中央银行金融监管效率分析和对策建议.docx
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中央银行金融监管效率分析和对策建议
中央银行金融监管成本-收益的效率分析和对策建议
[摘 要]在金融全球化的大背景下，我国正进入混业经营时期，国内金融业正面临更大挑战,中央银行进行金融监管的重要性、有效性更为突出。
本文主要从当前银行业面临的现实问题入手，用成本收益分析法分析央行监管的效率，并提出对策建议。
[关键词]金融监管 成本—收益分析
一、引言 对金融业实施监督管理,是政府的基本职责之一。
如今,在金融信息化、混业化不断加深,金融自由化与深化不断推进,金融创新与国际资本流动日益活跃,金融风险频繁发生的背景下,加强对金融业的监管已成为十分必要的手段。
特别是今年以来,我国金融改革全面进入“后WTO过渡期”的加速调整阶段,改革的速度和力度逐渐加快,因此,通过中央银行的金融监管保证金融业的稳健运行越来越成为经济与社会健康发展的关键。
中央银行金融监管的重要性更为突出。
二、我国中央银行金融监管效率的现状
我们认为,我国金融监管制度虽然对稳定经济金融、促进经济增长起到了重要的作用,金融监管效率也有所提高,但总体水平仍不高。
理由如下:
1.我国金融监管制度和体系不完善,监管乏力。
首先,监管立法滞后,监管法规不健全、不完善,缺少维护公平竞争和金融秩序、遵纪守法、诚实信用等良好的社会意识和金融环境,不能及时、有效地发现和查处违规行为;其次,监管的组织体系不完善。
监管主体多元,监管在职能和地区上处于分割状态;人民银行内部机构设置及分工不甚合理,未能形成金融监管合力;各级人民银行监管的职
责划分得不太清楚,存在诸多监管重复和监管盲点;金融机构自我监管、同业自律监督和社会监督没有充分发挥作用。
因此,我国中央银行金融监管存在制度性缺陷,是金融监管效率水平低下的根本所在。
2.金融资源配置效率不高。
我国储蓄投资转化机制的银行主导型,导致金融资源配置效率不高,从而使监管收益（R4）较低。
目前我国直接融资、间接融资的比例为1:
9,而间接融资又以国有银行为主。
国有银行与国有企业间的_隐含契约_,使国有银行资金在维持部分国有企业低效运转中_漏损_和_空耗_,形成大量不良资产,金融资源低效配置。
3.金融业隐藏着严重的金融风险。
例如,我国银行曾在1988年遇到存款人挤提存款,1995年10月中银信托投资公司被广东发展银行收购,1995年的_3.27国债风波_以及随后的万国证券被申银证券合并,1997年中国农村发展信托投资公司被建行托管以及目前大量的银行不良债权的存在等等,这些说明监管制度的风险控制效率不高,风险控制收益（R3）低下。
4.金融增长缓慢。
如果用指标M2/GNP来衡量金融增长水平,那么1994年、1995年、1996年、1997年金融增长水平为104、105、120、122,1996年金融增长增幅为14.3%,快于当年经济增长速度,1995年和1997年增幅趋缓表明金融增长缓慢,1996年监管制度比较有效。
这表明金融增长收益（R6）低下。
5.金融创新程度不高。
目前,我国金融业的金融创新主要体现在金融工具和业务操作技术等方面,融资技术和金融市场的开拓、金融经营方式和组织管理方式等方面的创新少,从而金融业取得的超额收益（R5）较少。
6.随机成本（C8）较高,操作的收益（R8）较低。
这是转轨时期我国中央银行金融监管效率水平不高的一个很重要的原因。
转轨时期我国监管体制还不能完全适应市场经济的需要,造成许多监管盲点和监管重复,从而使监管的随机成本较高;由于违规处罚成本偏低,造成操作收益较低,从而使违规行为屡禁不止。
因此,为了提高我国金融监管效率,加强金融监管制度建设,加大违规处罚成本是当务之急。
1、银行监管成本的含义
银行监管引起的成本可以划分为两大类:
（1）静态成本,指监管机构执行过程中所消耗的资源与被监管机构应遵守监管条例而消耗的资源等,包括固定成本和可变成本两类。
固定成本主要是指监管机构的各种设施和设备等不随监管工作频率增加而增加的成本。
