六安市体育中心PPP项目实施方案样本.docx
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六安市体育中心PPP项目实施方案样本
六安市体育中心PPP项目实行方案
主办单位：
六安市文化广电新闻出版局（体育局、版权局）
征询单位：
安徽省招标集团股份有限公司
时 间：
二〇一六年十一月三日
参编单位及人员
主办单位
六安市文化广电新闻出版局（体育局、版权局）
姓名
部门/职务
联系方式
郑大好
市文广新局
戚卫国
市文广新局
目 录
第一章项目概况
一、基本状况
1、项目基本信息
项目名称：
六安市体育中心PPP项目
项目类型：
新建
项目所属行业：
社会公用事业
项目所在地：
安徽省六安市
实行机构：
六安市文化广电新闻出版局（体育局、版权局）（如下简称“市文广新局”）。
2、实行背景
北京奥运会成功举办后，中华人民共和国体育发展站在了一种新历史起点上。
在北京奥运会、残奥会总结表扬大会上国家提出了推动国内从体育大国向体育强国迈进奋斗目的。
“十三五”期间国家更加注重体育事业发展，人民生活水平不断提高，消费构造进一步升级，体育已经成为广大人民群众寻常生活重要构成某些。
六安市群众体育事业十近年里得到了空前发展，以来，全市体育人口从局限性50万人，达到今天200余万人。
但六安市仅于建成一座全民健身活动中心，人均体育设施面积仅0.16㎡，与此同步，每次大型群众体育赛事，如每三年一届老年人运动会、每两年一届城区职工运动会等也彰显特色体育赛事，都因没有适当体育场馆不得不分散分时段并租用高校等场馆使用，影响了群众体育赛事成效。
六安市从体育中心被拆迁后，诸多体育苗子由于没有场地训练而被迫输送到马鞍山、铜陵等地，导致了大量运动员流失，制约了六安市竞技体育发展。
六安近年来都市建设发展十分迅速，但体育场馆始终成为制约都市建设缺陷。
从都市功能上看，在市政发展过程中对于大型室内场合需求也越趋迫切，如都市标志性活动、展示、大型招聘、区域会展、商业表演、群众活动等，这一系列大型公益类、商业类活动开展都需要大型场合伙为必要硬件支撑，体育场馆也是推广地方特色经济平台，六安盛产茶叶、石斛、铁、丝、大麻等，但是近年来由于没有体育场馆，因此诸多展会活动都只能放在室外广场或公园进行。
鉴于以上背景，为勉励和引导社会资本参加公用事业建设运营，推广政府和社会资本合伙（PPP）模式在六安市公用事业应用，进一步创新投融资机制，提高都市公用事业运营绩效水平，六安市人民政府决定启动六安市体育中心PPP项目（如下简称“本项目”），并授权六安市文化广电新闻出版局（体育局、版权局）为实行机构，负责项目准备、采购、监管和移送等工作。
3、提供公共产品和服务内容
（1）体育场
建设一座能容纳30000坐席体育场及配套设施。
能提供田径、足球赛事、商业汇演、电视转播、休闲娱乐等服务。
（2）体育馆
建设一座能容纳6000坐席体育管及配套设施。
能提供篮球、排球、手球、乒乓球、羽毛球、体操等体育比赛和训练场合，同步可提供文化交流、体育培训、演艺、展示、集会、商业文艺表演和各类会展服务。
（3）体育运动学校
建设一座能容纳500人在校生体育运动学校及配设施。
能提供运动员文化教诲、综合训练及生活设施服务。
（4）户外体育设施
设立面积不不大于10000㎡广场。
提供满足全民健身需要室外运动场地（含田径、篮球、足球、网球、门球等运动场地，健身广场及途径）、停车场及公共配套服务。
4、采用PPP模式运作必要性和可行性
（1）PPP模式运作必要性
《国务院关于创新重点领域投融资机制勉励社会投资指引意见》（国发[]60号）提出：
积极推动社会资本参加公用事业建设运营，通过特许经营、投资补贴、政府购买服务等各种方式，勉励社会资本投资公用事业项目。
《财政部关于推广运用政府和社会资本合伙模式关于问题告知》（财金[]76号）指出，推广运用政府和社会资本合伙模式，是增进经济转型升级、支持新型城乡化建设必然规定，是加快转变政府职能、提高国家治理能力一次体制机制变革。
是深化财税体制改革、构建当代财政制度重要内容。
《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合伙模式指引意见》（国办发[]42号）指出：
环绕增长公共产品和公共服务供应，勉励公用事业等领域采用政府和社会资本合伙模式，统筹做好稳增长、促改革、调构造、惠民生、防风险工作。
本项目采用PPP模式运作，是对国发[]60号文、财金[]76号文、国办发[]42号文等文献重要尝试与实践，是对国家深化改革精神规定积极响应。
