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国外审计动态
国外审计动态
第12期
（总第235期）
审计署审计科研所2008年6月30日
加强政府财务管理 应对突发事件的挑战
美国审计署曾指出联邦政府有必要加强联邦财政管理应对各种挑战的重要性。
本文作者对美国主要城市应对不期而至的严峻挑战，例如恐怖行动、禽流感、飓风、洪水、地震和其他自然灾害，就其财政准备状况进行了评估。
根据政府财务官协会推荐的测量指标，对美国75个主要城市的财务应急准备状况进行分组数据分析和测量。
结论表明在应对这些挑战方面，许多城市的财政资源储备都处于一种不利的局面，中、小城市的财务应急管理能力比大城市的要好，对城市财政实力的测试宜早不宜迟。
这些测量指标对于我国城市的防灾减灾工作，评估城市应对突发事件的财务应急管理能力和财政储备能力都有一定的借鉴作用。
我们的城市在做什么?
应对突发事件时处于一种什么状态?
它们在处理自然灾害或由于基础设施陈旧不堪——譬如桥梁老化而可能引起的类似灾难或恐怖行动时，城市在财政应急资金上是否比州政府准备的更充足？
如果不增加主要税赋和削减服务，城市还有没有能力应对经济衰退？
州政府能资助城市吗？
联邦政府又能援助多少？
我们的城市作好了应对这些问题和其他危机的准备吗？
尽管解答肯定来自多种角度，但一个最重要的观点是这些城市应该具备响应这种未来资源需求挑战的财政能力。
要进行深入的研究和分析，才能对城市响应这种挑战的财政能力有综合认识。
然而，通过一些表示城市资源充足与否的简单财务指标也可以对其有所了解。
因此，我们收集和分析了美国75个最大城市的财务报表信息。
出于分析和探讨的目的，我们按人口把这75个主要城市分成三组，每组有25个城市。
我们将人口在550,000以上的城市定为大型城市，人口在330,001—550,000的定为中型城市，人口在222,000—330,000的定为小城市。
这项研究提供的城市数据分析与2007年春季对各州的数据分析相同。
我们不仅要对城市的分析与州的分析作比较，而且还要考虑州政府财政准备状况对于主要城市财政状况的影响。
一、财务指标
本文使用了用于州政府的同样测量指标对四种指标进行了分析和报告。
两项是以基金为基础的测量指标；另外两项是以政府性财务报表为基础的测量指标。
测量指标包括：
（一）以基金为基础的测量指标：
1.可用普通基金结存额可供该基金支付的月份数；
2.可用基金结存额占普通基金总收入的百分率；
（二）以政府性财务报表为基础的测量指标：
3.政府性活动非限定用途净资产调整为可用限定用途净资产；
4.非限定用途净资产除以政府性活动的总支出。
下面简要概述了这四种测量指标的解释。
基金结存额测量指标是由政府财政官协会（GFOA）一致公认的标准。
因为收入亏空或不可预见的一次性支出，这项所推荐的标准被认为是有效预防削减服务和增加税费所必需的测量指标。
这项分析认为，每个城市的基金结存额充裕程度是以支出和收入两方面为基础的。
这里所提到的基金结存额不仅包括普通基金的未保留基金结存额，还包括普通基金的基金结存准备金和特种收入基金的基金结存额。
这个指标最能反映出可用净资金应对经济衰退、自然灾害和其他挑战或是突发事件的效果。
从政府性的财务报表数据考虑，非限定用途净资产是净资产的一部分而且与早先提到的城市应对财政挑战的财政能力有密切的逻辑关系。
这里所提到的非限定用途净资产，等于政府活动非限定用途净资产外加能够满足此项研究要求的限定用途净资产。
在城市净资产的其他分额中所反映的资金通常是无法作上述用途的。
非限定用途净资产支出的百分率说明了有关非限定用途净资产供给政府的资金支出程度（从财政角度考虑）重要性的大致情况。
二、以基金为基础指标的测量结果
表１概括了两个表中的基金测量指标。
提供了综合所有城市和大、中、小的各组城市数据。
表１Ａ报告了可以从城市的基金结存额中供给普通资金支出的月份数。
表１Ｂ报告了基金结存额所代表的普通基金收入的百分率。
