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4问题解答
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深化预算科目改革
问题解答
（2010年1月18日）
目录
1.深化预算科目改革的重要意义是什么？
4
2.现行政府收支分类体系存在的问题是什么？
7
3.深化预算科目改革的思路是什么？
8
4.2006年以前行政成本的汇总口径是什么？
9
5.为什么用财政拨款收入数填报2007-2010年行政成本？
9
6.此次科目改革确定的行政成本口径是什么？
10
7.此次科目改革确定的行政单位范围是什么？
10
8.行政成本数据无法从现行科目上直接提取的原因是什么？
11
9.为什么不能通过恢复“行政管理费”科目的方式汇总行政成本？
11
10.行政成本科目改革的原则是什么？
12
11.设置行政成本科目的方案是什么？
13
12.此次增设的目级科目与现有功能分类和经济分类的关系是什么？
15
13.为什么行政单位基本建设支出不作行政成本汇总？
15
14.为什么行政单位离退休支出不作行政成本汇总？
15
15.为什么行政成本口径不包括参公事业单位支出？
16
16.为什么要增设不属于行政成本汇总范围的目级科目？
16
17.未设置项级的款级科目如何加挂目级科目？
17
18.为什么不能通过标明项目支出属性的方式解决行政成本汇总问题？
17
19.为什么不能通过统计报表的形式汇总行政成本？
17
20.为什么不能通过全面推进经济分类编制预算解决行政成本汇总问题？
18
21.为什么不能通过拆分现有项级科目反映行政成本？
18
22.通过增设目级科目提取行政成本数据的优点是什么？
19
23.增设目级科目反映行政成本如何更直观及有利于公开？
19
24.如何解决填报行政成本数据工作量大的问题？
20
25.能否通过改革同时解决“三农支出”和“民生支出”统计问题？
20
26.除行政单位外的离退休人员经费、住房改革支出应填列在哪个目级科目？
20
27.行政单位、参公单位的内设机构中非行政编制人员支出应如何填列？
21
28.为什么现行科目汇总不出“三公费用”？
21
29．“三公费用”科目调整具体方案是什么？
22
30．储备类支出科目改革具体方案是什么？
22
31.行政单位离退休支出如何集中反映？
23
32.车辆购置税科目调整具体方案是什么？
23
1.深化预算科目改革的重要意义是什么？
政府收支科目是预算编制、执行、决算、监督以及其他预算管理活动的基本工具，是做好各项财政工作的基础。
科学规范、清晰明细的政府收支分类体系，有利于充分保障公民对财政预算的知情权、参与权、表达权和监督权，有利于提高财政预算管理的科学化和精细化水平。
（一）深化预算科目改革是财政管理科学化精细化的必然要求。
千里之行，始于足下。
全面推进财政科学化精细化管理事关改革发展稳定大局，事关财政职能作用的有效发挥，事关财政事业的健康发展，意义重大。
近些年来，各级财政部门高度重视加强财政管理，采取了一系列有效措施，做了大量卓有成效的工作，财政管理水平不断提高。
但是与党中央、国务院和广大人民群众对财政工作的要求相比，与我们自己做好各项财政工作的愿望相比，仍有较大差距。
其中，管理的基础工作比较薄弱是一个重要的方面。
做好财政工作，必须全面推进财政科学化精细化管理。
我们要积极探索和掌握财政管理的客观规律，树立精益思想和治理理念，按照精确、细致、深入的要求实施管理，抓住管理的薄弱环节，有针对性地采取措施，不断提高财政管理的效能。
政府收支分类是财政管理的基石，科目设置是对财政信息进行归类的最基本的手段和工具，合理与否不仅直接关系到预算编制和执行是否顺畅，而且直接影响下一步财政政策的制定。
因此，推进财政科学化精细化管理必须深化预算科目改革，建立统一规范的政府收支科目体系。
（二）深化预算科目改革是推进预算公开的迫切需要。