通过PPP模式，引入新资金和机制，有助于解决政府在公用事业领域投资、建设、管理中所面临多方面问题，详细体当前：
1）实现投资主体多元化，减轻财政承担。
通过PPP模式引入社会资本承担公用事业项目融资、建设、运营等工作，变化过去由政府单一主体从事投资和运营状况，将建设运营过程中大某些风险转移给社会资本，一方面可以引进社会资本先进管理经验，推动在项目设计、施工、设施管理及运营过程等方面革新，促使社会资本提高建设和运营有效衔接和责任，保证项目在技术和经济方面可行性；另一方面在引入社会资本投资后，可以平衡政府财政支出压力，节约政府投资费用，缓和政府增量债务，有助于地方政府债务治理。
依照国内外有关研究表白，社会资本参加PPP项目建设运营，能为政府平均节约17%左右建设和运营费用。
2）有助于转换政府职能，提高管理理念。
采用PPP模式引进社会资本提供公用事业项目建设和运营，政府可以从繁重事务中脱身出来，从过去社会公用基本设施和公共服务提供者变成监管者，从而保证项目建设质量和公共服务质量。
在PPP模式下，社会资本合伙方承担项目融资、建设和运营等大某些工作，以换取公共产品与公共服务项目长期特许经营权。
在运营期间，社会资本可充分发挥其运营和管理方式灵活等方面优势，提高公用事业项目运营服务水平和管理效率，为社会公众提供优质公共产品和服务。
3）有助于减少运营成本，提高资金使用效益。
采用PPP模式，有助于发挥政府机构和社会资本各自优势，弥补对方身上局限性。
在PPP模式下，政府可以发挥作为政策制定者和监督者角色，在为项目建设做好有关配套服务同步，可以集中精力做好项目建设运营监管等事项；社会资本可以充分发挥自身在经营管理方面优势，为减少项目运营成本，提高项目运营效益。
4）有助于统筹社会经济效益，提高公众满意度。
在PPP模式下，政府部门和社会资本合伙，使项目参加各方整合构成专门项目公司（即SPV），互相取长补短，发挥政府公共机构和社会资本各自优势，弥补对方身上局限性。
项目运营方为政府提供更多资金和技能，增进了投融资体制改革，提高项目在设计、施工、管理等方面办事效率，传播公司管理理念和经验。
5）有助于合理分派风险，提高项目质量。
本项目采用PPP模式操作，可在项目初期就明确风险分派，由政府和社会资本各分担一某些风险，使风险分派更合理，运营风险可控度更高。
此外，由于社会资本同步负责项目建设和运营，促使社会资本在项目建设期更加注重项目建设质量，缩短建设周期，以保障项目及时交付和正常运营，大大提高项目融资、建设和运营成功也许性。
（2）PPP模式运作可行性
本项目采用PPP模式来开展，具备良好政策条件和实践基本。
以来，国家大力推广PPP模式，勉励吸引社会资本参加公用事业建设和运营。
成熟政策环境、丰富实践经验以及成熟投资市场，为本项目顺利开展实行提供了保障和参照。
1）成熟政策环境
国家及其各部委相继出台了关于勉励和容许社会资本参加公用事业建设和经营政策，如《国务院关于创新重点领域投融资机制勉励社会投资指引意见》（国发[]60号）。
当前，财政部、发改委及有关部委正在全面推广和规范PPP模式。
国务院转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合伙模式指引意见》（国办发[]42号），勉励公用事业等领域采用政府和社会资本合伙模式，吸引社会资本参加。
4月，国家发改委、财政部等六部委联合下发了《基本设施和公用事业特许经营管理办法》。
同步，国务院、财政部、发改委、人民银行等多部门发文勉励金融机构加大对PPP项目融资支持力度。
一系列政策文献出台为市政基本设施和公用事业改革和将来监管提供了较为成熟政策环境。
2）广泛实践基本
自去年以来，国内众多都市开展公用事业领域市场化改革与摸索，为本项目实行积累了大量宝贵经验，并形成了一批具备体育场馆项目投资和建设经验投资人，其经验可以在本项目中充分借鉴与吸取。
3）有效政府保障
本项目作为六安市新型PPP项目，得到了市政府高度注重，并成立PPP领导小组，负责重要问题决策与及时解决，保证项目顺利推动。
此外，市政府将本项目中政府承担付费责任纳入中长期财政规划，为本项目提供财政保障，增长了本项目对投资人吸引力。
4）完备前期准备工作
为了顺利推动本项目，有关部门开展了大量前期工作，项目立项、可研、规划、用地、环评、勘测、征迁等前期工作已完毕，设计等工作稳步推动，保证本项目具备采用PPP模式前提条件。
5、运作目的和意义
（1）项目运作目的
