中国财税体制改革的战略取向.docx

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中国财税体制改革的战略取向

中国财税体制改革的战略取向；２０１０～２０２０

中国贵阳政府门户网站　|更新时间：

2010-08-10　|　来源：

中经专网

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[摘要]中国财税体制改革的基本思路是；减少财政层级，为落实省以下分税制和深化配套改革铺平道路；建立健全财力与事权相匹配的财税体制改革；促进增长方式转变践行科学发展观的改革；深化财政预算管理制度的改革。

在改革中要遵循简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，优化税制结构，完善以流转税和所得税为主体税种，财产税、资源税及其他特定目的税类相互配合的复合税制体系税。

此外，还应深化财政管理体制改革，提高财政资金分配和使用的规范性、安全性和有效性。

　　（中经评论·北京）中国财税体制改革在渐次创造出一个具有中国特色的现代化财税体系的同时，更为改革开放整体事业的不断深化提供了重要的支持和保障。

　　从中国现阶段经济运行情况来看，以一揽子经济刺激计划应对世界金融危机冲击之后，整体经济形势企稳向好，推进中国财税改革存在较大的操作空间和回旋余地，应在进一步完善公共财政体系的基础上，按照科学发展观和建设和谐社会的要求深入进行。

　　一、中国财税体制改革的基本思路

　　未来改革思路需要综合考虑客观经济环境、改革总体取向和改革措施间的搭配与协调。

根据对现行财税体系的实证分析，未来财税改革的重点应包括理顺关系、优化结构和提高效率三个方面。

　　未来5～10年中国财税体制改革总体思路；建立“扁平化”的财政层级框架，合理划分中央、省、市县三级事权和支出责任，改进转移支付制度，建立健全财力与事权相匹配、财权与事权相呼应的财税体制；实行促进增长方式转变、践行科学发展观的税制改革；深化财政预算管理制度的改革并强化绩效导向。

（一）减少财政层级，为落实省以下分税制和深化配套改革铺平道路

　　通过“省直管县”、“乡财县管”等改革，除少数边远地区外，把五级财政框架调减为三级，并带动减少行政层级的配套改革，形成省以下实质性进入分税制状态的前提条件。

（二）建立健全财力与事权相匹配的财税体制改革

　　财力与事权相匹配的财税体制是维护各级政府实施公共服务、配合主体功能区建设的重要内容，改革的主要内容包括；明晰划分中央与地方的事权和支出责任，逐步由粗到细形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单；以物业税等适当壮大地方税收收入；加快发展健全规范的中央、省两级自上而下的财政转移支付制度和生态补偿和横向转移支付制度；改革和健全省以下财政体制。

　　（三）促进增长方式转变践行科学发展观的改革

　　进一步改革流转税，健全所得税，实行以房地产税（物业税）为重点的财产税改革，推进资源税制改革，完善特定目的税。

在全国范围内实施消费型增值税的基础上，合理调整中小企业的税收结构，促进扩大内需，公平税负。

完善高耗能、高污染、资源性产品的出口退（免）税政策，推动资源节约和环境保护。

健全加工贸易税收政策，促进转变外贸发展方式。

扩大消费税的征税范围并提高特定产品的税率，增强其促进节能减排的功能。

　　（四）深化财政预算管理制度的改革

　　加强和落实综合预算管理，逐步发展绩效预算管理，更好地发挥财政职能作用，提高财政资金使用效率。

积极探索和掌握财政工作规律，健全法律法规，完善岗责体系，运用现代管理方法和信息化手段，力求精确、细致、高效地实施管理，并把公开透明体现在各项财政工作中，全面推进财政管理的科学化、精细化、民主化，提高财政管理水平。

　　二、建立健全财力与事权相匹配的财税体制

　　建立财力与事权相匹配的财政体制，是未来5～10年进一步深化财税体制改革的主要着力点。

贯彻这一精神，需要在客观把握体制现状的基础上，深入贯彻落实科学发展观，按照公共财政体制的要求，改革和完善中央与地方之间的财政关系。

这既是改革开放30年来财政体制改革的继续和深化，也是新阶段公共财政体制改革的关键环节，是推进基本公共服务均等化的体制保障，也是完善社会主义市场经济体制的重要途径。

