一体化双轨制流域管理与区域利益衡平_精品文档.doc

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一体化、双轨制流域管理与区域利益衡平

作者：

姚似锦点击量：

[472]2002-12-24

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一体化、双轨制流域管理与区域利益衡平

姚似锦（武汉大学环境法研究所武汉430072）

摘要本文首先从自然基础和社会经济基础入手，论述一体化、双轨制流域管理体制的必要性和可能性；同时从利益及利益衡平的角度对该管理体制进行阐释；最后，就区域利益衡平原则及法律机制做了框架性展望。

关键词环境法环境管理流域利益衡平

当前，我国以水资源短缺、水体污染、水生态环境破坏、洪涝灾害频发交互影响为特征的大面积、流域水环境问题已成燎原之势，客观上要求对水环境资源实施职能集约化、手段综合化的流域性管理。

水环境资源功能的复合性、要素的相关性、流域生态整体性是实施流域管理的自然基础。

市场经济体制下政府职能的转变、各级地方政府的自治趋向、效率协调民主的现代管理要求构成了确立什么样的流域管理体制的社会政治经济基础。

一体化、双轨制流域管理体制是顺应上述自然基础和社会政治经济基础的理想的管理模式。

其特点是功能性职权的一体化、流域管理机构与区域管理机构（区域政府）分权化、管理手段方式多样化、民主化、科学化。

流域管理的实质和核心是水环境资源权益在流域范围的配置与整合，其目标是实现各主体间利益的衡平。

一体化、双轨制流域管理体制是依据环境公益衡平原理，它将复杂的利益关系首先划分为流域环境公益与区域环境公益，区域经济私益与个体经济私益。

流域管理机构代表流域环境公益，区域政府代表区域环境公益和区域经济私益，合并为区域利益，并以此为基础各自设定职责权限，双轨运行。

流域管理中第一层的利益关系可归结为流域环境公益与区域利益的关系，并以“区域利益--流域环境公益--区域利益”的形式表现出来。

流域管理的目标和要旨首先是实现以流域环境公益为中介的区域利益的衡平。

区域利益衡平的原则应当是生态利益优先、共同发展、收益与负担相一致。

在新的管理体制下，区域利益衡平主要通过流域管理机构与区域政府的分权与平衡、再协调予以实现，区域利益衡平机制首先是流域管理机构与区域政府之间的分权、平衡、协调机制。

因此，区域利益衡平的机制应当有：

民主决策、权力制衡、经济调控、公众参与等。

一、一体化、双轨制流域管理体制

水环境资源功能的复合性，要素的相关性是实现管理职能一体化的自然基础。

水环境资源的经济功能、净化功能、生态功能和稀缺性使得利用矛盾突出，必须对其开发利用进行统筹兼顾、开发利用和保护兼顾。

水质、水量、水体相互影响，对水质的保护、对水量的保护、增进与水体的改善必须同步进行；水污染防治、节水、开源、废水资源化等措施并举。

这些宏观情况要求在水环境管理中，必须将水的规划、取用水、水质水量保护、水污染防治、水生态建设的职能结合起来，作出统一的立法要求，赋予专门的部门统一的管理权限责任。

水资源的流动性、整体性使得地下水与地表水、下游水与上游水之间相互关联，对水环境资源管理必须在流域范围考虑，实施流域管理，通过立法，设立流域管理机构，赋予其水环境资源管理权。

市场经济条件，政府职能转变，各级地方政府的自治趋向，效率协调民主的现代管理要求是实施流域管理的社会政治经济背景，是实施双轨制流域管理的社会基础。

市场经济条件下，企业成为独立经营、以实现自身经济利益最大化为目标的市场主体，是“理性经济人”，只有通过市场手段或政府行政手段，将环境资源使用的代价转变为生产成本，实现外部损益内部化，才能激发企业环境资源保护增进的持久动力。

政府转变为公共资源的所有者和公共产品的提供者，承担保护增进公共资源、维护公共秩序的职能，其任务就是如何发挥市场机制的作用或利用公共权力的权威，保证公共资源的永续利用，维护资源利用公共秩序。