六安市人民政府通过PPP运作模式，择优选取具备投融资、建设、技术和运营优势社会资本，双方合资组建SPV公司将拥有本项目特许经营权，负责经营管理项目资产，并承担维护和公共服务责任。
（2）项目运作意义
1）加快完善公共体育服务体系，提高公共体育服务水平，切实提高全市人民身体素质和健康水平；
2）加强运动员文化教诲和综合训练；
3）为广大群众提供体育运动场合及设施；
4）加强青少年强身健体和发展体育塔基工程；
5）提高人民生活水平，提供演艺、汇演、会展、休闲娱乐、培训等服务。
6）将进一步提高和推动全市广电事业和产业深层次发展，满足人民群众精神文化需求，带动六安市区西部商业旅游开发。
6、实行方案编制目
本方案旨在通过对六安市体育中心PPP项目实行背景、项目概况、边界条件、风险分派、运作模式、交易构造、合同体系、监管架构、采购方式选取、支付保障、资产处置、财务分析、项目投资回报及价格测算等内容研究，从政府角度审慎地分析研究本次PPP运作可以达到重要目、存在重要问题及相应解决方案，为政府决策提供参照，推动本项目PPP详细实行。
7、实行方案编制根据
（1）国内PPP项目合同有关法律关系确立和调节根据，重要是现行民商法、行政法、经济法和社会法，涉及《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《体育法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政允许法》、《行政惩罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环保法》等。
（2）国家在有关政策法规中也明确了关于PPP项目诸多指引意见和办法：
l 《国务院关于加强都市基本设施建设意见》（国发[]36号）；
l 《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》（国发[]43号）
l 《国务院关于深化预算管理制度改革决定》（国发[]45号）
l 《国务院关于创新重点领域投融资机制勉励社会投资指引意见》（国发[]60号）
l 《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合伙模式指引意见告知》（国办发[]42号）；
l 《国务院办公厅关于进一步做好民间投资关于工作告知》（国办创造电〔〕12号）；
l 《基本设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委[]25号）；
l 《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合伙指引意见》（发改投资[]2724号）；
l 《财政部关于推广运用政府和社会资本合伙模式关于问题告知》（财金[]76号）；
l 《财政部关于印发政府和社会资本合伙模式操作指南告知》（财金[]113号）；
l 《关于进一步共同做好政府和社会资本合伙（PPP）关于工作告知》（财金[]32号）；
l 《关于在公共服务领域进一步推动政府和社会资本合伙工作告知》（财金[]90号）；
l 《政府和社会资本合伙项目财政管理暂行办法》（财金[]92号）；
l 《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[]214号）；
l 《六安市人民政府关于推动政府和社会资本合伙实行意见》（六政〔〕7号）；
l 《政府和社会资本合伙项目政府采购管理办法》（财库[]215号）；
l 《政府采购货品和服务招标投标管理办法》（财政部18号令）；
l 《建设项目经济评价与参数》（第三版）；
l 《市政公用设施建设项目经济评价办法与参数》；
l 《可行性研究报告》；
l 其她与项目有关文献资料；
本项目根据以上有关法律和政策意见设计并实行。
8、项目进展及进度安排
截止当前，本项目规划设计工作已基本完毕，前期工作进度如下（表1-1）：
表1-1 本项当前期工作进度
序号
前期工作内容
完毕状况
1
项目立项批复
已完毕
2
项目可行性研究报告及批复
已完毕
3
项目环评批复
已完毕
4
项目规划选址、规划用地允许
已完毕
5
用地预审
已完毕
6
项目初步设计批复
进行中
7
施工图设计及审查
进行中
8
征地拆迁
进行中
当前，本项目整体实行推动筹划如下（表1-2）：
表1-2 项目整体实行筹划
序号
项目实行重要阶段
重要工作节点
完毕/拟完毕时间
1
初步拟定项目操作模式