可变成本是指银行监管机构及被监管机构付出的随着监管工作频率增加而增加的成本,主要包括监管人员工资和监管人员培训费用,以及在监管过程中由于监管人员知识或工作经验不足,造成工
作的重复、时间的浪费等引起监管人员_素质成本;银行监管的现场检查和非现场监管工作形成的_实施成本以及被监管者因执行监管条例而付出的执行成本。
（2）动态成本,指由于监管加强而影响银行业长远发展的成本,它不表现在政府与政府预算支出的增加上,也不表现为监管机构直接负担的成本的加大,但是整个社会的福利水平却由于这种监管的实施而降低了,尤其整个银行体系的运行效率的下降。
①监管过严有可能妨碍银行业务的创新。
②监管有可能削弱竞争。
③监管措施设计不合理,被监管机构会出道德风险。
④监管可能造成对银行业务人员的激励机制作用下降,对业务的发展有所牵制。
2、我国银行监管成本的构成及表现
（1）直接成本主要有以下几个方面:
①监管机构的设施、设备配备成本。
我国金融监管的主体有主要监管单位和其他监管单位,而且其机构设置一般是从中央到省市,人民银行的分支机构更是设到县,对于这么庞大的一个系统,仅从办公场所、监管部门所必备的办公设备就是一笔巨大的成本投入。
②监管活动的组织实施及运作,即现场检查和非现场监管工作成本。
我国每年都要进行现场检查,每一次的现场检查尤其是全国性的现场检查,都需要大量的人力、物力和财力。
③监管的人力资源配备及培养成本。
金融监管为了能适应金融业务的日益发展和不同类型金融机构的不断涌现,提高金融监管的有效性,就必须要使金融监管人员的知识层次和业务能力、水平不断提高,尤其是在金融全球化的新形势下,为同国际金融监管接轨,就更需要配备高素质的人才,这必然会加大培训成本。
④被监管者的守法成本。
被监管者为遵守监管法规需要建立新的制度、提供培训、花费时间和资金等,这也是一笔巨大的成本。
而且监管过程中由于一些原因导致出现一些违法乱纪的行为,这一方面对监管主体产生一定的工作压力,无形中增加了监管主体的工作量,增加了监管的无形成本,而且不良金融道德行为的发生也反映了隐性效率的损失,也是变相的监管成本的一部分。
（2）间接成本主要表现在以下几个方面:
1我国近几年为了有效防范和化解金融风险,金融监管部门制定了不良贷款责任终身追究制度,这使得对金融机构从业人员的激励机制作用下降。
2监管对金融机构业务发展有所牵制。
1993年以来,中央银行制定了比以前更为严格的规章制度,并加大了处罚力度,这会使金融业务不能得到有效运营。
3我国金融监管信息系统不完善,没有解决监管信息共享的矛盾,增加了各监管部门之间的磨擦成本。
4金融监管对金融机构的业务创新有所遏制。
我国金融监管当局对金融机构实行无所不包的金融管制,这严重遏制了金融机构的业务创新,降低了金融资源配置效率。
在银行监管的间接成本方面,由于监管机构对资本充足率的硬性要求,使得银行过于寻求补充资本金的途径,一方面导致银行的融资成本加大,提高了经营风险;另一方面也造成银行激励机制下降,贷款发放集中于某些行业,而忽视挖掘中小企业客户。
另外,由于中国商业银行的市场定位大体相同,银行业整体创新能力和水平较低,也是与银行监管分不开的。
三、我国银行监管成本存在的问题
（1）我国银行监管机构设备尚不完整。
我国银监会的机构现设有银行监管五个部门,每个部门分别对不同性质的银行进行监管,如果各部都设立相应所属银行的网络银行业务管理机构,那将对银行设备和人员造成很大的浪费。
由于我国尚未建立网络化的监管信息系统,没有可供监管人员随时调阅和分析监管数据的监管信息处理平台,从而导致非现场监管信息滞后,按季、半年和年度生成的&非现场监管统计报表∋不能满足监管部门对银行经营状况和财务状况进行持续监控的需要。
同时由于现有的固定格式报表不能完全满足监管分析需要,监管人员需花费大量时间精力重新收集、核对和加工处理数据,加重了商业银行的工作负担。
随着科学技术发展和网络技术普及,银行业务也从支持简单的网络电子交易发展到网络银行,并且随着经济全球化的发展,网络银行必然成为一种银行主流业务。
这都给我国银行监管带来了不小的挑战。
（2）执行成本不合理。
!
