财政体制变迁的社会网络分析以教育立法为例.docx
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财政体制变迁的社会网络分析以教育立法为例
财政体制变迁的社会网络分析——以教育立法为例
李飞跃，副教授，南开大学经济学院国经系，：
，通讯地址：
天津市南开区卫津路号南开大学经济学院高层室，邮政编码：
；
伍银多，博士生，北京大学中国教育财政科学研究所，：
；
刘明兴，教授，北京大学中国教育财政科学研究所，：
。
本研究得到中国特色社会主义经济建设协同创新中心资助。
财政体制变迁的社会网络分析——以教育立法为例
摘要：
本文利用—年间全国人大教育类议案数据，综合运用社会网络分析方法与计量分析方法，围绕制度变迁的“自上而下”与“自下而上”的两种假说，实证分析我国教育领域财政体制的制度变迁。
研究结果支持“自上而下”的假说，发现与中央教育部门关系密切的代表在政策网络中发挥沟通协调的作用，尽管他们并没有提出更多的议案。
结果不支持“自下而上”的假说，所属代表团的地区特征不能解释代表的立法活动。
本研究对教育财政体制形成机制做了规范的实证分析，有助于理解我国财政体制变迁的基本规律。
关键词：
财政体制制度变迁社会网络分析教育立法
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一、引言
众所周知，中国经济的高速增长得益于中国的经济体制改革所释放的制度红利，其中财政体制的改革在我国经济转型中发挥至关重要的作用。
不过目前与财政体制相关的研究主要考察财政分权对政府治理与经济发展的影响，很少涉及到财政体制本身的形成机制。
实际上改革开放后财政体制不断变化，改革开放初期实施“财政包干”，下放财权事权，而从年开始实施“分税制”，上收财权，年之后实行所得税分享，进一步扩大中央财政收入。
财政体制的这些调整变化如何产生的？
影响的因素有哪些？
主流文献以新制度经济学中制度变迁理论为基础，从诱致性制度变迁与强制性制度变迁两个视角进行解释。
“自上而下”的视角认为体制调整来自领导层的理性选择。
当高度集权或全能主义的政治结构造成经济停滞时，领导层决心通过分权来转化路径，但当分权大大削弱了中央政府的集权能力时，领导层推行以增加中央收入为目的的“分税制”作反向调整。
“自下而上”的视角强调地方政府的作用，认为中央政府的制度设计受到地方政治和利益的制约，经济上的分权与集权都是为了维护中央政治集权而作的制度安排。
尽管这些解释都有一定的说服力，但由于缺乏对决策过程的深入观察，不能获得相关数据，难以进行规范的实证研究。
比如说“分税制”改革最终是以国务院条例的形式进行约束的，整个过程发生在国务院内部，不能通过公开的渠道了解其决策过程。
这导致对宏观财政体制变迁的研究停留在过程描述与理论解释上，一直不能深入。
为绕开数据上的困难，本文尝试从教育领域的财政体制变迁入手研究。
为什么选择教育领域？
其一，教育领域的财政责任有相当大的部分是以法律的形式进行约束的，教育领域的法律具有强计划性、强政治性、弱约束性、弱可诉性等诸多特征，因于司法谦抑的原则，并不允许对抽象行政行为进行司法审查，这些法律实际上发挥着将政策进行“制度化”的功能。
其二，制度变迁表现为法律，就需要通过全国人大的立法程序，而立法程序的信息能够公开获得，这样就可以搜集立法过程中产生的数据，通过分析立法过程来揭示制度变迁的机制。
其三，与宏观财政体制整体变迁一致，教育领域财政体制变迁的核心问题也是中央与地方财政责任的分配，教育类法律大多明确规定国务院有关部门及各级人民政府的经费分担责任，所以经费问题往往成为在立法过程中成为讨论的焦点。
