美印民用核合作利益对接与矛盾.docx
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美印民用核合作利益对接与矛盾
美印民用核合作：
利益对接与矛盾
张力
2013-2-1621:
03:
19 来源：
《亚非纵横》（京）2007年3期
2006年12月9日，美国国会参众两院联席会议以330票对59票的压倒优势，通过关于美印民用核能合作的立法修改议案，该法案以即将离任的美国会众议院国际关系委员会主席命名，称《2006年亨利•海德美印和平利用原子能合作法案》（简称《海德法案》）。
在此之前，参众两院已前后通过各自的提案（7月26日以359票对68票在众议院通过的5682号提案，以及11月16日在参议院以85票对12票通过的3709号提案），本次通过的法案实际为两院提案的综合。
国会批准的法案在几天后递交布什总统签署生效。
1974年印度首次进行“和平”核试爆，美国一直对印度实施高科技出口制裁，同时美印关系长期处于低潮。
1998年5月印度核试后，美国加强了对印度的制裁，拒绝对印度出口军民两用的高科技产品与技术。
印度至今拒绝签署《核不扩散条约》和《全面禁止核试条约》。
但冷战结束和美国在亚太地区的安全利益为美印在战略层面的走近创造了条件。
印度与美国两国政府推动相互核能合作始于2005年7月印度总理辛格的访美，两国领导人在联合声明中就开展该领域的合作达成协议。
此后经过双方紧锣密鼓的谈判和讨价还价，在2006年3月布什访印期间宣布两国已就印度军民核设施分离计划达成共识。
美印双方的谈判过程和达成的民用核合作协议（也称《123协定》）集中体现了两国各自的国家利益。
因此从多重意义上看，美印民用核合作的启动都可认为是两国在战略层面密切关系的里程碑，势必对双边、地区及全球格局产生深刻的影响。
一、民用核合作的利益动因
美国布什政府极力推进美印民用核合作，体现了战略上的多重考虑。
根据布什政府的标准说法，美国和印度在民用核领域达成合作协议的宗旨，既为满足印度经济发展的能源需求，也为缓解其他国家因世界能源需要持续上升的负担。
根据该协议，美印双方同意开展民用核能合作，允许印度在民用核领域进行合作和贸易；印度则同意采取步骤尽早加入国际核不扩散的主流，包括将其民用核设施置于国际原子能机构的监督之下，遵守核供应国家集团和导弹技术监控机制的有关准则。
从深层次看，美印民用核合作具有更复杂的实际战略蕴涵。
一种观点认为，美国推动美印核合作的动因包括：
第一，务实地对待印度的核问题，解决印度在国际核不扩散秩序中的异常处境，从而清除美印发展亲密战略合作关系的主要障碍。
第二，帮助解决印度的能源瓶颈并实现经济的可持续发展，促使它成为美国的民主盟友，这有助于美国在亚洲乃至世界的安全利益。
第三，强化国际核不扩散体系，使长期处于核不扩散体系之外、拥有核军备能力和使用核武器的权利却不受国际义务制约的印度承担核不扩散义务。
因此，美印民用核协议在本质上是以允许印度获取民用核技术作为交换条件，使印度承担核不扩散的义务。
①与印度发展民用核合作是与美国防止全球核扩散的宗旨并行不悖的。
另一种观点指出，美印战略关系的这一新发展有明确的“中国因素”背景。
鉴于美国在亚太地区的战略利益，注定不希望看到中国的崛起以及由此引发的战略不稳定，更不愿看到中国在亚太地区挑战美国的前景。
因此美国需要依靠该地区其他大国的协助以制约中国，而印度有潜力成为合适的选择。
②甚至印度也对美国的这一动机深信不疑。
③对印度而言，强化与美国的战略关系能极大地增加自身的战略分量。
印度的主流舆论尽管反对将美印安全关系纳入美国制衡中国战略的轨道，并反对印度在战略上受美国摆布，但深化与美国的战略合作显然有助于提升印度的战略实力。
舆论普遍认为，美国推动与印度的民用核合作表明美国针对印度的核不扩散政策已发生根本转变。
甚至以重视核不扩散著称的美国新保守主义观点也认为，印度的核武器并不会对美国的霸权地位构成威胁，反而会成为美国可以用来制约中国的资源，并有助于防范在亚洲出现一个可能将美国排除在外的新安全架构。