现场检查和监管合力不足,造成资源浪费。
主要表现在监管机构庞大,人数众多,人力成本较高;监管手段比较落后,大规模的跨地区的现场检查成本高,效果差;现有的现场检查缺乏连续性,大量的现场检查项目是临时性安排的,与非现场监管和以前现场检查结果之间缺乏有机联系。
还有,大量的现场检查在检查报告完成后,对被查机构的整改情况和相关责任人员的处理情况缺乏有效的后续跟踪检查,并且检查结果没有得到充分利用和深入挖掘,重复检查现象较为突出。
∀目前监管手段方面非现场监管力度明显不够,不能有效地发挥作用,存在一些亟待解决的问题。
一是数据的真实性问题。
二是数据范围问题,信息还不够全面和完整。
三是分析工具问题。
从监管人员撰写的银行监管报告看,大量的分析停留在非现场稽核报告书列出指标的增减分析上,非现场分析的深入性不足,非现场监管的有效性没有得到发挥,难以通过非现场监管体系及早发现银行存在的问题,影响了非现场监管体系功能的发挥。
而西方发达国家借助计算机系统,建立对银行信息的历史和分组分析体系,通过对银行指标的纵向和横向分析发现问题,并进一步通过建立模型工具,进行银行损失或倒闭的可能性预测,极大地提高了非现场监管体系的效率。
（3）监管人员素质不高。
我国银行业监管水平及人员素质与发达国家及一些发展中国家相比还存在较大差距。
在基层监管部门,大部分监管人员没有经过正规高等财经教育,缺乏系统的金融理论基础,对国际金融知识知之甚少,加上缺少高水平的管理、法律、会计、审计、计算机和外语等相关专业人才,基层监管很难跟上银行发展步伐。
我国银行中存在的众多违规违法行为在很大程度上正是与基
层监管人员不能敏锐察觉其经营违规性,或察觉后未能依法采取措施,及时加以制止有关系。
尤其是现阶段,外资银行大量涌入的情况下更体现了监管人员能力及素质与监管要求的差距。
在监管高层,虽然拥有高学历文凭的各相关专业的监管人员占有较大比重,但是他们中的大多数人只熟悉或掌握本专业知识和技能,综合素质高的人才十分匮乏,尤其是既精通监管业务又具有较强监管领导能力的人才更是凤毛麟角。
（4）银行监管外部运行环境不容乐观。
2003年4月银监会成立,将使中央银行和银监会以更细的分工专司其职,迅速提升货币政策和银行监管的专业化水平,从而加快金融改革与发展的进程。
但是,我国目前的分业监管由于缺乏一套监管协调机制,金融监管支持系统薄弱,存在一些问题。
1各监管机构之间缺乏协调,造成监管真空或重复监管;2监管主体和被监管对象之间缺乏协调,监管当局对金
融机构缺乏科学、规范的评价体系,这不仅使金融机构在应对监管当局时有机可乘,而且由于对金融机构的风险识别严重滞后,可能形成风险的蔓延和滞后;3监管部门内部缺乏横向协调;4银行开放条件下,缺乏与国外银行监管合作与沟通,这不仅形成对监管理念的滞后性,也造成了跨国银行的监管信息损失。
四、有缺陷的制度安排是导致我国央行金融监管低效的根本原因
第一,所谓制度是指一系列的规则或规定,主要由法律、组织安排、政策、习俗及社会惯例等组成。
在制度经济学家看来,制度的起源与变迁主要是为了形成有效的激励机制,减少外部性,降低交易费用,提高资源的配置效率,促进经济增长,制度一方面起到减少不确定性的作用,同时制度与不确定性还存在着特定的关系,即制度本身具有不确定性,这是相对于严格确定的制度而言的。
现实生活中许多人钻制度的空子,其根本原因就在于不少制度存在着不明确、不肯定的性质或状态。
我国的金融监管低效,其主要原因就是一个制度安排不完善的问题,其表现形式有制度缺陷和制度不确定性。
制度缺陷即作出的制度安排将带来更多的负效应,如严格的市场准入规则以及对银行的业务经营实行严格管制,对银行机构的市场退出实行严格的审批等制度安排。
制度的不确定性,即存在不明确的制度安排,如商业银行资本所有者与经营者之间的委托--代理关系,商业银行的内部控制,对监管者的再监管,对金融机构高级管理人员的监管问题,从制度上并没有作出明确的规定。
第二,对银行的市场准入及银行的业务经营实施严格的管制是一个典型的造成监管低效的制度缺陷安排。
我国对银行的市场准入实行严格的管制。
一是表现在银行市场准入的门槛过高。
在开业资本方面,商业银行法!