“阳光是最好的消毒剂，路灯是最好的警察”。
消除腐败的最好做法是将政府置于透明环境之下。
预算体现政府的职能、活动方向和政策意图。
财政资金取之于民，用之于民。
建设高效、廉洁、民主的政府要求逐步公开预算。
推进预算信息公开，让老百姓看得到、看得清、看得懂政府预算，了解政府每一笔资金的来源和使用方向，是社会主义民主政治发展的必然要求。
但预算公开不仅是单纯的预算信息和数据的公开，还涉及政治、经济、社会生活的方方面面。
因此，我们不仅要大力推进预算公开，还要让已公开的预算简明清晰通俗，让老百姓看的懂，这就需要我们不断完善公共财政体制，大力推进预算管理改革，提高预算管理水平。
随着社会各界对预算公开的期望和呼声越来越高，财政部门预算公开的压力不断加大，按照国务院要求，三年内要全部对外公开部门预算，虽然部门预算已经编到项级科目，但由于科目归类不够科学、内容界定不够细化、名称不够清晰，必然影响部门预算的公开。
进一步深化预算科目改革，建立分类科学、科目细化、内容清晰的政府收支分类体系，是确保政府预算通俗易懂的技术基础，对于保障公民知情权、参与权和监督权，促进民主理财、科学理财、依法理财具有十分重要的意义。
因此，必须尽快深化预算科目改革，使科目的设置更加科学易懂，为预算公开创造条件。
（三）深化预算科目改革是解决各界关注的热点问题的重要途径。
目前，政府行政成本支出已经成为社会各界普遍关心的热点问题。
党中央、国务院高度重视，温家宝总理和李克强副总理对行政成本问题都做过批示，要求我们认真研究，就行政成本的计算方法和评估结果拿出统一、科学的口径，在此基础上研究降低行政成本的政策措施。
人大代表、政协委员和社会公众对政府行政成本也非常关心，报刊、杂志上关于政府行政成本的文章汗牛充栋。
这充分说明了公民民主参政意识的增强，同时，也说明了社会公众对政府工作的关心和支持。
但是，目前研究行政成本的文章中定性分析的多，定量分析的少，同时也缺乏一个统一的大家普遍接受的量化口径，这严重影响了对行政成本的控制工作。
中央纪委、财政部2009年专门下发文件，压缩公务用车、公务接待、公务出国等行政性支出，全国共压缩“三公”经费150亿元，成效显著。
但压缩的“三公”经费是通过部门层层报表汇总上来的，由于没有完全对应的支出科目，在进行填报时，难免存在人为拆分的问题，影响了汇总数据的可信度。
作为国务院经济管理综合职能部门，财政部必须认真研究解决这些问题，尽早向社会和公众做出交待。
2007年政府收支分类改革是借鉴国际货币基金组织的科目体系，侧重解决完整反映政府职能活动等问题。
行政成本等数据无法直接从现有科目中提取。
要想解决这一问题，必须对现行科目进行改革、完善和适当调整。
2.现行政府收支分类体系存在的问题是什么？
2007年实施政府收支分类改革方案后，现行科目体系由收入分类、支出功能分类和支出经济分类三部分构成。
三年来，现行科目体系运行基本正常，人大和社会各界正面的反映居多。
但是，收集社会各界的反映，现行政府收支分类体系也暴露出一些问题，主要有：
一是热点问题不能直观反映。
由于2006年前旧科目和现行科目分类方法不完全相同，旧科目和现行科目不能一一对应，一些曾经被广泛使用的财政数据以及党中央、国务院和社会各界普遍关心的热点问题，如“行政成本”、“三公费用”、“三农支出”、“民生支出”、“基本建设支出”等，不能从科目上直接提取，为了获取这些数据，只能通过报表汇总方式解决一部分。
由于数据不完整全面，既不利于财政自身加强管理，也不利于外界对财政工作的监督，逐级延伸，更影响了各级政府的形象和公信力。
二是同类性质资金不能集中在一个科目中反映。
如归口管理的行政单位离退休支出在社会保障里反映，未归口管理的行政单位离退休支出在其他相关项级科目下反映，影响了公众对财政数据的理解，影响了收支分类的准确性和汇总数据的完整性。
三是一些科目设置不够细化。
