PPP项目政府采购方式的选择及采购流程完整版.docx

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PPP项目政府采购方式的选择及采购流程完整版

PPP项目政府采购方式的选择及采购流程（完整版）

PPP项目政府采购方式的选择及采购流程（完整版）

2016-01-07

政府和社会资本合作模式（“PPP”模式）是指政府与社会资本在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系。

早在2014年9月23日，财政部就发布了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金（2014）76号），由此，拉开了在全国范围内推广PPP模式的序幕。

（来源：

中伦律师事务所：

邵学军、李兵）

一、引言

为规范PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等各环节的操作流程，2014年11月29日，财政部印发了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金（2014）113号，下称“113号文”）；2014年12月31日，财政部印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号，下称“《PPP项目采购办法》”），对政府采购PPP项目的流程进行进一步规范。

根据113号文和《PPP项目采购办法》，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式；PPP项目的一般采购流程包括资格预审、采购文件的准备和发布、提交采购响应文件、采购评审、采购结果确认谈判、签署确认谈判备忘录、成交结果及拟定项目合同文本公示、项目合同审核、签署项目合同、项目合同的公告和备案等若干基本环节。

然而，对于上述五种采购方式的适用条件和具体采购流程，113号文和《PPP项目采购办法》并未给出进一步的细则行规定。

根据113号文第十七条第一款，“项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行”；而对于竞争性磋商的采购方式，113号文第十七条第二款也仅在采购公告发布及报名、资格审查及采购文件发售、采购文件的澄清或修改及响应文件评审等几个环节进行了规定，对于竞争性磋

三、PPP项目采购的基本流程

（一）资格预审

根据《PPP项目采购办法》第五条，PPP项目采购应当实行资格预审。

项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。

一般的政府采购中，资格预审并非采购的必经前置程序，然而，PPP项目中，无论采取何种采购方式，均应进行资格预审程序。

我们理解，这是由于PPP项目作为一种新型的政府采购服务、建立了政府与企业间的长期合作关系，政府希望通过前置的资格预审程序，实现项目实施机构对参与PPP项目的社会资本进行更为严格的筛选和把控，保障项目安全。

根据《招标投标法实施条例》、113号文和《PPP项目采购办法》等规定，PPP项目资格预审流程如下：

（二）公开招标和邀请招标

根据《招标投标法》、《招标投标法实施条例》、《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、113号文和《PPP项目采购办法》等规定，通过公开招标及邀请招标方式采购PPP项目的流程如下：

（三）竞争性谈判和竞争性磋商

根据《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、113号文、《政府采购非招标采购方式管理办法》和《PPP项目采购办法》等规定，通过竞争性谈判方式采购PPP项目的流程如下：

根据《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、113号文、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》和《PPP项目采购办法》等规定，通过竞争性磋商方式采购PPP项目的流程如下：

就竞争性谈判和竞争性磋商采购方式，需要特别说明是：

第一，我国《政府采购法》规定的政府采购方式并不包括竞争性磋商，竞争性磋商是财政部于2014年依法创新的政府采购方式。

竞争性磋商和竞争性谈判相比，二者关于采购程序、供应商（即PPP项目中的社会资本，下同）来源方式、采购公告要求、响应文件要求、磋商或谈判小组组成等方面的要求基本一致；但是，在采购评审阶段，竞争性磋商采用了类似招标采购方式中的“综合评分法”，从而区别于竞争性谈判的“最低价成交”。

财政部有关负责人在就《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》、《PPP项目采购办法》有关问题答记者问中解读：

“之所以这样设计，就是为了在需求完整、明确的基础上实现合理报价和公平交易，并避免竞争性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争，将政府采购制度功能聚焦到‘物有所值’的价值目标上来，达到‘质量、价格、效率’的统一。

”

第二，根据《政府采购非招标采购方式管理办法》和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的一般性规定，供应商的来源方式均包括以下三种：

（1）采购人/采购代理机构发布公告，

（2）采购人/采购代理机构从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取，（3）采购人和评审专家分别书面推荐的方式邀请符合相应资格的供应商参与采购。

但是，针对采用竞争性磋商方式进行采购的PPP项目，113号文第十七条第二款规定，“项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程序进行：

（一）采购公告发布及报名：

竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布……”——上述113号文规定中，供应商的来源仅涉及通过发布公告一种方式，而并未涉及采购人/采购代理机构从供应商库中随机抽取及采购人和评审专家分别书面推荐邀请两种方式。