要求申请开业的银
行必须有足够的资本金,其注册资本金最低限额为10亿元人民币、且必须为实缴资本,该项规定远远超出一些发达国家的要求,也远远超出了我国对一般公司开业的资本金要求。
由此导致的后果只能是限制我国银行业的发展,使我国银行组织形式显得过于呆板。
二是表现在市场要素不能通畅流动。
央行对银行市场准入限制,使我国银行市场呈现出局部垄断或完全垄断的市场特征,垄断造成了竞争不充分,使资源难以达到最优配置,社会效率受到损失。
同时银行经营资产的选择渠道相对狭小,而大多数资金都用于发放贷款,所以,在产业结构不合理的情况下,必然形成不良资产。
第三,银行业的委托——代理缺少相关的制度安排,商业银行内部控制机制不健全也是造成监管低效的重要原因。
由于商业银行的委托——代理关系缺少完善的制度安排,无论是国有独资还是股份形式的银行,都存在着公司法人治理结构不完善问题。
作为国有商业银行委托方的中央政府对代理方实行行政任免制,产权规定不清晰,造成实际的产权所有者和委托人监管的双重缺位。
由于产权主体缺位,导致激励约束不足,造成短期行为严重,银行行为扭曲,管理效率低下,内
部控制松懈。
资本所有者与资本经营者之间存在着形式上的委托与代理关系,在这一关系中,双方的原始意愿由于现实经济生活中普遍存在信息非对称状况而出现较大差异,代理者会产生逆向选择和道德风险,加上目前我国不健全的市场机制,银行的领导人容易背离委托人的目标区按照自己的意向去决策,这就大大加大了金融风险。
由于委托人监管缺位,为了防患和化解风险,央行不得不努力弥补所有者监管缺位所留下的“真空”,解决本应由公司治理结构解决的问题,但是却收效甚微。
第四,缺乏完善的对监管者的再监管,对金融机构高级管理人员监管的制度安排是造成央行监管低效的又一重要原因。
商业银行监管再监管的主体应该是中国人民银行的内部机构,我国1999年1月1日起开始运作的新的银行体制中,总行
内部该置了内审司,承担着包括四个金融监管司在内的各职能司局的监督检查工作,其主要任务是监督检查这些机构及工作人员依法履行公务的情况,特别是执行财务纪律的情况,对违法违规人员提出处理建议。
监管新体制运行后,实行上将金融日常监管和稽核再监督融为一体,由内部同一监管部门操作,失去原有的制约机制,加上监管机构内审部门对监管者进行再监管,这种自我监督在实际运行中根本无法操作,形同虚设。
由于监管责任不明,和对监管者缺乏必要的约束,容易造成监管机构自身的腐败。
可见我国金融监管再监管机构地位缺乏相对的独立性和超脱性,同时也缺少相关再监管的法规支持,从而不能有效控制监管中的道德风险问题,导致央行金融监管低效。
第五,商业银行信息披露制度不规范,监管法规不健全也是造成央行监管低效不可忽视的重要原因。
我国银行业在信息披露方面与国外银行相比存在着较大的差距。
突出表现为:
一是由于客观因素的影响和金融机构自身存在的问题,我国银行机构的一些信息往往被作为“机密”级的资料限定于较小的范围,公众根本无法了解和掌握银行机构真实的经营状况。
二是我国银行同业间的许多市场规则不统一,如会计制度,统计制度等,致使监管部门不能轻易作出分析判断。
三是市场规则约束虚置。
如一些商业银行为满足某种目的,故意隐瞒贷款质量,盈亏状况;人为调整会计科目,使一些主要数据失真;更有一些商业银行为应付税务、审计、央行监管而制造假会计报表。
由于上述商业银行信息披露制度不规范,不透明,致使监管当局不能及时掌握银行资产负债平衡等的真实情况并作出正确的监管决策,从而降低了监管效率。
五、金融监管和成本——收益分析理论分析