其四，尽管教育支出的份额小，但围绕教育财政支出责任的博弈仍然具有典型意义。
教育领域条块交织，教育部门负责组织管理教育活动，财政部门负责教育支出，而在财政部门内部又涉及到地方财政与中央财政的责任划分问题，中央与地方之间利益冲突也比较明显。
简言之，教育领域的财政体制变迁是全国财政体制变迁的缩影，能够反映财政体制变迁的逻辑，同时由于数据可得得以展开规范的分析。
本文搜集了年间与教育相关的提交全国人大审议的议案，围绕“自上而下”与“自下而上”的假说进行实证检验。
结果并不支持“自下而上”的假说，我们发现一个地区的教育发展状况与财政状况对该地区是否提出教育类议案没有显著影响，换言之，教育领域的立法活动不能直接反映出地方利益的诉求。
在“自上而下”的假说方面，本文对比与中央教育部门联系密切的代表参与教育立法活动的积极程度，是否与其他代表存在显著差异，发现与中央教育部门联系紧密的代表并没有更多地提出教育类议案或者令其议案召集更多的联名人，不过他们在政策网络中处于关键位置，也就是说他们在自上而下的动员过程中发挥传递信息与沟通协调的重要作用。
本文利用教育立法的数据分析教育财政体制变化，有助于理解我国财政体制变迁的路径，弥补财政政策决策过程的研究空白。
同时，本文综合利用计量分析方法与社会网络分析方法，从多个侧面考察决策过程检验相关假说，在方法上也有一些新意。
本文余下部分安排如下：
第二节提供制度背景，说明教育立法与教育财政体制之间的联系，介绍全国人大的代表议案制度；第三节提出待检验的理论假说，说明实证方法，第四节介绍数据和变量并报告实证分析结果，第五节做总结。
二、制度背景
（一）教育立法与教育财政体制
改革开放以后,中国的经济和教育进入了一个新的历史发展时期，然而为筹集发展教育所需的大量经费投入，必须打破高度集中的、僵化的教育财政管理体制。
教育财政管理体制改革的核心问题是教育财政管理权限与筹资责任如何在各级政府间的分配。
年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：
“把发展基础教育的责任交给地方,有步骤地实行九年制义务教育”，并规定“基础教育管理权属于地方”，“地方可以征收教育费附加”，同时允许地方“在自愿的基础上，鼓励单位、集体和个人捐资助学。
”年颁布的《义务教育法》以及随后颁布的《义务教育法的实施细则》,除了将上述规定以法律的形式确定下来以外，还对义务教育组织实施、筹资办法以及资金运用等方面做出了更为具体的规定。
根据《义务教育法》关于“义务教育事业在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”的规定，地方政府，尤其是地方基层政府是实施义务教育的主体，承担着实施义务教育以上的经费。
到年，《中国教育改革和发展纲要》明确：
“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界力量共同办学的体制”，在我国逐步建立“以国家财政拨款为主，辅之以用于教育的税费征收、校办产业收入、社会捐助、集资和设立教育基金等多渠道筹措教育经费的新体制”。
这些内容在年的《教育法》、年的《职业教育法》及年的《高等教育法》中以法律的形式明确。
同时，确立“国家财政性教育经费支出占的比例要在世纪末达到”的目标。
分权激发了地方和各级学校的办学积极性，不过由于我国幅员辽阔、地区经济发展水平不一样，年分税制改革之后，财权事权不匹配，收支矛盾日益突出，导致教育发展不平衡。
年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出要“完善管理体制，保障经费投入，推进农村义务教育持续健康发展”。