如车辆购置税支出金额很大，2009年全国车辆购置税支出有近1000亿元，金额很大，科目改革前是类级科目，2007年科目改革后科目设置为最底层的项级科目，无法进一步细化；而一些金额小的却设为类级科目，其下的项级科目金额更小。
再比如，其他支出类级科目，金额很大，社会公众反映较多，无法说清具体使用方向。
这种类型的科目设置，不适应现行预算管理的需要，也不利于财政管理科学化、精细化水平的提高。
四是经济分类边界不清晰。
支出经济分类是编制功能分类的基础，预算分配的资金到了职能部门，最终具体花到什么地方，要通过支出经济分类来反映，经济分类是支出最终的落脚点，非常重要。
一些部门反映，经济分类科目的说明界定不够清晰。
如“交通工具购置”中既包括普通的汽车、摩托车，还包括飞机、轮船。
给具体管理工作带来不便。
3.深化预算科目改革的思路是什么？
这次深化预算科目改革的总体思路是：
在保持现行科目体系总体框架基本不变的前提下，根据政治经济和社会发展的需要，按照财政管理科学化精细化的要求，对现行科目体系中的不足进行适当调整、优化和完善。
改革后的科目体系仍然由收入分类、支出功能分类和支出经济分类三部分构成。
收入分类不做大的变化。
支出功能分类进一步细化，增加一个“目级科目”，分为类、款、项、目四个层级；同时，部分功能分类科目进一步优化。
支出经济分类框架不变、适当微调。
4.2006年以前行政成本的汇总口径是什么？
目前国内外都没有行政成本的权威口径，从国际情况看，世界各国对财政支出进行功能分类的具体科目设置不尽相同，但一般都没有直接的行政成本科目。
从国内情况看，对行政成本的研究以定性研究居多。
在对行政成本进行量化分析时，常用口径为《中国财政年鉴》（2007年以前）公布的“行政管理费”。
2006年《中国财政年鉴》“国家财政主要支出项目”表格中“行政管理费”口径为旧科目的“行政管理费”和“公检法司支出”、“外交外事支出”。
具体包括人大、政协、政府机关、党派和社会团体、公检法司机构的基本运转经费和一般项目支出经费（指非基本建设类的项目支出，不包括归口管理的离退休经费、住房改革支出），以及各部门用于驻外机构、国际组织会费、出国费、招待费等外交外事支出。
5.为什么用财政拨款收入数填报2007-2010年行政成本？
一是部门的财政拨款收入数就是财政支出数，包括年初预算数和执行中调整预算数。
财政支出数是经过同级人大审查批准的，数据更具权威性；二是与部门决算支出数相比，部门的财政拨款收入数不含上年结转至当年的支出，也不含结转至下年的支出，只全面反映当年财政支出情况，数据更加准确。
6.此次科目改革确定的行政成本口径是什么？
此次深化科目改革方案在旧科目行政管理费、公检法司支出、外交外事支出三大类口径的基础上，将行政成本的口径界定为：
行政单位履行行政管理职能开支的基本支出和项目支出。
不包括行政单位离退休支出、行政单位住房改革支出、行政单位基本建设支出，也不包括事业单位（含参照公务员法管理的事业单位）的支出。
7.此次科目改革确定的行政单位范围是什么？
行政单位是指按照《公务员法》及《公务员法实施方案》（中发［2006］9号）规定，列入公务员法实施范围的机关，即：
中国共产党各级机关；各级人民代表大会及其常务委员会机关；各级行政机关；中国人民政治协商会议各级委员会机关；各级审判机关；各级检察机关；各民主党派和工商联的各级机关。
不包括事业单位（含参照公务员法管理的事业单位）。
考虑到旧科目21类“行政管理费”06款“社会团体机关经费”中，包含了工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关的经费支出，为保持与历史口径相对一致，这些团体机关也视同为行政单位，相关支出纳入行政成本汇总。
8.行政成本数据无法从现行科目上直接提取的原因是什么？
一是现行科目体系设置的特点决定的。
2007年科目改革是为体现政府职能活动和反映预算的完整性考虑的，政府收支分类改革后，支出分类不再按经费性质，而是按职能划分，“行政管理费”等支出全部打散进各自的支出功能分类科目，无法一一提取；