金融监管是指为保证一国金融体系的稳定安全、有效运行以及保护各经济主体的共同利益要求所进行的一种制度安排。
换言之,从经济学的角度审视,金融市场的不完全性和市场失灵现象的存在,要求政府有必要提供一种具有纠正效应的金融管理制度,对金融机构和市场体系进行外部监管,以保护公众利益,防范金融风险。
从该意义讲,金融监管就具有帕累托改进的性质,可提高金融效率,增进社会福利。
但金融监管也存在成本。
当监管不当或过度、监管成本超出监管收益时,就会放大管制对金融业的危害性,降低社会福利。
因此,为把握好金融监管的度,
正确处理两者即成为核心问题。
成本——收益分析（Cost-BenefitAnalysis）则是一种经济决策法,是通过比较各种备选项目的全部预期收益和全部预期成本的现值来评价这些项目,以作为决策参考依据的一种方法。
但由于金融产品和金融行业具有自身的特殊性,主要体现
在其价值与未来预期的相关性上,如预期的时间、风险收益（成本）等,因此,中央银行的金融监管应是一项动态变化的政策,要随着经济发展形势的变化及时进行调整。
实际上,任何政策的实施都存在一定的成本和收益,中央银行对金融体系实施监管的成效和不足便可视同为其收益与成本。
但由于监管的成本——效益分析本身比较抽象,倘若把监管的制度性收益与监管付出的成本进行定量比较,来证明监管效益的大小,会存在难以估算的困难性,因此,仅试对中央银行承担的金融监管进行动态考察。
（一）、金融监管的效率损失——成本分析
目前,我国的金融监管体制仍属于分业监管模式,即银监会、证监会和保监会三监管部门各司其职、分工合作,共同承担金融业的监督管理责任。
特别是2003年银监会的成立,不仅加强了中央银行自身的独立性,更有利于提高对银行系统监管的效率。
但是在中央银行职能调整的初期,其对金融市场及金融组织的监督管理仍存在着效率损失代价。
主要有以下几方面:
1.成本之一—银行业改革过程中,对商业银行金融约束的深化产生的效率损失。
目前,我国各商业银行必须达到《巴赛尔新资本协议》要求的8%的资本充足率,但要满足巴塞尔新协议的要求,对多数银行而言仍是棘手问题。
尽管改制上市的国有银行得到了国家注资,资本充足率出现明显提高;但对于股份制银行而言,资本充足率下降、资金渠道匮乏、部分资产无产出、技术成本高昂等已经成为股份制商业银行面临的共同问题。
特别是这些股份制银行在长期规模扩张的粗放型经营模式下,信贷迅速扩张导致资本充足率显著下降。
但为了达到8%的硬性规定,只能依靠发放次级债券来补充资本充足率。
结果非但没有改善我国银行业不良资产率居高不下的局面,反而增加银行利息支付额,这种恶性循环会进一步增加银行的经营风险。
同时,随着商业银行资本充足约束的不断加强,银行贷款趋于谨慎化,使得银行贷款不断向大客户和强势行业集中,贷款信用风险和市场风险集中的问题迅即显性化,加大金融监管之难度。
2.成本之二——利率、汇率改革过程中,金融管制的部分放松在宏观层面产生的效率损失。
一方面,利率市场化的加速推进已经使得金融脱媒现象加剧,银行业的经营模式发生转变——从原有的规模竞争转向价格、风险定价与金融创新的竞争,直接融通规模迅速扩大。
在非中介化这种低成本的融资方式快速发展的背景下,长期以存贷等传统零售业务为主的各商业银行,已经呈现资产负债结构严重不对称的倾向。
特别是在金融业转型的过程中,尽管各商业银行不具备准确利用利率杠杆对不同层次客户进行精确定价以获利的这种市场化能力,但为了保证自身的盈利性,仍会主动争取风险相对较高的众多中小企业客户,结果导致银行经营的安全性整体下降,造成金融监管增压的局面。