年实施《民办教育促进法》鼓励民办教育来解决政府教育投入不足的问题。
年，国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，增强中央政府对公共教育的支出责任，改变了义务教育由县、乡基层政府承担支出责任的状况，相关内容写入年修订的《义务教育法》。
从上面的描述可以看出，教育立法活动与教育财政体制变迁关系密切，而教育财政体制的变迁也与宏观财政体制变迁的大趋势一致。
宏观财政体制改革的政策往往在立法活动之前，对立法活动有重要的指导作用，反过来，把政策和意见上升为法律，把改革的政策制度化，能够增强政策的可信度提高执行力，是教育财政体制变迁的重要环节。
（二）全国人大的代表议案制度
全国人大自年起建立起代表议案制度。
人大代表所提出的交付会议表决的文件最初被称为“议案”。
“议案”经会议临时设立的议案审查委员会进行审查并提出审查意见向会议报告，最终由会议审议、表决。
随着代表议案数量的不断增加，一些代表提出的议案并不属于全国人大的职权范围，“大会不好通过实质性决议，只能转交有关部门处理”。
为此，年通过的《全国人民代表大会组织法》进一步明确规则，将原来的“议案”分为“议案”和“建议”两类。
以人大代表个人或代表两人以上联名方式提出的对政府工作的建议、批评和意见称为代表“建议”。
“建议”由全国人大常委会的办事机构交付有关机关或组织研究处理并负责答复，不进入大会进行审议和表决。
“议案”如同原来的“议案”，仍须交大会审议表决，不过为限制其数量，规定一个代表团或者三十名以上的代表方可提出议案。
年七届全国人大二次会议通过了《全国人民代表大会议事规则》，要求议案在进入大会讨论之前需先经主席团审议。
审议之后，议案或者直接列入议程，或者交专门委员会进一步审议以决定是否列入会议议程，除此之外转为建议案处理。
为进一步提高议案质量，年全国人大根据中央号文件的精神，将议案的确认工作前移，对议案的数量甚至内容进行了约束，规范更加严格。
年《人大代表法》做了修改，把年中央号文件的一些规定上升为法律。
总体而言，如图所示，从年第一届全国人民代表大会召开迄今，代表工作的制度化、规范化和程序化在不断加强，一方面加强了议案文本的规范性、针对性和适用性，促使议案质量的不断上升，另一方面加强对议案的审查,将代表议案行为引导到全国人大的工作规划之中。
图：
全国人大代表议案制度
三、理论假说与实证方法
制度变迁是多方利益主体的博弈过程。
制度变迁的终极动力在于追求个体利益的最大化，只有人们预期制度变迁的潜在收益大于成本时变迁才能发生。
具体到本文所研究的教育财政体制的变化，主要涉及政府中财政部门与教育部门及教师和学生群体的利益。
加大教育支出提高教育质量符合教师和学生群体的利益，又与教育部门的政策目标一致，教育立法成为他们强化支出责任，以保障教育投入、提高办学积极性的一种方式。
但发展教育事业会增加财政部门的压力，毕竟教育支出的责任在财政部门，而财政支出责任最终将在中央和地方两级财政中进行分配。
所以在教育立法活动中，教育部门与财政部门之间、中央财政与地方财政之间存在冲突。
根据新制度经济学的制度变迁理论，制度变迁按照制度变迁的主体可分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。
在诱致性制度变迁中，改革的主体来自基层，变迁的过程自下而上，体现地方政府和微观主体对潜在利益的追求。
强制性制度变迁是国家政策法令实施引起的制度变迁，变迁过程自上而下，体现中央政府的需求。
沿着这个思路，教育财政体制变迁的动力可有基层和高层两个方面的来源。
从基层看，地方政府的教育部门、学校教职工与学生从教育投入中获益。