新的经济体制要求国家水环境管理在理念、机构设置、职能更新与组合、手段发挥方面顺应新的经济基础条件。

要求树立宏观调控、公共服务的管理理念、机构的设置以管理要求为归依，实现专门化、效能化，职能更新、重组的功能化、系统化，管理手段方式的多样化、配套化。

要从宪法、组织法层次上对机构设置、职能分布和组合、权力行使、权力制约、权力监督、权力救济等作出规定，从法律制度上保证流域水环境管理的规范和协调，保障管理效率，保障管理功能的实现。

地方各级政府具有执行与领导双重职能，既承担执行上级或中央政府方针、政策、命令的职责，又承担全面领导地方社会经济政治事务的职责，既代表国家利益，又代表本地区利益，两种职能又具有内在的矛盾。

在当前中央和地方职能划分与财政体制改革中，中央与地方的事权和财权逐步分立，地方政府将拥有更多的自主权，全面领导本地区社会经济事务，更趋向于代表地方的利益。

双轨制流域管理体制正是基于上述地方政府的自治趋向和流域生态整体的管理要求而设计的。

地方政府的“两难处境”决定其难以承担流域整体环境公益代表的角色，地方利益的刚性使其国家利益代表的职责履行维艰。

强烈关注地方经济利益的地方政府对与地方经济利益相对立的流域环境公益的关心显然十分勉强，因此，必须设立代表国家维护和增进流域水环境资源公益的流域管理机构，统一行使国家水环境管理权。

地方政府作为地方利益的坚强代表，拥有地区全面领导权，有意愿也有能力维护和增进地方的水环境资源公益，以及协调和增进地方经济效益，实现水环境资源利用的经济利益最大化。

环境问题发端于环境利益与经济利益的冲突，尤其是环境公益与经济私益的冲突。

环境资源管理的本质在于衡平环境公益和经济私益。

所谓双轨制，就是设立水环境资源流域管理机构，作为流域水环境资源公益的代表，以流域整体水生态利益的维护与增进为目标，承担宏观规划、分配、管理、监督协调职责，此为一轨；以一定区域政府为职责机关，作为区域水环境资源公益和区域经济利益的代表，以区域水环境公益的保护与增进、基于水环境资源的区域经济利益最大化为目标，承担一定区域内的规划、分配、管理、监督、协调职责，此为另一轨，第一轨立足于流域整体水环境资源公益，从事宏观的规划、调控；第二轨立足于区域水环境资源公益和经济利益，在第一轨的指导监督下，从事微观规划与配置。

实行双轨制，为实现环境公益与经济私益在多个层面上的衡平，即为流域环境公益与区域经济私益，区域经济私益与个人经济私益，区域环境公益与个人经济私益之间的衡平创设了管理机制。

基于上述原理，一体化、双轨制流域管理体制的内容包括：

（1）独立的流域管理机构。

即依法设立流域管理机构，作为中央政府的派出机构，代表中央政府行使该流域水环境资源所有权和行政管理权，可按水文特征参照其它因素设立分支机构，实行垂直领导。

在中央接受资源管理部门和环境保护部门的指导，与宏观调控部门协调，与专业经济部门配合。

在流域范围，领导区域管理机构（区域政府）履行水环境资源管理职责。

其独立性表现在：

独立于地方政府，相对独立于中央部门，享有独立的流域水环境资源规划、决策、执行、监督、协调权力，享有独立的水环境资源事务管理权和财力支配权。

（2）承担区域水环境资源管理职责的一定区域的地方政府。

一定区域的地方政府，在流域管理机构的直接领导下，执行区域水环境资源所有权和行政管理权，在流域宏观规划、调控范围，行使区域内的规划、决策、分配、执行协调权力，享有一定范围的水环境资源事务管理权和财力支配权。

（3）功能性职权的一体化。

即在流域管理机构和区域政府中，均实行水环境与水资源管理一体化，水环境资源所有权与行政管理权一体化，水的规划、决策、分配、取水用水、污水排放、水污染防治，水量保护等管理一体化、流程化。