建立财力与事权相匹配的财政体制，总体要求是要适应市场经济发展要求，推动政府职能转变，进一步明确各级政府事权，并研究合理划分各级政府支出责任；按照财力与事权相匹配的原则，规范中央与地方收入划分的办法。

（一）积极探索和推进财政扁平化，增强分税制财税体制的稳定性和内在协调性

　　1994年之后，中国省以下财政体制运行陷入困境，在上下级政府间的财权与对应事权的安排上，财权的重心上移而事权的重心下移，在全国财政收入强劲增长、地方财政总收入也不断提高的情况下，中央和地方层级高端（省、市（地））在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难却凸显出来，其财政资源不足以满足当地的公共支出需要，欠发达地区的反映最为强烈。

省以下分税制难入轨道而使县乡财政困难加剧，与现行财政与政府“五层级”（中央－省－市－县－乡）的大框架有直接关系。

　　未来5～10年中国财税体制改革将进入深水区，解决上述问题的根本途径是要着力创新财政体制管理方式，基本导向是按照三级基本架构和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，塑造与市场经济相合的分税分级财政体制，力求实现省以下财政层级的减少即扁平化，进而引致政府层级的减少和扁平化。

　　具体来说，积极推动省管县的财政体制管理方式改革试点，简化管理层次，充实基层财力；大力推进乡镇财政体制改革试点，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理其财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管”方式，在保持乡镇资金所有权和使用权、财务审批权不变的前提下，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。

根据国家管理和经济社会发展的需要，同时考虑到简化政府级次难度较大，宜着眼于精简效能和减轻负担的要求，在一个时期保留五级政府架构的基础上首先减少财政层次，逐步虚化地市级和乡级财政，形成中央、省、市县的三级财政架构。

通过推行省直管县、乡财县管等改革措施，使财政层级“扁平化”，进而拉动“减少行政层级”的综合配套改革，有效降低行政成本，并促使各级政府在事权合理化、清晰化方面取得实质性进展，构建与事权相匹配的分级财税体制，降低行政体系的运行成本。

（二）合理划分各级政府事权

　　合理划分各级政府事权和支出责任是建立财力与事权相匹配的财政体制的基础。

总体来说，应按照法律规定、受益范围、成本效率等原则，合理界定中央和地方的事权和支出责任。

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》就明确指出，“合理划分中央和地方经济社会事务的管理权责。

按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的管理权责。

属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。

属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。

属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。

根据经济社会事务管理权责的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。

”当前和今后5～10年，台理划分各级政府事权和支出责任重点是要解决以下几方面的问题。

　　首先，对各级政府在基本公共服务领域交叉或重叠的事权进行明确细分。

为了明确各级政府的职责，保持公共服务的质量和稳定、高效提供，需要对各级政府的职责尽可能地细分，即使不能直接明确、需要不同层级政府共担的领域，也要尽量细化以便明确划分。

尽量减少交叉和重叠，以便明确责任，提高服务效率和质量。

当前尤其是要在义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等基本公共服务领域，尽快明确地方各级政府的支出责任和管理权限。

　　其次，以法律或法规形式明确规范各级政府事权。

在对各级政府事权划分进行明确细化的基础上，应以法律或法规形式对各级政府的事权与支出责任加以明确和规范。

近期可以考虑以国务院行政法规形式对各级政府的职责进行具体而详细的划分，长远来看，则有必要制定专门的法律或对宪法的条款加以必要的规定，以明确界定各级政府的事权和职能分工。