在争取教育投入的博弈中，官员控制的资源更多，学校教职工与学生的规模越大，教育部门的影响力就更强，教育问题就更容易成为社会关注的焦点。
人大代表从省级地方人大民主选举产生，从程序上来看人大代表的产生与地方的政治经济生活关系密切。
如果说人大代表的立法活动能够反映地方诉求，那么这种诉求最直接的来源应该是他所属的代表团。
所以我们预期
假说：
地方教育部门在地方政治经济生活中越重要，地方人大代表参与教育立法活动越积极。
为检验这个假说，本文利用中国地区间教育事业发展不均衡的特征，考察各代表团参加教育立法活动的积极程度能否用地区教育事业的发展状况以及财政状况、经济条件所解释。
体制变迁的动力也可能来自中央教育部门。
中央教育部门显然是教育系统的权威部门，不过立法权在全国人大，通过立法活动来推动教育财政体制变迁，需要对全国人大代表进行自上而下的动员，让代表们按照程序提出相应的议案。
如果中央教育部门对教育立法活动的影响非常重要，那么我们预期与中央教育部门联系密切的人大代表，参加教育立法活动更积极。
这里有两种机制发挥作用。
其一是信息机制，与中央教育部门的联系越紧密，越容易准确及时地获取中央政策，信息传递的成本比较低；其二是激励机制，与中央教育部门的联系越紧密，与中央教育部门的利益越容易一致，中央的政策更容易得到人大代表的认同，故而他们自身的动员成本越低。
此外，人大代表积极参见立法活动不仅表现为提出更多的议案，也可能表现为协调动员其他代表提出议案，换句话说，他们不仅是被动员者，也可以成为动员者。
全国人大代表来自不同地区不同部门，这给中央教育部门的动员带来信息与激励等多方面的障碍。
与中央教育部门关系密切的人大代表可以利用他们的社会网络关系，在中央教育部门与分散的人大代表之间发挥桥梁的作用，进行传递信息与沟通协调。
基于上面的分析，提出两个假说
假说：
与中央教育部门联系密切的人大代表提出的议案更多。
假说：
与中央教育部门联系密切的人大代表在政策网络中的中心性指标更高
为检验假说本文利用人大代表的背景信息，对比与中央教育部门联系密切的人大代表与其他代表的议案数。
为检验假说，本文借鉴社会网络的分析方法，构建政策网络来模拟动员的社会网络结构，利用网络中心性指标来度量代表在政策决策过程中的作用，再利用计量方法考察人大代表个人背景对其网络中心性指标的影响。
四、实证分析
（一）数据及变量说明
我们整理了年间（六届一次至十二届一次全国人大会议）全国人大专门委员会审议议案的公报，挑出与教育相关的件议案。
这些议案中绝大多数为代表个人议案，共件，其他为代表团议案，只有件，本文只考虑个人议案，涉及名代表。
每件议案包含议案发起人的名字、议案的题目、联名人的数目以及提交的年份。
本文用议案数度量参加立法活动的积极程度，议案数越多表明越积极。
根据议案发起人的名字，我们从政府文件和网上搜集了他们的个人信息，包括性别、民族、政治面貌（党派和党派职务）、职务层级、是否具有当期或前期的教育系统工作经历。
其中，党派包括八个民主党派、共产党员和无党派人士；工作单位的层级分为中央和地方两级。
教育系统定义为政府的教育行政系统和教育事业单位（含基础教育学校）。
表以代表个人为单位进行统计性描述。
在议案方面，平均每名代表提出议案件，议案的联名人数为人，人大有三十名联名人的下限，所以联名人数比较多。
在代表的个人特征方面，男性比例为，少数民族代表占比，提出议案时在人大已工作的时间平均为年，无党派人士仅占，民主党派占。
的代表有教育系统的工作经历，而在中央级别工作岗位任职的比例为。
表：
个人议案与个人特征的描述性统计
变量
均值
标准差
最小值
最大值
议案数
联名数
性别
少数民族
无党派
民主党派
年资
教育系统
中央层级
