创造力。
因此必须创新组织结构,构建一个弹性化组织结构。
其主要特点是:
①对环境具有开放性和回应性,以公民的满意为导向。
②.政策制定与执行相分离,强调战略管理。
③组织的扁平化,减少中间管理层级。
④倡导分权或授权而非集权。
⑤重视组织成员和公民的参与。
⑥网状型的沟通与联系。
⑦以团队精神而不是以命令与服从来达到整合与控制。
⑧建立跨部门的功能组织或“虚拟组织”。
⑨这种组织结构能充分发挥公务员的能力和潜能,使民众在任何时候、任何地点都能得到良好的服务。
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