这种观点还提到，美印核合作甚至能防止出现一个将美国排除在外的泛亚洲能源计划。
因此，让印度获得先进民用核技术和核燃料符合美国的战略利益，应成为一项当务之急。
美国也相信，印度同意分离军用与民用核设施、将民用部分置于国际原子能机构的监控之下，有助于将印度的核武库保持在一定限度内，避免它的发展成为影响全球安全的问题。
④
美印民用核合作的启动对美国具有重要的意义。
在政治上，美国通过与印度的民用核合作密切与印度的关系。
根据印度的一种解读，美国此举的主要政策目标除了强化和保持核不扩散机制之外，就是确保印度的外交政策与美国保持一致，以期对实现美国的战略目标给予更大的政治和物质支持。
因为国会法案中提到印度在当今世界的经济与政治作用正不断增强，已成为“增进美国目标的重大战略新机遇”。
并专门提及希望得到印度的“充分和积极合作，阻止、孤立并在必要时制裁和遏制伊朗”。
法案还提到印度是一个“盟友”或至少是一个“战略伙伴”。
⑤近年来美印两国主流舆论越来越强调相互之间的共性，譬如民主价值观和利益与共的话题，致力清除冷战时代影响双边关系的不信任阴影。
美国政府谈论要帮助印度在21世纪崛起为世界大国，并意识到印度尽管不会在政治、外交上与美国结盟，但能在亚太、印度洋地区成为美国的重要战略伙伴。
在当今国际政治中，美国也需要印度这类持不同观点的地区大国在重大问题上能起协调和缓冲作用。
因此，在核问题上采用双重标准，对印度网开一面，推动民用核合作，能有效增进印度与美国的战略关系。
从经济上看，美印在民用核领域的合作前景将为美国带来巨大的商业利益。
印度存在巨大的能源需求，近年来一直将发展核能作为解决未来能源安全的重点，并计划在今后15年内投入巨资，建设10个大型核电站，其中至少有半数电站的技术和硬件设施需从美国进口。
在今后若干年内，美国公司可能从印度获得数额惊人的订单。
这些项目资金将以对外直接投资或软贷款、商业贷款的形式向印度提供，外资银行和设备生产商受巨额利润的诱惑将乐意向印度提供所需资金。
并且，民用核合作将拓展两国经济合作的空间，促进美国在印度的投资和获取更多的经济利益。
民用核合作将有助于扩大美印军事与防务合作。
美国战略界一种有影响的观点认为，一个军事上强大的印度在很大程度上符合美国的战略利益，它既可制衡迅速崛起的中国，又能在其他方面帮助美国维持在亚太地区的战略利益。
同时，印度的军事现代化及发挥地区大国的作用将使印度极大地增强对美国军售的依赖。
美印核合作对印度的利益主要体现在以下几个方面：
核合作的启动将使印度获得丰厚的政治回报。
首先，美国将在事实上承认印度的核国家地位，并带动核供应国集团的支持，而认可这一地位是印度重大的国家利益之一，应该说求之不得。
其次，民用核合作将为印度获得美国在国际政治领域的支持与帮助创造更好的条件，包括对印度致力成为安理会常任理事国的支持，印度未来获取这一资格的机会将大大增加。
美国在核能合作上考虑印度而拒绝提出同一需求的巴基斯坦，足以表明这是美国调整南亚政策的一个重要信号，将使印度在南亚的战略格局中处于更有利的地位。
美印民用核合作将扩大双边经贸关系并促进印度的经济增长。
这一合作牵动众多重要产业部门，直接推动印度的外贸、技术外包和信息产业的发展。
20世纪90年代以来，印度与世界经济的接轨不断取得进展，在世贸组织、国际货币基金组织、世界银行等国际贸易和金融机制中的发言权增大。
核合作有助于促使印度加深与西方的经济联系，提升印度的国际影响。
在军事与安全领域，美印民用核合作由于实现了军民用核设施的分离，有助于深化两国的战略信任，势必推动双方在军备领域的深度合作。
长期以来，印度的主要军备来源是苏联和冷战结束后的俄罗斯，但印度要实现军事现代化，必须满足军备来源的多渠道并最终达到主要军备的生产本土化。
通过深化与美国等西方国家的合作，印度能进口急需的先进军备和军事技术，全面提升武器防卫系统。
并且一旦印度在美国的支持下获准加入全球军备供应国集团，其长远收益将非常可观。
就核技术而言，印度得到的最直接的好处是获取先进的民用核技术。
这是印度解决发展核能问题的关键环节。
印度核能开发尽管起步较早，但技术水平不高，还无法与发达国家相比，目前国内大多数核电站都由其他国家设计。