再根据代表所在的代表团，我们统计了每年每个地区的议案数，配上相应的经济与教育状况，构成一个—年个地区的省级面板数据。
由于在我们所考察的时期内，每个地区每年平均的议案数为件，数量比较少，我们采用是否提交议案的虚拟变量来表示参与教育立法活动的强度，提交议案赋值为一，其他情况为零。
用类似的方法，我们还分别统计了义务教育方面和高等教育方面的议案数，做成相应的虚拟变量。
在教育状况方面，本文用政府支出规模、就业规模和学生规模三个方面的指标来度量教育领域的重要程度。
具体地说，用科教文卫的支出比重衡量地方政府中教育部门控制资源的多少，用教职工在就业中的比重、学生占总人口的比重衡量教育部门在社会上的影响力。
经济状况用人均与第二产业的就业比重来刻画，数据来自历年《中国统计年鉴》。
财政状况方面，用财政自由度的指标，即财政总支出与财政总收入的比值，来衡量地方财政的丰裕度，用地方教育支出在教育总支出中的比重来衡量教育财政方面的丰裕度，数据来自《教育经费统计年鉴》与《中国教育统计年鉴》。
表显示平均来看提出议案的比率不到三成，而标准差为平均值的近两倍；提出与义务教育相关或与高等教育相关议案的比率更少，相对来说标准差更大。
这表明地区之间参与教育立法活动的积极程度存在大的差异。
同样在教育条件方面，各地区在校人数、在校教职工、财政支出等方面也有明显差异。
表：
地方议案与地区特征的描述性统计
变量
观测值
平均值
标准差
最小值
最大值
是否提出议案
是否提出义教议案
是否提出高教议案
在校学生总数（每万人）
在校小学生（每万人）
在校大学生（每万人）
教职工数（每百万人）
小学教职工数（每百万人）
大学教职工数（每百万人）
科教文卫支出比重
地方教育支出比重
财政自主度
人均对数
第二产业就业比重
（二）实证结果
1.议案与地区特征
利用省级面板数据来检验假说。
计量方程为
（）
这里
为
地区
年的是否提出议案的虚拟变量，
为教育部门的重要程度，
为控制变量，包括人均、第二产业的就业比重、财政自主度、教育支出的地方比重，
为时间固定效应，
为地区固定效应，
为误差项。
回归采用最小二乘法估计，使用地区的聚类方差以校正可能存在的地区内误差项的相关性。
表报告了回归结果。
第列依次加入度量教育部门重要程度的指标。
三个指标都是负向的，只有教职工数的系数显著。
第列把三个指标同时放入回归方程，结果与第列的结果一致，三个指标都负向，只有教职工数显著，不过数值有些变化。
控制变量的系数也都不显著，不论是经济发展状况还是财政状况，对是否提出议案都没有显著影响。
为说明结果的稳健性，第列调整样本，把从未提出任何议案的宁夏、海南和青海去掉，重复第列的回归，结果没有大的变化。
第与列调整变量，考察特定主题的教育议案数是否与特定利益团体的规模相关。
第列把被解释变量变为义务教育议案，用小学的学生数和教职工数作为解释变量；第列把把被解释变量变为高等教育议案，用大学的学生数和教职工数作为解释变量。
第列和第列的结果仍然没有显示出教育状况与教育立法活动之间的正向关系。
尽管在第列高等教育方面的回归中，科教文卫比重和大学生数的系数为正，但并不显著，而大学教职工人数的系数仍为负向显著。
总起来说，表的结果显示地区间参与教育立法活动的差异不能用教育发展状况的差异来解释。
不仅如此，地方的经济发展状况与财政状况对教育立法活动也没有显著关系。
这个结果与我们的经验观察相吻合。
提出议案比较积极的安徽、湖南、浙江、山东、福建等地区，学生规模和教职工规模的排名并不靠前。
特定议题的表现上也是如此。
以高教议题为例，年代里的安徽和浙江，年代里的福建、安徽和广西，年以后的安徽、河南、福建和广西，都提出了很多有关高等教育的议案，但是这些省都并非高等教育大省。