有可用基金结存额的城市应符合以下测试：
1.其普通基金支出（收入的5%）不足一个月，未能通过政府财政官员协会（GFOA）政策性建议中可接受的最低支出（或收入）标准的测试。
2.一至二个月的支出（收入的5%——15%），可能符合最低支出（或收入）标准的测试，但如果考虑诸如其规模、收入的预测性和其支出的不确定性等因素，可能缺少充足的基金结存额，出于谨慎的考虑，测试标准应定的再高点。
3.两个月以上的支出（收入的15%）超过GFOA建议中所陈述的最高支出（或收入）标准。
表１：
对以基金为基础的测量指标概述
表１Ａ：
可用普通基金的基金结存额除以调整后普通基金支出
支出可用月数
所有城市
大城市
中等城市
小城市
数量
百分率
数量
百分率
数量
百分率
数量
百分率
少于一个月
７
９％
５
２０
１
４％
１
４％
一至二个月
２４
３２％
６
２４％
１０
４０％
８
３２％
超过二个月
４４
５９％
１４
５６％
１４
５６％
１６
６４％
表１Ｂ：
可用普通基金的基金结存额除以调整后普通基金收入
可用总收入百分率
所有城市
大城市
中等城市
小城市
数量
百分率
数量
百分率
数量
百分率
数量
百分率
低于５％
３
４％
２
８％
０
０％
１
４％
５％－１０％
９
１２％
４
１６％
３
１２％
２
８％
１０％－１５％
１７
２３％
６
２４％
７
２８％
４
１６％
超过１５％
４６
６１％
１３
５２％
１５
６０％
１８
７２％
注：
小城市人口222,000—330,000
中等城市人口330,001—550,000
大城市人口550,000以上
表１A表明，75个城市中的４４个（59%）报告基金结存额支出超过二个月以上，只有7个城市（9%）的基金结存额支出未达到一个月的最低标准。
不幸的是这7个城市中包括5个（20%）大城市。
城市结果与2007年春季报告的州结果作了比较。
仅有26%的州有支出超过两个月的基金结存额，56%的州尚未达到最低限支出的测试。
从城市和各州的情况来看有一个类似的现象，政府规模小的比政府规模大的更倾向于储备比其所需还要充足的基金结存额。
收入测试结果也有利于城市。
（与24%的州相比）46个城市（61%）超过GFOA所建议的15%收入界定的上限，其中只有3个城市（4%）尚未达到5%收入下限的测试（与36%的州相比）。
表１Ｂ还显示有13个大城市（52%）、15个中等城市（60%）和18个小城市超过15%收入上限的测试。
城市在满足财政需求以应对经济滑坡或重大突发事件方面，似乎比各州准备的要更好。
三、政府性指标的测量结果
表２包含以城市政府性财务报表数额为依据的两个表，表中所指的非限定用途净资产，即政府活动的非限定用途净资产加上限定用途净资产，可满足这项研究的需求。
表２Ａ介绍了每个城市报告的非限定用途净资产的美金数额，表２Ｂ显示了非限定用途净资产占政府活动总支出的百分率。
表２：
对政府性财务报表测量指标的概述
表２Ａ：
调整后的政府活动非限定用途净资产
报告的金额数
所有城市
大城市
中等城市
小城市
数量
百分率
数量
百分率
数量
百分率
数量
百分率
负资产
２８
３７％
１３
５２％
１０
４０％
５
２０％
０－１亿
２６
３５％
４
１６％
８
３２％
１４
５６％
１－２亿
１３
１７％
３
１２％
５
２０％
５
２０％
超过２亿
８
１１％
５
２０％
２
８％
１
４％
表２Ｂ：
调整后非限定用途净资产除以政府活动总支出
非限定用途净资产百分率
所有城市
大城市
中等城市
小城市
数量
百分率
数量
百分率
数量
百分率
数量
百分率
负资产
28
37%
13
52%
10
40%
5
20%
0%—5%
4
5%
3
12%
0
0%
1
4%
5%—10%
6
8%
1
4%
3
12%
2
8%
10%—15%
8
11%
1
4%
3
12%
4
16%
超过15%
29
39%
7
28%
9
36%
13
52%