二是基本支出的项级科目“行政运行”下，在职人员支出和离退休人员支出在一起统计，行政单位和参公事业单位的基本支出在一起统计，基本工资、津贴同住房改革支出在一起统计，难以分开；
三是项目支出的项级科目，既反映一般项目支出，又反映基本建设项目支出，既可填行政单位的项目，也可填事业单位的项目，还有补助给企业的支出，无法区分；
四是社会公众和部门多次提出基本建设支出不能通过科目反映，满足不了管理需要。
9.为什么不能通过恢复“行政管理费”科目的方式汇总行政成本？
经国务院批准于2007年正式实施的政府收支分类改革，是我国预算管理体制的一次重大变革。
现行科目体系由收入分类、支出功能分类和支出经济分类三部分构成，突出体现了实行公共财政，政府预算必须公开、透明、方便监督的管理要求。
特别是支出功能分类科目全面清晰反映了政府各项职能活动，如教育、国防、农业、社会保障等支出，使政府办了什么事、花了多少钱一目了然。
比如，不管是发改委基建项目安排的学校危房改造支出，还是用其他财政资金安排的教师工资支出、学校办公费支出等，都能统一在支出功能分类的“教育”类、“普通教育”款、“小学教育”项等科目反映。
现行科目体系总体运转正常，人大和社会各界的反映是正面的。
随着预算管理改革的深化和报送人大审议预算的逐步细化，现行政府收支分类作用将得到更好地发挥。
如果恢复“行政管理费”科目，将教育、卫生、农业等部门的行政经费纳入到“行政管理费”科目中反映，势必导致社会各界十分关注的教育、卫生、农业等不能完整反映。
不能因为改革中出现了一些细枝末节的问题，就退回到旧科目去。
因此，提取行政成本数据的可行方案，只能是在保持和继承政府收支分类改革后形成的现有支出功能和经济分类科目框架前提下，从尽量长远的角度考虑深化和微调科目。
10.行政成本科目改革的原则是什么？
一是与历史口径相对衔接的原则。
新科目下的行政成本口径和汇总，要与历史口径相对衔接，不能摒弃原有历史数据。
要建立现行科目与旧科目口径的变换关系，形成连续性。
单位范围与数据口径均与2007年前《中国财政年鉴》公布的“行政管理费”对应起来，建立相对可比性。
此外，2007—2010年行政成本有4年的历史数据空白，要把这4年数据完整汇总出来，以便前后对比分析。
二是部门为主体确认的原则。
部门是预算编制和执行的主体，部门填报的行政成本信息量大、项目类别多，财政部门难以一一审核清楚。
在坚持历史口径可比的大原则下，各部门是本单位行政成本确认的主体，应对项目的真实性负责，要对行政成本口径能够给出合理的解释。
财政部门对部门报送的数据最后要审核把关。
11.设置行政成本科目的方案是什么？
为实现直接从科目中提取汇总行政成本的目标，在保持现有政府收支分类体系总体框架不变的前提下，将现有支出功能分类从类、款、项三级扩展至类、款、项、目四级，新增的目级科目集中汇总行政成本、基本建设、不同性质单位支出。
具体做法是：
增设22个目级科目，包括：
一是反映行政单位支出的“目”级科目6个：
“行政单位基本支出”、“行政单位离退休支出”、“行政单位住房改革支出”、“发改委安排的行政单位基本建设支出”、“行政单位其他基本建设支出”、“行政单位项目支出”。
二是反映参公事业单位支出的“目”级科目4个：
“参公事业单位基本支出”、“发改委安排的参公事业单位基本建设支出”、“参公事业单位其他基本建设支出”、“参公事业单位项目支出”。
三是反映财政补助事业单位支出的“目”级科目4个：
“财政补助事业单位基本支出”、“发改委安排的财政补助事业单位基本建设支出”、“财政补助事业单位其他基本建设支出”、“财政补助事业单位项目支出”。
四是反映经费自理事业单位支出的“目”级科目4个：
“经费自理事业单位基本支出”、“发改委安排的经费自理事业单位基本建设支出”、“经费自理事业单位其他基本建设支出”、“经费自理事业单位项目支出”。
五是反映其他单位支出的“目”级科目4个：