而印度通过与美国的合作将使它加入国际先进核能源发展进程，由此获得的先进核技术将有力地支撑印度未来的核开发活动。
二、“对等互动”与印度核分离方案
在美印两国谈判中，美国承诺修改有关核输出的国内法，并承诺推动核供应国集团对印度的支持；印度承诺尽快实施军民用核设施分离计划，将民用核设施纳入国际原子能机构的监督范围。
谈判的主要问题包括：
第一，印度核设施分离计划的基本框架；第二，纳入民用范围的核设施清单；第三，修改美国国内相关法规的性质与范围；第四，核供应国集团与印度开展全面民用核合作的指导原则。
2006年3月布什访印前夕，辛格为争取政治上的支持，在议会专就美印核协议的实施进展尤其核分离方案的拟订进行解释，并阐明印度的处境与立场，强调核能合作符合印度的国家利益，印度同意接受监督的只是属于民用性质的核设施，绝不会损害印度的核威慑能力，不会限制印度在核领域的研发活动，也不会牺牲印度核计划的自主性。
⑥
在实施步骤与程序，即美印双方兑现承诺孰先孰后的问题上，印度与美国的观点也不一致。
根据美印联合声明，印度将在“对等互动”基础上承担义务，分离军用与民用核设施，并“分阶段”向国际原子能机构申报民用核设施清单。
这可理解为印度采取相应行动的前提是美国率先动作，兑现部分重要诺言。
印度领导人反复强调不会在美国不兑现承诺的情况下先行束缚自己的手脚，并强调必须通过“该核协议的透镜”来评估美印之间广泛的双边关系。
⑦美国则要求印度需要在布什2006年3月访印前宣布分离其军用与民用核设施的方案；并要求印度尽早与国际原子能机构就签署附加议定书、接受民用核监督一事进行深入磋商。
美国甚至要求印度提出采取具体措施的时间表，以让美国有理由推进这一进程。
除实施程序之外，核设施分离方案是一个极为复杂的问题。
印度坚持鉴别与分离军用与民用核设施必须独立决定，但美国坚持要施加影响。
美国负责谈判的副国务卿伯恩斯在美国国会作证称，布什政府必须确保印度的核设施分离计划“从核不扩散的角度来看是可靠的、有效的”，“美国政府必须能看到、了解并认可这一过程”⑧。
在将哪些设施纳入监督的问题上，美国与印度在谈判过程中存在较大分歧。
美国最初坚持应将快中子增殖反应堆包括在接受监督的核设施清单中，并认为印度目前和将来用于加工重水的氚提取设施也应接受监督，以避免印度使用氚制造大当量的热核武器。
从技术上看，尽管印度强调快中子反应堆的民用和实验特征，但美国相信该反应堆也可通过加压重水反应堆提取武器级钚239，因此需要对之进行监督，从而有效限制印度提取核裂变物质的能力。
⑨美国的这一态度表明了对印度提升核军备能力的顾虑。
但印度坚持认为某些重要的非军事设施与活动不应接受国际核机制的监督，包括印度本土研发的快中子增殖反应堆。
印度原子能委员会主席明确表示，印度不会将任何研发项目置于国际监督之下。
⑩美方则表示，该反应堆技术并非特殊技术，不应有所例外，按国际惯例印度没有理由拒绝，否则很难说服核供应国集团同意在修改规则的基础上与印度开展核贸易。
（11）但印度始终强调印度情况的特殊性，坚决反对将该设施纳入监督范围。
（12）
美印双方就印度的军用与民用核分离措施举行了密集磋商和讨价还价，最终达成基本共识。
印度核分离计划的细节直到布什2006年3月来访前一直秘而不宣，但2006年2月27日辛格在印度议会的演说中指出，印度承诺的分离计划将分阶段实施，直至分离过程最终完成，届时印度核设施总容量的65％将纳入国际原子能机构的监督范围。
（13）由于他只提到热核反应堆将接受监督，因此被认为排除了将有争议的快中子增殖反应堆纳入监督的可能。
根据布什访印期间公布的核分离方案，在印度现有22座核电站（包括7座在建）中，列出14座属民用性质的核设施，它们有权接受美国及其他核供应国集团国家提供的核技术、核燃料，并同时接受国际原子能机构的监控与核查；其余8座列为军用设施或本土研发实验设施（包括快中子增殖反应堆）。
印度认为，军用核设施生产钚和高浓缩铀并加工核武器所需的核燃料，实验设施为研发阶段的本土核技术，不列入国际监控范围。
三、从美国国会辩论看美印核合作的局限