高教大省如湖北和陕西甚至几乎没有提出过和高教相关的议案，但在其它问题上表现十分积极。
安徽作为一个人口大省，高等教育较不发达，在这三十年里却一直都非常关心高教问题。
总之，参与教育立法活动的积极程度与地方经济、财政、教育诸方面的特征，没有系统性的关系。
这意味这从地方诉求的视角来理解人大代表参与立法活动的行为，存在很大的局限。
下面我们对“自上而下”假说进行检验。
表：
地方教育议案与地方教育状况
（）
（）
（）
（）
（）
（）
（）
全部
全部
全部
全部
全部
义教
高教
科教文卫支出比重
**
（）
（）
（）
（）
（）
在校学生总数（每万人）
（）
（）
（）
教职工数（每百万人）
***
**
**
（）
（）
（）
在校小学生（每万人）
（）
小学教职工数（每百万人）
（）
在校大学生（每万人）
（）
大学教职工数（每百万人）
*
（）
人均对数值
（）
（）
（）
（）
（）
（）
（）
第二产业就业比重
***
（）
（）
（）
（）
（）
（）
（）
地方教育支出比重
（）
（）
（）
（）
（）
（）
（）
财政自主度
*
（）
（）
（）
（）
（）
（）
（）
地区固定效应
是
是
是
是
是
是
是
时间固定效应
是
是
是
是
是
是
是
圆括号内为标准差，*<，**<，***<
2.议案与个人特征
为检验假说，采用以代表为观测单位的数据进行回归分析。
回归方程为
（）
这里
为人大代表
参加教育活动的积极程度，
为人大代表
的工作单位是否为中央层级的虚拟变量，
为人大代表
的是否具备教育系统工作经历的虚拟变量，
与
为节点
的人大代表所在地区
和所属党派
的虚拟变量，
控制了人大代表的年龄、性别及年资等个体特征因素。
假说预期中央层级和教育系统的交互项的系数
。
回归结果在表中。
第列的被解释变量为议案数。
第列只加入教育系统、中央层级以及二者的交叉项，不控制个体特征及党派与代表团的虚拟变量，结果显示二者交叉项的系数为负向显著，与理论预期不符。
教育系统和中央层级的的系数都不显著，教育系统的影响为正而中央层级的影响为负。
第列加入个体特征的控制变量后，结果没有大的变化。
第列加入所属党派和代表团的虚拟变量之后，教育系统和中央层级的系数的方向和显著性没有改变，不过数值增加了，而二者交叉项的系数变得不显著，数值略有下降。
为考察结果的稳健性，第列的回归把被解释变量变为议案的联名人数，类似的，教育系统与中央层级的交互项的系数仍然是负向的，但不显著。
教育系统的系数为正向显著，而中央层级的系数并不稳定。
整体来看，与中央教育部门联系紧密的人大代表并没有提出更多的议案或者找到更多的联名人，假说不成立。
实际上，这些与中央教育部门联系密切的代表所占的比例并不高，平均不到，仅依靠这些代表的议案不足以影响教育立法。
表：
议案与个人特征
（）
（）
（）
（）
（）
（）
议案数
议案数
议案数
联名人数
联名人数
联名人数
教育系统
*
**
**
（）
（）
（）
（）
（）
（）
中央级别
（）
（）
（）
（）
（）
（）
教育系统×中央层级
*
*
（）
（）
（）
（）
（）
（）
个体特征
否
是
是
否
否
是
党派虚拟变量
否
否
是
否
是
是
地区虚拟变量
否
否
是
否
是
是
圆括号内为标准差，*<，**<，***<
图：
全国人大教育类议案的政策网络（）
图：
全国人大教育类议案的政策网络（）
图：
全国人大教育类议案的政策网络（）
3.政策网络中心性与个人特征
尽管与中央教育部门联系密切的代表并没有提出更多的议案，但他们可能在自上而下的动员过程中发挥关键作用。
为检验假说，本文利用代表之间的社会关系构建代表之间的政策网络。
在政策网络中把人大代表视
升级会员 