“其他单位基本支出”、“发改委安排的其他单位基本建设支出”、“其他单位其他基本建设支出”、“其他单位项目支出”。
在预算编制时，由部门根据实际开支情况选择使用支出功能分类目级科目，并添加在对应的支出功能分类项级科目下，将原各“项”级科目数据分解到“目”级科目中，以便合理区分各“项”级科目中列支的行政、参公、财政补助事业、经费自理事业及其他单位支出数。
加挂“目”级科目后，各“目”级科目之和应等于原“项”级科目总数。
12.此次增设的目级科目与现有功能分类和经济分类的关系是什么？
从功能分类到项目支出再到经济分类，体现了政府支出逐步细化的过程。
本次增加的目级科目，属于功能分类体系的组成部分，是在功能分类的类、款、项后新增的一个层级，位于每个具体项目支出上，是根据行政成本、基本建设等汇总需要而设置的。
13.为什么行政单位基本建设支出不作行政成本汇总？
一是基本建设支出年度间波动较大，不利于分析某一地区真正的行政成本。
二是出于与老口径衔接、保持行政成本数据的延续性和可比性的考虑，也不把基本建设支出作为行政成本汇总。
14.为什么行政单位离退休支出不作行政成本汇总？
行政成本中的人员支出应当是在职人员支出，行政单位在职人员离退休后，与其他单位离退休人员身份没有差异，离退休支出都体现为政府的社会保障支出，不再作为行政成本汇总。
目前据我们了解，全国大部地区行政单位采取离退休费用归口社会保障部门管理，纳入了社会保障支出范围。
15.为什么行政成本口径不包括参公事业单位支出？
一是从与历史口径可比的角度考虑，参公事业单位支出不宜计入行政成本。
二是参公事业单位执行事业单位会计制度，属于事业单位。
在实际操作中，参公事业单位无论是经费补助，还是支出核算基础和内容，都与行政单位有较大差异。
三是参公事业单位一般由各级人事部门自行认定，在不同地区间、不同部门间、部门内部不同参公事业单位间存在较大差异。
有的单位在某地区为参公管理，而在另一地区却属于事业单位，有的单位虽属于参公事业单位，但实质并不履行行政管理职能，主要支出为社会事业发展支出。
基于此，我们认为对于参公事业单位的支出是否纳入行政成本汇总，需要结合事业单位改革考虑。
如事业单位改革确定，参公单位作为行政单位管理，则纳入行政成本汇总。
16.为什么要增设不属于行政成本汇总范围的目级科目？
一是为了满足人大和发改委对基建支出的统计需求和管理需要，在行政成本汇总科目之外另行设置了“发改委安排的行政单位基本建设支出”、“行政单位其他基本建设支出”“发改委安排的参公事业单位基本建设支出”、“参公事业单位其他基本建设支出”、“发改委安排的财政补助事业单位基本建设支出”、“财政补助事业单位其他基本建设支出”、“发改委安排的经费自理事业单位基本建设支出”、“经费自理事业单位其他基本建设支出”、“发改委安排的其他单位基本建设支出”、“其他单位其他基本建设支出”等支出目级科目。
二是从长远角度考虑，通过目级科目分别反映不同经费性质的单位支出，如行政单位、参公事业单位、财政补助事业单位、经费自理事业单位、其他单位支出，有利于对不同性质单位的支出进行分析和管理。
17.未设置项级的款级科目如何加挂目级科目？
为了有利于预算编制和执行的可控与审核，预算要统一编制到目级科目。
因此，未设置项级科目的有关款，需要新增00项，项级科目名称与该款科目名称相同，同时在该项级科目下加挂相应的目级科目。
18.为什么不能通过标明项目支出属性的方式解决行政成本汇总问题？
一是目前预算执行中仍然是按项目打捆拨款，中央本级从2010年开始试行按项目拨款，在全国全面推行按项目拨款还需要时间；二是项目打标识不规范，无法向社会公众解释；三是工作量大，预算项目繁多，无法逐一标识和审核。
19.为什么不能通过统计报表的形式汇总行政成本？
一是口径不易统一，由于没有全国统一的标准，同一项目支出有些地方纳入行政成本，有些地方未纳入；二是能统计中央部门，难以统计全国数字；三是报表统计过程中的人为因素难以控制，有些项目支出既含有行政成本的内容也含有非行政成本的内容，在拆分时难免存在人为因素；四是统计只能是时点数，不是实时数，而科目可以解决预算编制、执行、决算等不同时点数。