上述规定究竟为立法疏漏抑或是相关立法针对PPP项目采购的特别规定，财政部目前出台的相关文件中尚未给出答案；而在实务操作中，对于以竞争性磋商方式进行采购的PPP项目，对于上述文件，我们通常从严格解释的角度建议项目实施机构以发布公告作为供应商的唯一来源方式。

（四）单一来源采购

根据《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、113号文、《政府采购非招标采购方式管理办法》和《PPP项目采购办法》等规定，通过单一来源采购方式采购PPP项目的流程如下：

四、PPP项目采购实务中的其他常见问题

以上，我们对PPP项目不同采购方式的适用条件及流程进行了初步梳理。

此外，在我们接触的PPP项目实务中，客户也曾围绕PPP项目采购中的某些特殊问题向我们进行了咨询。

在此，我们对其中较为常见的几个典型问题进行了归纳：

（一）不同PPP项目采购方式的时间预估

在我们接触的PPP项目的法律咨询中，某些地方政府亟需社会资本尽快参与PPP项目的投资、开发和建设，在这类项目中，客户通常希望进一步了解不同采购方式的时间预估，以期选择最能满足项目开发进度要求的采购方式。

在上文梳理的PPP项目采购流程中，以红色字体进行特别标注的时间均为相关规定对于采购流程中的某一环节存在最低时间限制的事项（即相关规定对于某一环节存在“不少于”或“不得少于”一定期限的限制性表述）。

通过梳理，我们发现，在项目的资格预审阶段后（资格预审阶段存在最低时间限制的环节的时限总计约为15个工作日），以公开招标/邀请招标方式采购PPP项目的环节最为复杂，且在多个环节存在最低时间限制（公开招标/邀请招标采购方式中，存在最低时间限制的环节的时限总计约为30日）；以单一来源方式采购PPP项目的环节最为简单；以竞争性谈判方式采购PPP项目各环节上的最低时间限制最少（竞争性谈判采购方式中，存在最低时间限制的环节的时限总计约为8个工作日）。

当然，如前文所述，相关规定对于不同采购方式的条件存在不同要求，对于达到当地政府的公开招标数额标准的PPP项目，如通过公开招标以外的方式进行采购（例如，在公开招标的资格预审阶段，符合资格预审条件的社会资本在连续两次的资格预审中均不足3家），则项目的实施机构应当在报经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。

（二）对于竞争性谈判/竞争性磋商采购方式而言，参与采购程序的社会资本是否可以低于三家

根据《政府采购非招标采购方式管理办法》第三十七条和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三十四条，在采购过程中，如符合要求的供应商或者报价未超过采购预算的供应商不足三家，则应终止采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。

这就意味着，如采取竞争性谈判/竞争性磋商方式采购，在项目采购过程始终，符合要求的供应商或者报价未超过采购预算的供应商均应在三家以上。

但是，根据《政府采购非招标采购方式管理办法》第二十七条、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》二十一条和《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》（财库〔2015〕124号），在下述情况下，参与采购的供应商最低数量可以为两家：

对于竞争性谈判采购方式：

公开招标的货物、服务采购项目，招标过程中提交投标文件或者经评审实质性响应招标文件要求的供应商只有两家时，采购人/采购代理机构在经财政部门批准后可以与该两家供应商进行竞争性谈判采购。

对于竞争性磋商采购方式：

（1）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目，提交最后报价的供应商可以为两家；或者，

（2）在采购过程中符合要求的供应商只有两家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行。

但是，如采购过程中符合要求的供应商只有一家的，采购人/采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。

五、小结

以上为我们针对PPP项目采购方式及采购流程相关规定进行的的概括性、一般性梳理，实务操作中，在选定某一具体的PPP项目采购方式后，还应参照相关规定对于不同采购方式的规定进行进一步的深化研究和梳理，以确保PPP项目的采购方式符合法律、法规及其他规范性文件的各项要求。

中国经济体制改革研究会培训中心

培字[2015]37号

关于举办新形势下政府与社会资本合作（PPP）项目全生命

周期风险管控操作实务培训班的通知

各相关单位：

　　2016年是全面深化经济体制改革的关键之年，也是实施创新驱动发展战略、贯彻中央和各地方政府重大决策的核心之年。

自中国经济发展进入平稳可持续增长的新常态以来，各地整体经济结构、产业布局、经济增长方式已然面临深刻的变化，挑战与机遇并存。

　　新形势下，伴随中央和各地方政府PPP政策的密集颁布和各省市PPP项目的成功推介，PPP市场正式进入大规模运行和实操阶段。

近日，第七次中英经济财金对话中，中英双方代表首次将“政府与社会资本合作（PPP）”作为对话主题，足以体现我国对PPP模式的重视，也证明PPP模式具有广阔的市场和发展前景。