美印民用核协议经美国会参众两院的广泛辩论后表决通过。
通过的法案尽管依据布什政府根据美印民用核协议提交国会的行政提案，但变更和增加了某些内容。
在强调美印民用核合作符合美国国家利益和有利于国际核不扩散实践的同时，对合作的性质做了诸多限制性说明。
其中规定美国的政策目标为：
促使印度和巴基斯坦停止生产用于核武器和其他核爆炸装置的裂变物质；促使印度政府与国际核不扩散机构开展广泛合作；确保印度遵守军备控制协议，确保印度与国际原子能机构签署的监管协议或附加议定书能有效监督向印度出口或转出口核物质和核设施；遵从1954年颁布的美国《原子能法》的特定要求；确保这项合作符合多边核供应国集团有关核转移的准则；维护国际范围内对核不扩散条约的遵守；确保对印度的核燃料出口不会增加印度用于非民用目的的裂变物质的产量等。
（14）
法案并具体规定，美国政府不得批准向印度出口或转出口任何与铀浓缩、废弃核燃料再加工或制造重水的设施、物质或技术，除非终端用户为某一参与国际原子能机构批准的项目、旨在为参与国的燃料循环能力提供替代方案的多边机构；或是总统确定此项出口或转出口不会改进印度制造核武器或裂变物质的军事实力。
法案并要求总统采取一切适当措施，确保美国在与印度的民用核合作过程中遵守核不扩散条约的相关规定。
法案同时责成总统每年向国会相关委员会提交书面报告，对印度履行和遵守核协议的情况进行全面说明。
2006年5月美国军备控制协会执行主任金博尔就美印全面民用核合作协议在国会作证，该证词有助于了解美国国会关心的若干主要问题及国会法案对美印核合作的制约条件。
（15）证词提出，为减少该协议的通过对核不扩散机制产生的负面影响，同时为改进印度的防扩散和核裁军行为，强化美国和国际社会的长远安全，美国应考虑以下几点：
第一，国会应为印度采取负责任的核不扩散行为订立更有实际意义的附加条件，以便印度能与美国开展充分的民用核合作。
其要旨在于：
国会应要求总统确认印度停止生产用于核武器目的的裂变物质，或要求印度加入中止生产用于核武器的裂变物质的国际多边机制，或参加签署一项可验证的停止生产裂变物质协定。
国会也应要求总统每年验证美国对印度提供的任何一类民用核援助不被直接或以其他任何方式用于支持印度的核武器计划。
第二，国会应同意，有助于确保国际原子能机构包括附加议定书在内的对印度民用核设施实施监督的附加条件必须与国际原子能机构的惯例相符，并必须在民用核合作协议启动之前签署并实施。
第三，国会目前应保留决定审查和考虑将所拟美印民用核合作协议作为一项“豁免”安排的权力。
并且，在审查完毕所拟美印双边民用核合作协议和印度-国际原子能机构监督协定的所有细节之前，美国会不宜着手修改《原子能法》。
第四，如同其他有关核合作的双边协议，并按美国《原子能法》的要求，国会应判断鉴别印度采取的哪些行动不利于核不扩散实践，从而可能导致终结美国与之的民用核合作。
尽可能按现行法规对其动向加以密切跟踪，以保证印度切实承担2005年7月18日联合声明及其他双边文件规定的义务。
第五，美国国会应确保对核供应国集团原则的修改不会损害美国的法律或政策目标，并且在核供应国集团一致同意对其原则加以必要修改以允许它与印度开展全面核合作之前，美国不应实施美印核合作协议。
此外，证词进一步提出的实施细节及相关建议包括：
1.改进并澄清与印度开展全面民用核合作所需的负责任防扩散行为的条件；2.坚持可能终止民用核合作的理性标准；3.保持审议核合作协议的正常压力；4.一揽子考虑有关《原子能法》修订、核合作协议以及印度与国际原子能机构监督协议的建议；5.确保对核供应国集团原则的修改建议不损害美国的法律。
他的证词并对这些建议的理由做了详细评述和分析。
由此可见，美国国会的讨论和作证涉及与美印核协议实施相关的所有细节，其条件相当苛刻。
从印度方面来看，美国国会的辩论和法案已改动了美印核协议的“政策标杆”，法案更像强势一方强加给弱势一方的法规，甚至美国政府已从与印度开展“全面”民用核合作的立场后退，因此有理由对印度的预期利益感到担心。
印度的反对包括，核协议只应涉及印度对民用核技术的获取，不能剥夺印度实施战略核计划的权利。