20.为什么不能通过全面推进经济分类编制预算解决行政成本汇总问题？
一是目前预算管理水平还有待提高，基本支出定员定额和项目支出标准体系需进一步完善，如预算全面按经济分类编制，可能出现年初预算和预算执行结果存在较大差异的问题；二是现行经济分类反映了资金的具体用途，并没有专门的行政成本科目，即使全面按经济分类编制预算也无法直接提取出行政成本数据。
21.为什么不能通过拆分现有项级科目反映行政成本？
一是项级科目调整太大，将造成原支出功能科目反映的内容不完整。
如“小学教育”、“高等教育”、“防汛”、“抗旱”等重点支出将无法完整地反映。
二是分设过多的项级科目，支出功能项级代码容量已不够用。
如现有“农业”款下，代码被分别安排给细化后的政府性基金科目和本身设置较细的一般预算农业支出，已经没有空间再增加多个项级科目。
22.通过增设目级科目提取行政成本数据的优点是什么？
一是简单、明了，科目体系不做大的变化；二是可以通过科目设置直接反映行政成本、基本建设支出预算、执行、决算数据；三是通过科目对不同性质的单位进行反映；四是可以保持历史口径数据的可比，包括所有财政收支的类、款、项三级数据可比以及行政成本、基本建设、不同性质单位支出历年数据可比。
23.增设目级科目反映行政成本如何更直观及有利于公开？
目前，部门预算是按照类款项编制的，增设目级科目后，部门预算可以相应细化到目级。
但是报送同级人大的政府预算还有待进一步细化，无法直接反映出行政成本数据。
此问题可以通过编制行政成本汇总表的方式解决。
行政成本数据公开采用行政成本汇总表的方式，而不是通过行政成本目级科目公开，因此，公开行政成本数据不会涉及其他财政信息，不会与《政府信息公开条例》和保密规定冲突，行政成本公开依然遵循国家的有关保密法律、行政法规和规章制度的要求。
24.如何解决填报行政成本数据工作量大的问题？
预算科目的细化必然造成填报工作量一定程度的增加，我们正在采取多种方法努力解决这一问题，如改进编制软件、简化操作、对项级科目下目级科目的选择进行限定等，尽量减少部门编制和汇总数据的工作量。
25.能否通过改革同时解决“三农支出”和“民生支出”统计问题？
考虑到一是“三农支出”和“民生支出”已经通过在每年预决算报表体系外增加表格、单独汇总的方式获取了数据，二是科目指向是唯一的，通过增设目级科目同时解决“三农支出”和“民生支出”在技术上存在困难；三是这次深化预算科目改革时间紧、工作量大，因此，这次改革集中精力重点解决最急需的“行政成本”、“三公费用”、储备归类、行政单位离退休归类等问题。
26.除行政单位外的离退休人员经费、住房改革支出应填列在哪个目级科目？
参公、财政补助、经费自理事业单位和其他单位的离退休人员经费、住房改革支出对应填列在“XX单位基本支出”目级科目下。
27.行政单位、参公单位的内设机构中非行政编制人员支出应如何填列？
行政、参公单位内设机构中非行政编制人员支出根据其所在单位性质选择相应的目级科目填列。
28.为什么现行科目汇总不出“三公费用”？
“三公费用”指“公务接待费”、“公务车辆购置及运行费”、“出国（境）费”。
目前无法汇总“三公费用”，主要原因：
一是目前经济分类科目中设置的“出国费”、“招待费”、“交通费”、“交通工具购置费”等支出科目的口径，与中办发[2009]11号文所要求的口径不尽一致。
二是部门预算项目支出并未按照经济分类编制，无法通过经济分类提取项目支出中的三公费用情况。
部门基本支出预算虽然按照经济分类编制，但按照综合预算口径编制，包含了财政拨款、预算外资金和其他收支等来源，不能单独汇总一般预算安排的“三公费用”情况。
三是尽管部门决算基本支出和项目支出都按经济分类编制，但由于部门决算是按综合预算口径编制，无法
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