另一方面,随着我国银行业基础风险管理体系的实施,各银行纷纷涉足更复杂的金融衍生交易业务,以挖掘新资金渠道,拓展利润空间。
由于我国一些刚刚启动的金融衍生品如利率互换,可以帮助商业银行规避资产负债利率非匹配风险,因此,各银行自愿承担更多风险,以向客户提供结构型衍生品和复杂的理财信贷产品来攫取高额利润。
但是,银行涉及的业务越宽越广,金融监管的规则就要愈来愈复杂,从而造成高昂的监管成本,降低整体监管效率。
3.成本之三——外资银行本土化过程中,不完善的金融监管制度将面临更复杂的多类风险,造成监管效率损失。
在外资银行不断涌入中国市场,并积极整改发展战略促进经营本地化的过程中,对外资银行监管中的漏洞和不严密性将会产生更多的效率损失。
首先,由于准入的外资银行可通过国际金融市场进行低成本融资活动,并且随着中国政府对外资银行经营外汇和人民币业务的客户限制的逐步取消,持有大量人民币资产的外资银行有可能成为一不确定的因素,导致本币与外币融通、国际资本的输出入日益频繁化,使中央银行对资本流动风险控制难度加大,进而加大国内银行日常经营风险。
其次,外资银行的大规模进入,一是导致整个银行体系面临的国家风险和汇率风险较以往大大增加;一是随着银行结构的日趋复杂化以及层出不穷的金融创新的涌现,银行体系经营的不稳定性和系统性风险也在增加,致使金融监管中的谨慎性监管成本大幅度上升。
再次,由于起用本地金融人才是一条快捷有效且成本收益率相对较高的本土化途径,因此,外资银行在大力推进人才本土化战略。
采用高薪高福利等优厚条件从国内银行挖走人才,以利于开发内地市场、降低经营成本及争夺客户资源,增强外资银行的竞争优势。
这种举措将会导致国内银行业高级金融人才和优质客户的大量流失,降低国内银行的竞争实力,冲击中国金
融安全,增加监管复杂性。
（二）、金融监管的成效——收益分析
近年来,我国中央银行对金融业进行监督管理取得明显的成效,突出表现在以下两方面:
1.金融监管的收益之一——资金价格的放开提高了金融资源配置的效率。
在资金价格放开的情况下,金融机构决定是否放贷时将权衡信贷资金的风险和收益,保持二者的均衡。
特别是2004年中央银行取消贷款上限和存款下限的举措,重新赋予了金融机构收取风险酬金的权利,使得金融机构可通过对风险较高的项目进行融资而获得风险收益,提高资金配置的效率;再者,尽管政府价格管制的取缔,使得处于垄断地位的金融机构无法再获取超额利润,但政府对资金价格的放开解除了资金在不同部门间转移的限制,提升了资金的整体配置效率。
具体到银行对贷款项目的选择,在银行存在多类债务人的情况下,资金价格的放开使
信贷项目可实现预期收益指标,使信贷资金正确地投向投资效益高的借款人,优化银行业资金的微观配置机制。
2.金融监管的收益之二——政府通过金融监管手段,在降低银行业经营风险的同时,保证政府获得大量可支配货币资金,
以弥补财政资金缺口,保障经济的平稳发展。
尽管自1998年以来我国财政收入占GNP的比重有所回升,但仍制约着政府职能的发挥。
一方面,“三农”问题的解决是要求大力发展农村经济,但在逐利避险的前提下,各商业银行纷纷缩减农村贷款的比例,而相关农村商业银行尚未建立,形成大量财政资金缺口;另一方面,农业税的取消,使得农村公路、水利设施等公益性基础事业的建设资金筹措十分困难,但由于我国财税体制还处于进一步优化改革阶段,很难在短期内通过有效地征收各名目的财政收入来弥补,在此情况下,中央银行对金融体系的监控便倍显重要。
一方面,中央银行可给予银行业的大量集中性农业贷款提
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