　　再次，地方各级政府事权与支出责任安排重心适当上移。

要适当减少县乡级政府的事权和支出责任，赋予省级政府与其财力相适应的公共服务事权和支出责任。

将公共服务的支出重心适当向省和中央上移，让省级政府在提供公共服务中发挥更大的作用。

实践证明，“省直管县”模式以及“乡财县管”模式值得推广。

　　最后，要对现阶段各级政府事权划分标准进行统一，在公共财政框架下，应基本按照公共产品的属性来划分各级政府的事权。

全国性公共物品如国防等一般属于中央政府的事务，地方性公共物品属于地方各级政府的事务，区域性的公共产品应由中央和地方政府共同承担责任。

　　此外，事权的划分还必须及时与形势变化相适应。

在中国市场经济体制不断发展完善过程中，各种生产和分配关系也处于动态调整状况，政府的事权也是如此。

事权的划分不是一成不变、一劳永逸的事情。

　　（三）合理调整政府间财政收入划分，完善地方税体系

　　财权配置是保证各级政府有效履行职能的重要制度安排。

按照贯彻落实科学发展观、推进和谐社会建设的要求，考虑税种属性，兼顾地区间利益分配关系，理顺中央与地方收入划分，促进经济发展方式转变与统一市场形成。

从总体上看，将容易造成税源转移和跨地区间分配不公，有利于收入分配调节、推动经济发展方式转变、促进资源永续利用以及统一市场形成的税种改为中央固定收入。

中央政府为履行宏观调控职能，应当掌握有利于维护统一市场、流动性强、不宜分隔、具有收入再分配和宏观经济“稳定器”功能的税种如个人所得税，有利于贯彻产业政策的税种如消费税，以及与国家主权相关联的税种如关税。

地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应当掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、能与履行职能形成良性循环的税种如不动产税等。

　　逐步完善税制，充实地方税体系，适当壮大地方税收收入。

主要是结合税制改革，完善地方税体系，增加地方税收收入，提高地方公共服务的保障能力。

地方税主体税种税基应较广、收入稳定、规模较大、具有非流动性且税负不能转嫁，本地的税负才能真正落实到本地居民身上，才能把地方公共物品的成本和收益较好地联系起来。

地方税主体税种可由三项组成；一是营业税。

随着经济发展水平提高，第三产业的发展动力加大，与此密切相关的营业税也有较大的增长空间。

同时，营业税与地方经济紧密联系，有固定而充分的税源，具有良好的经济调节功能。

二是积极研究推进房地产税改革试点，调节居民收入水平差异，将房地产税、土地使用税合并为房地产税后，由于计税依据、税率、课税范围等发生变化，数量将会有显著增加。

同时，随着经济的发展和市场机制的不断完善，作为财产税类主体税种的房地产税的收入将迅速增加。

三是城市维护建设税。

改革后的城市维护建设税由于计税依据的改变和课税范围的扩大，其数量在地方财政收入中占较高比重，可作为地方税主体税种之一，在统一内外资企业所得税制度的基础上，进一步统一包括内外资企业房地产税、城建税和教育费附加等税收制度，公平税负，增加地方收入。

积极稳妥推进物业税改革，调节居民收入分配，适当增加地方收入。

四是适时实施资源税改革，促进资源节约和环境保护，增加地方主要是中西部等资源性和经济欠发达地区的税收收入。

此外，正税清费，进一步推进税费改革；研究赋予省级人民政府适当调整地方税种的税目、税率等税收政策管理权限。

　　（四）理顺省级以下财政管理体制，消解基层财政困难

　　分税制财政体制较好地理顺了中央与地方、地方各级政府间财政关系，运行基本平稳，在促进地方增收节支、增强基层保障能力、推动资源优化配置、强化各级自主发展意识等方面，成效有目共睹。

但同时不可回避的是，省以下财政体制改革相对缓慢，过渡色彩浓重，缺乏统一、规范的总体设计，基层财政运行日益困窘。

党的十七大提出了“完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力”的目标，进一步深化省以下财政体制改革是重要的途径。

　　一是适当统一省以下主要事权和支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。

完善激励约束机制，巩固和扩大缓解县乡财政困难成果。

探索建立县级最低支出保障制度，对财政困难县实行“托底”。

建立财力差异调控机制，强化省级财政调节辖区内财力差异的责任。

完善省以下转移支付制度，加大一般性转移支付力度，整合规范专项转移支付。

建立鼓励地方优化财政支出结构机制，引导地方与中央形成合力，切实保障重点支出需要。

　　二是创新省以下财政管理方式，重点做实县级财政。

着力推行“省直管县”和“乡财县管”改革，减少财政级次，提高资金使用效率，进一步提高基层政府提供公共服务能力。

在目前主体税种不宜有大的变动的情况下，可以鼓励地方正税清费，允许地方试点设置一些地方税种诸如财产税、资源税，同时取消一些不合理的收费，提高包括县级在内的地方本级财政收入的比重，增强地方办事的自主性。