拟定项目以PPP模式实行
5月
2
项目辨认
完毕物有所值论证和财政可承受力论证
10月
3
项目准备
完毕实行方案审批
10月
4
项目采购
选定项目合伙伙伴
11月
5
项目建设
项目开工
12月
工程竣工
12月
6
项目移送
项目竣工验收合格移送
12月
合伙期满移送
2031年12月
二、经济技术指标
1、项目区位
项目位于六安市淠河西岸赤壁路大桥相应西北处地块340亩（河西纵三路以东、河西纵四路以西、河西三环以南、景观大道以北），以及河西三环以路以北、河西纵四路以西交叉处地块30亩。
2、建设运营内容
（1）建设内容
体育中心项目总用地面积370亩，总建筑面积共计为9.4万平方米。
1）体育场
设座席30000个，规划建筑面积5.5万平方米，定位于全省综合性比赛中型甲级体育场。
涉及：
8条道400米环形跑道；8-10条西直道；跳高、跳远、撑杆跳场地个2个；标枪、铅球、铁饼、链球投掷区各2个；障碍水池1个；同步，体育场含天然草坪足球场、标枪、铁饼、链球投掷区；运动员公寓28间；餐厅500平方米左右；配备运动员、首长宾客、赛事管理、场馆运营、媒体记者等多功能用房等。
2）体育馆
设座席6000个（固定加活动），建筑面积约2.7平方米，定位于全国单项比赛小型乙级体育馆。
重要用于篮球、排球、乒乓球、手球、体操等体育比赛项目和训练场合；同步赛后可作为文化交流、培训、演艺、展示场合，用于大型集会、商业文艺表演和各类会展等。
3）体育运动学校
设计容纳在校运动员约500人，建筑面积约1.2万平方米，其中配备教学和宿舍面积0.8万平方米，并建设综合性训练馆和食堂等设施约0.4万平方米
（2）运营内容
1）项目设施维护：
红线范畴内房屋建筑（体育场、体育馆）附属公共设施（供排水、强弱电、暖通等）配套设施（广场、景观绿化等）室内外体育设施（田径、场地、器材等体育设施）管养与维护和物业管理服务；
2）项目运营：
全民健身、竞技体育、体育旅游、体育会展、体育商贸、康体休闲、场地开放、健身服务、竞赛表演、体育培训、运动指引、健康管理、冠名和广告等无形资产开发、演艺事业、会展、商业开发、物业管理等。
3）体育运动学校不在本次运营范畴内（但需负责质保期内工程建设质量）。
3、投资规模
项目总投资约7.3亿元（不含征迁费、户外公共体育设施），其中体育场投资38156万元，体育馆投资22513万元，体育学校投资12332万元。
总投由工程费用62249万元、工程建设其她费5344万元、预备费5407万元构成。
4、重要产出阐明
（1）项目重要产出物
30000座体育场一座，6000座体育馆一座，容纳500人体育运动学校一所。
满足全民健身、竞技体育、体育文化培训、体育训练、演艺产业、会展、休闲娱乐、文化交流等服务需要。
表1-3 体育中心技术经济指标
重要技术经济指标
分项技术经济指标
总用地面积
246668㎡
主体育场
59998㎡
总建筑面积
9.4万㎡
其中
体育场主体
37438㎡
其中
地上建筑面积
79100㎡
体育大平台
22560㎡
地下建筑面积
14900㎡
体育场座位数
30000个
建筑占地面积
30366㎡
体育馆
19800㎡
总停车数量
1312辆
其中
总座位数
6000个
其中
地上停车数量
817辆
其中
活动座位数
2200个
地下停车数量
495辆
固定座位数
3800个
建筑密度
13%
体育运动学校
23900㎡
容积率
0.35
教 室
24间
绿地率
29%
宿 舍
250间
（2）产出物质量原则
工程设施符合《建筑工程施工质量验收统一原则》、《室内体育场馆验收规范》、《园林绿化工程施工及验收规范》等国家有关质量原则；
体育中心运营符合《体育场馆运营管理办法》、《大型体育场馆基本公共服务规范》、《大型体育场馆运营管理综合评价体系》等国家及地方有关原则。
4、资金来源
l 资金来源：
财政资金
l 资金性质：
普通性公共预算支出
l 用途：
政府购买服务
三、项目公司股权状况
1、与否要设立项目公司
本项目PPP模式运作下将设立有限责任项目公司，政府授权六安城投--六安市都市建设投资有限公司（如下简称“六安城投”）作为政府方出资代表，与社会资本共同出资组建项目公司。
项目公司资本金为项目总投资20%，资本金随项目需求到位，项目公司资本金专门用于本项目投资、建设、运营及维护等。
2、公司股权构造
依照财政部和国家发改委关于政府和社会资本合伙（PPP）模式推广有关政策，在本项目中，政府可以直接参股PPP项目公司，通过政府与社会资本进行股权合伙，以更好地实现PPP“风险共担、利润共享”机制，这重要基于如下考虑：