表２中显示，28个城市（37%），包括13个大城市（52%）在非限定用途净资产上出现了赤字。
相比之下，只有5个小城市（20%）有负的非限定用途净资产。
这种信息虽然不尽如人意，但是好于州的情况。
24个（48%）州，包括25个最大的州中17个州（68%）据说有负的未限定用途净资产。
就像对城市分析的那样，越小的州，报告的政府活动非限定用途净资产负值也许更少。
只有7个（28%）小的州报告有负的非限定用途净资产。
表２Ｂ显示除了仅有的9个（36%）大城市以外，有19个（76%）小城市和15个（60%）中等城市的非限定用途净资产的支出超过5%。
类似的比较在小的州与大的州政府之间也曾发现过。
相比之下，15个（60%）小的州政府超过了5%支出的限额，仅有6个（24%）大的州超过这个支出的限额。
两类规模较小的政府似乎比规模较大的政府储备非限定用途的资源更多。
四、综合指标的测量结果
表３概括了以基金为基础的测量指标和以政府性财务报表为基础的测量指标的综合结果。
因为对非限定用途净资产没有恰当的公认标准，分析只能区分具有顺差基金结存额和比率的城市与具有逆差基金结存额和比率的城市。
表３：
以基金为基础和以政府性财务报表为基础指标测量的综合结果
基金结存额充足测试和ＵＮＡ
大城市
中等城市
小城市
总计
两种基金结存额测试均符合上限，正的ＵＮＡ
１０
６
１４
３０
一种基金结存额测试符合上限而另一种测试在下限，是正的ＵＮＡ
１
３
２
６
两种基金结存额测试达到上限，是负ＵＮＡ
３
７
２
１２
达到两种基金结存额测试最低限，正的ＵＮＡ
１
６
３
１０
达到两种基金结存额测试最低限，是负ＵＮＡ
５
２
３
１０
一种基金结存额测试符合下限而另一种尚未达到，负的ＵＮＡ
３
１
０
４
两种基金结存额测试均未通过，正的ＵＮＡ
０
０
１
１
两种基金结存额测试均未通过，负的ＵＮＡ
２
０
０
２
ＵＮＡ＝政府活动非限定用途净资产
如表３所示：
175个城市中有30个（40%）超过了两种基金结存额测试的上限，而且有正的非限定用途净资产。
275个城市中还有16个城市（21%）超过了两种基金结存额测试的下限，也具有正的非限定用途净资产。
3因此，75个城市中总计有46个（61%）超过了两种基金结存额测试的最低限标准而且还具有正的非限定用途净资产。
475个城市中的68个城市（91%）超过了两种基金结存额测试的最低限。
因此只有7个城市（9%）至少在最低可接受的标准上还不符合两个以基金为基础的测量指标。
55个大城市（20%）、1个（4%）中等城市和1个（4%）小城市仅能符合一项或都不符合最基本的基金结存额测试。
五、市政府对州政府财政依赖度的测试结果
大多数城市都会接受其州政府和联邦政府供给他们的很大一部分一般行政资金。
2004—2005年的人口普查数据表明，甚至地方政府（综合所有类型的政府）接受州政府和联邦政府资金的收入超过了地方政府的总税收，几乎90%的政府间收入是来自于州政府的。
在只考虑城市，而不是所有地方政府时，这些百分率是比较低的。
然而，在对几个大城市的检查中发现有一个普遍现象，政府间收入的数额超过城市总税收的50%。
随着政府间收入给正在进行的城市服务提供可观的资助，城市可能更需要并期望州政府的援助，同时也期望得到联邦政府的帮助以应对危机。
如果州政府的财政也自顾不暇时，这个州的财政援助可能证明是很有限的。
在这种情况下，一个城市在经济低迷的时候，必须更多地依靠自己的资源来应对危机或维持现有的服务水准。
表４：
城市与州可用基金结存额充足度测试指标概要
以基金为基础的基金充足度测试
大城市
中等城市
小城市
总计
州与城市至少在一种基金结存额测试超过上限
１
４
３
８
州至少有一种基金结存额测试超过上限，城市至少有一种基金结存额测试超过最低限
１
０
１
２
州至少是一种基金结存额测试超过最低限，城市至少是一种基金结存额测试超过上限
４
２
６
１２
州和城市至少一种基金结存额测试都超过最低限
１
６
２
９