印度虽然同意参加有关裂变物质中止协议的谈判，但强调这是普遍意义上的，即推动有助于实现全球核裁军的所有措施，但反对只针对某一地区或部分国家。
并且印度尽管理论上接受印度再进行核爆炸将自动中止与美国的核合作的规定，事实上却有重大保留，即印度有权根据形势的变化改变中止核试验的立场。
印度并认为，鉴于印度是一个实际拥有核武器但同意终止核试验的国家，因此有权在准确评估情况变化的前提下保留进行核试的权利。
如果出现这一情况，美国在中止核供应之前有义务与印度磋商。
印度也反对美国国会法案中有关限制对印出口浓缩铀、废燃料回收处理、重水生产技术及所需物质以免被印度转用于军事目的的规定。
它强调，一旦印度扩大民用核计划，获得最佳的经济效益和操作可靠性，必须充分利用包括上述方面在内的国际先进核技术，因此供应必须得到保证。
并且与国际原子能机构的监控协议能够保证不将进口技术、设施用于军事目的。
印度也意识到，与国际原子能机构的协议既要确保得到美国的首肯，又需保障自身的国家利益不受损害，因此有些底线必须坚持。
如不接受该机构既有附加议定书对无核国家的规定条款，不承担将其研发进展或未列入民用的生产设施的活动向国际原子能机构通报的义务，拒绝与国际原子能机构或美国政府等外部机制共享涉及印度国家安全的任何信息等。
从以上观察可以看出，美印民用核合作协议尽管最终已被美国国会批准而生效，但仍有诸多影响美印核合作进展的不确定因素。
美印将围绕该问题继续展开利益互动和讨价还价。
美国国会对核合作的辩论既表明美国在涉及国际核不扩散机制和美国安全利益方面的复杂考量，也注定美印在该领域的合作前景不会一帆风顺。
对印度而言，该协议带来的利益和风险同时存在，除与国际原子能机构及与核供应国集团的谈判将继续体会艰难之外，在获取国际先进核技术的同时确保其核军备计划不受损害更将成为异常严峻的挑战。
注释：
①[美]卢勇：
《美-印核协议：
利益与损失》，《卡内基中国观察月刊》2006年第1～14卷，第3期。
②[美]G•佩尔科维奇：
《错误的承诺：
美印核协议》，《政策视野》2005年9月号。
③[印度]J•T•雅各布：
《美印核协议：
中国因素》，《和平与冲突研究所特别报告》2006年3月14日。
④[印度]S•瓦拉达拉贾：
《美印协议：
协商满意版本》，《印度教徒报》2005年10月21日。
⑤[印度]R•斯克里：
《美印核协议的前景》，《南亚战略分析机构系列论文》第2072号，2006年12月23日。
⑥《总理关于民用核能合作的声明》，http:
//www.hindu.com/thehindu/nic/suomotuu.htm。
⑦[印度]P•比德瓦：
《政治争议：
美印核协议广受抨击》，《联合通讯社新闻》2006年4月16日。
⑧[印度]K•古普塔：
《美印核协议没有出路》，《先驱报》2005年10月21日。
⑨S•瓦拉达拉贾：
《美印核协议：
是否监控快中子增殖反应堆是一个重大障碍》，[印度]《印度教徒报》2006年1月21日。
⑩《作为互动安排的核协议》，[印度]《前线》第22卷18期，2005年8月27-9月9日。
（11）[印度]S•瓦拉达拉贾：
《美印核协议：
是否监控快中子增殖反应堆是一个重大障碍》，《印度教徒报》2006年1月21日。
（12）[印度]R•普拉萨德：
《印度要求监督措施只针对燃料供应》，印度教徒报》2006年2月25日。
（13）《总理关于民用核能合作的声明》，http:
//www.hindu.com/thehindu/nic/suomotuu.htm。
（14）美国国会《2006年亨利•海德美印和平利用原子能合作法案》，http:
//www.govtrack.us/congress/bill.xpd?
tab=summary&bill=h109-5682。
（15）《美印核合作协议》，美国国际裁军控制署http:
//www.armscontrol.org/projects/india/20060511_HIRC_Kimball.asp?
print。
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