（1）减少社会资本投资承担——政府出资参股，有助于减少社会资本总体资金承担，有效提高项目公司资本金实力，保障项目公司资金支付能力，使得项目抗风险能力大大增强。
（2）优化项目协调机制——政府参股可以提高项目公司透明度，减少社会资本对政府或第三方协调难度，优化项目内外部协调机制；
（3）强化政府监管职能——作为股东角色参加项目公司投资、运维、管理等决策，有助于在行政监管之外增强政府方在股东管理、风险控制等监管方面作用，引导项目公司注重公众利益。
依照财政部《PPP项目合同指南》阐明，为了充分发挥社会资本积极性，政府及其所属机构在项目公司股权比例处在参股地位，对项目公司运营管理不具备实际控制力及管理权。
因而，本项目以政府直接投资参股形式，建议占股比例不超过10%（占项目公司资本金比例），仅作为政府管理便利与合伙行为，重要考虑如下几点内容：
1）本项目政府占股超过10%，则不利于提高社会资本对本项目投资意愿。
2）本项目虽然在采购文献中明确了政府向项目公司支付所有规则，但项目公司内部依然涉及大量社会资本方关联交易，政府在项目公司股权收益难以有效保障，因而考虑政府持股比例为5%，剩余由社会资本方持股。
第二章风险分派基本框架
一、风险分派基本原则
“风险共担、利润共享”是PPP项目运作基本原则，而老式观点以为“采用PPP模式就是要把尽量多风险转移给社会资本”和“承担较多风险就可以获得较多回报（从而把承担风险当作是获得高额回报机会）”是不合理。
在现实操作中，让社会资本承担其无法承担风险，一旦风险发生时又缺少控制能力，必然会减少社会资本提供公共设施或服务效率和增长控制风险总成本。
由此可见，最优风险分派并不是将所有风险都转移给社会资本方，而是谋求一种方案实现政府方和社会资本方总管理成本最小化。
因而，在PPP实际运作中必要合理分担项目风险。
依照财政部《PPP项目合同指南》（试行）阐明，PPP项目应当按照风险分派优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分派项目风险。
本项目中，风险分派应遵循下列基本原则：
（1）承担风险一方应当对该风险具备控制力、最有效率；
（2）承担风险一方可以将该风险有效应对（例如通过购买相应保险）；
（3）承担风险一方对于控制该风险有更大经济利益或动机；
（4）如果风险最后发生，承担风险一方不应将由此产生费用和损失转移给合同相对方。
二、风险分派基本框架
依照《PPP项目合同指南》（试行），按照风险分派优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分派项目风险。
按照“风险由最适当一方来承担”原则，在本项目中，项目设计、建造、财务和维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。
风险分派方案以风险最优分派原则为核心，按照风险分派优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制、市场风险预测能力、社会资本风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分派项目风险。
本项目风险分派框架如下表：
表2-1项目风险分派框架及应对办法
风险类别
风险承担方
风险防范办法
法律和政策风险
经营权收回/违背
政府承担
政府应通过PPP合同商定该某些风险浮现时应予以社会资本补偿形式及金额。
征用/公有化
法律变更
税收变更
规费调节
审批获得/延误
行业规定变化
建设风险
设计不当
社会资本
本项目设计工作由社会资本负责，如因设计不当导致社会资本损失，应由社会资本自己承担；政府应加强对设计文献审核、优化，规定项目提供必要设计审查。
土地使用
政府方
负责征地拆迁部门应向市政府提交工作筹划书，严格准时完毕土地拆迁工作。
如因未按期完毕土地拆迁，应顺延项目合伙期限并补偿。
定额人工费上涨
政府方
政府应通过PPP合同商定该某些风险浮现时应予以社会资本补偿形式及金额。
承包商违约
社会资本
社会资本应加强自身项目管理能力，按照PPP合同规定服务质量原则提供服务，并自行承担由此产生费用及损失。
工程质量
工地安全
劳资/设备获取
劳工争端/罢工
效率低/材料挥霍
建导致本超支
人工价格上涨
材料
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