要实现管理目标的一体化，管理责任的一体化，管理过程的程序化，再通过内部的分工与合作协调一致的实施。

（4）流域管理机构与区域政府双轨制、分权化。

流域管理机构代表流域水环境资源整体公益，履行宏观规划、决策、分配、监督、协调职权职责。

区域政府代表区域利益，履行区域范围的规划、决策、分配、执行、处理、协调、监督职权职责。

前者的目标是实现流域整体利益最大化，后者的目标是在实现区域水环境资源利益最大化，基于水环境资源利用的经济利益最大化，前者重在环境公益，后者重在经济私益，二者性质功能相异，却是环境管理中不可缺少的两个环节，必须同步协调实施。

两种管理机构分别赋予一定的职责权限，与所代表的利益和要求相对应，形成权、责、利相配套的制度体系，使事务管理权与财力支配权相对应。

（5）管理手段的更新。

既包括流域管理机构对区域政府管理手段的更新，又包括区域政府对区域范围内对水环境资源权益再分配的手段更新。

要立足并充分利用各种可行的经济手段，政治手段如综合运用民主决策、宏观规划、微观指导，水环境资源所有权市场化运作、经济调控等。

一体化、双轨制流域管理体制的法制化是一个系统工程。

要依组织法设立流域管理机构，明确其法律地位及与其它部门的法律关系，与区域政府的法律关系。

对流域管理机构和区域政府的职能权限及相互关系作出法律规定，不仅对水环境资源管理权及相互关系作出实体规定，而且对权力的行使作出程序性规定，对权力的救济途径和方式作出规定，从而形成完整、配套的水环境资源管理法律制度体系。

上述一体化、双轨制流域管理体制的特点可以概括为：

管理对象和内容集约化，管理手段多样化、科学化、民主化，管理体制集权、分权制衡化。

这种管理体制符合水环境资源的生态资源属性需实行生态系统性管理的要求，符合水环境资源公共资源属性及公共资源层次性需统一管理与分权管理的要求，符合必须将水环境资源纳入社会经济大系统，在广域范围有效利用、管理的要求。

二、一体化、双轨制流域管理的目标和要旨在于区域利益衡平

一切人的行为都与利益有关，都可以找到利益的依据和根源，流域管理亦然。

流域管理实质和核心问题是对流域内的水环境资源的合理调整与配置问题。

水环境资源管理就是对水环境资源的分配与再分配的公共配置，是对基于水环境资源的既得利益与预期利益的调整与分配。

流域管理涉及水环境资源（含水环境容量）的分配，水环境资源保护与增进及水污染防治公共费用的负担，水环境资源保护与增进公共投资的分配等利益调整问题，触及利益范围广、层次多，利益关系复杂。

如何理清各种利益关系，调和各种利益冲突，是流域管理的应有之意。

一体化、双轨制流域管理体制依据环境公益衡平原理[1]而设计的。

环境资源管理的主要目标是实现环境公益与经济私益的衡平。

而环境公益和经济私益又分别具有区域性层次性特征，环境公益可分为流域环境公益、区域环境公益，经济私益可分为区域经济私益、个人经济私益，从而形成多层次的利益关系，环境资源管理的主要目标是实现多层次的利益衡平。

在水环境流域管理中，流域整体水环境资源的保护、增进、永续利用为流域环境公益，具有整体性和有限性使用的非竞争性、非排他性的特征；一定区域水环境资源的保护、增进、永续利用为区域环境公益，具有局部性、有限性使用的非竞争性、排他性特征；前者对后者具有极强的包容性、一致化倾向，但毕竟不具等同性，需要由不同的主体作为利益代表承担利益维护与增进的职责。

经济私益同样具有层次性，一定区域基于水环境资源利用的经济效益最大化为区域经济私益，个人的基于水环境资源的利益为个人经济私益，二者是集体利益与个体利益的关系，既具有统一性，又具有对立性，需要一种协调衡平机制。

双轨制流域管理体制中，依法成立独立的超越地方利益的流域管理机构，作为流域环境公益的代表，行使履行流域水环境资源公益保护和增进的职权职责，而区域政府作为区域社会经济利益的总代表，当然代表区域环境公益和区域经济私益，行使履行区域水环境资源公益保护与增进、基于水环境资源利用的区域经济私益最大化的职权职责。

由于主体的同一性，矛盾的内部消解化，因此可以把区域环境公益与区域经济私益合并为区域利益，则流域管理的利益关系显示为：

个体经济利益

流域环境公益区域利益

个体经济利益

个体经济利益

区域利益

个体经济利益

（流域管理机构）