　　日前，财政部公布了第二批PPP示范项目，项目总计206个，投资总额为6589亿元，数量为首批示范项目（30个）的近7倍，投资金额为首批的近3.7倍。

国家发改委和亚洲开发银行对基础设施和公用事业特许经营法重新启动了立法工作，这一系列重大举动均表明国家推动PPP发展的决心和支持力度。

　　为加快PPP项目的推进和提升各地PPP项目实际操作水平，促进政府和社会资本的交流与合作，优化PPP项目操作流程，了解和应对PPP项目运营中存在的各项风险，解决PPP项目落地难、实施难的问题，中国经济体制改革研究会培训中心与北京中建政研信息咨询中心定于2016年1月份分别在哈尔滨市和南京市举办“新形势下政府与社会资本合作（PPP）项目全生命周期风险管控操作实务培训班”，现将有关事项通知如下：

一、培训内容

（一）ppp模式最新政策解读及在实践中的应用

（二）ppp项目全生命周期实际操作流程解析

1、ppp项目全生命周期政府操作流程

2、ppp项目全生命周期项目公司运营流程

3、金融业对ppp项目的介入方式

（三）ppp项目操作流程的典型案例分析

1、不同行业ppp项目实施的典型案例分析

2、社会基础设施的ppp项目案例分析

3、水务、垃圾处理、道路、医疗、体育等ppp项目案例分析

4、新城、新区及片区开发项目实施案例分析

5、低现金流ppp模式创新

6、失败的ppp项目案例介绍及原因分析

（四）ppp项目全生命周期风险分析及风险管控

1、ppp项目面临的风险种类

2、ppp项目的风险分担原则

3、ppp项目全生命周期风险评估方法

4、ppp项目识别与筛选的风险管控

5、ppp项目运营市场环境的风险管控

6、ppp项目融资风险的防控

7、ppp项目运营中各风险点的风险管控方法

8、ppp项目风险管控的应用案例分析

（五）ppp项目公司运作纳税筹划及典型案例分析

1、ppp项目公司的涉税法律界定及涉税风险分析

2、ppp项目公司运用税收筹划提升效益的策略

3、与ppp有关的涉税政策提示

4、与ppp架构搭建有关的涉税筹划及案例分析

5、投资环节涉税政策及风险防范案例分析

（六）ppp项目交流与研讨

1、财政部ppp示范项目案例分享

2、参会学员ppp项目交流答疑与后期服务对接

二、拟邀请专家

　　届时邀请财政部、发改委、知名律所、投融资领域等专门从事PPP政策法律研究、PPP项目实务操作的相关专家及财政部PPP示范项目评审专家授课，并安排项目交流答疑与专题研讨。

三、培训时间和地点

　　2016年1月13日-16日（13日为报到日）     哈尔滨市    

　　2016年1月26日-29日（26日为报到日）     南京市

四、培训费用

  本次培训班费用2500元/人（含培训费、资料费、场地费、专家咨询费、税费等费用），食宿统一安排，费用自理。

五、报名方式宫宇13552277191   

 附件

新形势下政府与社会资本合作（PPP）项目全生命周期

风险管控操作实务报名表

单位名称

行业类别

通讯地址

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审批人

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联系人

部门

职务

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电话/区号

传真

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主要领导姓名

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部门

职务

电话

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备注

参会代表姓名

性别

部门

职务

电话

手机

备注

地点

□哈尔滨□南京

住宿安排

单住□标间拼住□订房数量间；自行安排□；其他说明：

费用总额

万仟佰拾元整

小写

￥：

指定收款账户

户名：

北京中建政研会议服务有限公司

账号：

11001007200053004308

开户行：

中国建设银行北京西四支行

行号：

105100003023

参会方式

请参会单位把参会回执回传或E-mail至会务组，在报名3日内将会务费通过银行或邮局等方式付款，会务组确认到款后即发《参会凭证》，其中将详细注明报到时间、报到地点、食宿等具体安排事项，各参会代表凭证入场。

单位印章

年月日

注：

此表可复印使用