州未超过基金结存额最低限，城市至少超过一种基金结存额测试的上限
９
１０
９
２８
州未超过基金结存额最低限，城市至少超过一种基金结存额测试最低限
７
３
３
１３
州和城市都不符合基金结存额测试的最低限
２
０
１
３
总计
２５
２５
２５
７５
表４显示对所在城市和各州基金结存额测试综合结果的分析。
某州的一个城市没有充足的基金结存额来通过最低标准的基金结存额测试，也许更需要将其自己的基金结存额测试保持在上限水平，以确保在未增加税收或削减服务的情况下，有能力应对无法预料的挑战。
因此，我们假定这些城市至少应达到一种基金结存额测试的上限。
对表４的检查结果可以发现几个有趣的现象：
1这些州中有10个城市符合一种基金结存额上限的测试，有44个城市甚至连最低限度的基金结存额测试都没有达到。
2一个州中每个符合基金结存额测试上限的城市，至少要通过一项基金结存额最低标准的测试。
3这些州中，有44个城市还不符合基金结存额的测试（甚至是下限的测试），28个城市至少达到一种基金结存额上限的测试。
另外3个城市尚未达到任何一种基金结存额测试，13个城市符合一项最低限的基金结存额测试，这也是我们早先讨论表明的州财政亏空最有可能造成的财政储备不足。
4剩下的21个城市至少符合一项最低限的基金结存额测试。
其中12个城市符合一种基金结存额上限的测试，另外9个城市符合最低限的测试。
因此，10个城市（包括2个大城市）整体处于一种最有利的地位，而16个城市的整个财政状况不容乐观，其中包括三分之一的大城市。
六、结论
对城市应对未来挑战的财政应急准备的评价结果要比州的实际情况更积极。
每个城市都期望有两种正的未限定用途净资产或者符合基金结存额充足最低限的收入或支出的测试。
（几乎有四分之一的州出现负的非限定用途净资产并且不符合两种基金结存额的测试。
）另一方面，三分之一以上的城市，包括一半以上大城市有负的非限定用途净资产。
此外，虽然大部分城市达到，至少符合一种基金结存额测试的最低标准，但大约40%的城市并不符合GFOA建议的两种较高标准。
三分之一以上的大城市不符合两种基金结存额测试的上限，这些城市所在州也未能通过两种基金结存额充足度最低限的测试。
对州的城市来说，或许超出州政府定期提供资助的能力，州政府可能没有在财政上作好充分准备来援助其他政府，基金结存额测试的上限可能是城市财政充足度更现实的标准。
总而言之，这个结果表明所研究的这些主要城市已经积蓄了数量充足的可用基金结存额，无须削减服务或增加税收来弥补财政收入明显短缺或一次性的巨额支出。
其他城市，包括比例较高的大城市却没有这样做。
就当前这种环境来说，对城市财政实力的测试宜早不宜迟。
当前城市面临着就业后福利的巨额长、短期债务，以及除了自然灾害引起的其他紧急事件外，还有可能由于基础设施老化造成部分垮塌乃至恐怖活动引发的重大突发事件。
事实上，最近的经济活动正在迫使各级政府评估他们的能力，以维护他们当前的服务水平。
美国联邦政府和州政府为城市提供财政资源以应对挑战的能力可能变得越来越有限。
我们早先的文章曾表示许多州在应对危机所需的财政资源上并不占据优势。
美国审计署以强有的说服力劝告联邦政府有必要改变国家的财政方针。
两种形势都强烈地表明在不依赖上级政府大量额外财政援助的情况下，城市要在财政上有所准备，以应对可能出现的危机和挑战。
这项研究表明许多城市的财政应急准备是合理的，但迄今为止，许多其它的城市还远未达到测试指标的要求。
《政府财务管理杂志》2008年春季刊
编译柴娜琳校对崔孟修
主题词：
政府管理应对挑战
报：
署领导。
报送：
各省、自治区、直辖市审计厅（局）及科研所，南京审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。
发：
本所所领导、各处，存档。
共印180份
编辑：
张演贞审核：
崔振龙签发：
刘英来
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