强化省级平衡责任，对县级财政“托底”，保障其基本的支出能力。

上级转移支付作为基数拨下来，应进入县级预算编制的完整的口径。

这种全口径、完整的预算，不仅有利于人大监督，而且有利于广大人民群众切实评估公共服务的绩效。

　　三是建立县乡政府最低财力保障机制。

按照分级管理的原则，省级政府应承担保障县乡最低财力需求的责任，中央财政要进一步加大支持力度，帮助财力薄弱地区建立县乡最低财力保障制度，确保基层政府行政事业单位人员工资及时发放和政权运转资金的基本需要，切实提高民生事项、公共安全等的支出水平，调动产粮大县积极性。

县级政府要科学合理地安排政府预算，保障政权运转和重点支出需要。

　　四是强化省级政府义务教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务的支出责任，提高民生支出保障程度。

研究制订县级财政重点支出标准，建立重点部门预算经费保障制度。

完善地区间财力差异控制机制，形成合理的省以下横向、纵向财力分布格局，促进省以下财力均衡。

加大乡镇机构改革和精简人员力度，控制行政成本。

创新管理模式，积极推进“省直管县”和“乡财县管”改革。

结合农村综合改革，进一步完善基层财政职能，创新基层公共服务供给机制，提高财政管理效率。

　　（五）完善财政转移支付制度，推进基本公共服务能力均等化

　　一是逐步建立公共服务标准体系与均等化标准。

对各项公共服务所应达到的水平建立量化标准，充分考虑各地自然、地理、人文等因素所导致的成本差异，并形成依据社会经济发展情况自动调整的机制，既作为地方政府施政的参照，又作为对地方政府施政效果考评的依据，还可用作进行均衡拨款的重要指标。

在此基础上，研究制订基本公共服务均等化的明确目标与具体时间表。

　　二是适当简化、整合归并转移支付体系。

近期内，经过清理整合归并，简化中央对地方转移支付方式，减少资金的上划下转。

应借实行大部门体制改革和建设主体功能区的“东风”，对中央财政转移支付特别是专项转移支付进行整合，改变各部门各自为政、设立项目众多的状况；改变层层报批的管理方法，中央部门不再直接管那些管不了也管不好的远在基层的零碎项目。

在明晰中央地方事权的基础上，合理选择转移支付方式；凡地方事权范围的支出，原则上通过一般性转移支付实施均衡，扩大地方政府支出统筹权限，增强地方政府支出责任；凡中央委托事务，由中央足额安排；凡中央和地方共同事务，明确中央和地方各自所承担的支出比例；对于符合中央政策导向的地方事务，中央财政也可以通过专项转移支付加以引导，但项目不宜过多、数额不宜过大。

应把适合地方管理的事权下放，明确地方责任，财力也随事权下放地方，在此基础上，对支出基数适当调增，逐步实现财力均衡。

　　三是完善一般性转移支付。

提高一般性转移支付规模和比例，同时研究将部分财力性转移支付和专项转移支付归并到一般性转移支付中，以增强基层政府统筹安排财力、提供公共服务的能力。

改进一般性转移支付测算办法，体现地方政府的税收努力程度，促进地方提高收入质量，围绕主体功能区建设，通过明显提高转移支付补助比例的方式，增强生态保护区域政府公共服务保障能力，鼓励禁止和限制开发地区加强生态建设和环境保护。

完善资源枯竭型城市转移支付制度，加大对资源枯竭型城市的支持力度。

增加民族地区转移支付，帮助少数民族地区加快发展。

　　四是规范专项转移支付。

第一，严格控制新增专项转移支付项目，区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目。

除国家有关法律法规、党中央和国务院文件要求设立的专项转移支付可直接设立外，中央各部门以及地方政府要求设立的专项转移支付要严格控制，并报国务院批准同意后再实施。

第二，规范专项转移支付分配、监督、管理与绩效考评，积极运用因素法、公式法等方法科学合理、公平、公开地分配资金，并加强使用监管和绩效评价，按照事权划分清理规范配套政策，充分发挥主管部门在相关公共服务标准与政策制定、实施过程的监督管理等方面的职能作用。

第三，规范专项转移支付配套办法，充分考虑地方承受能力，属于中央的事权，不再要求地方配套；需要地方配套的，逐步实行按项目配套或按类别配套等办法。

　　五是进一步提高转移支付规范性和透明度。

在保持一般性转移支付等办法公开的同时，研究将涉及民生的专款项目资金管理办法向社会公开，进一步提高透明度，强化社会监督。

提高专项转移支付管理透明度，提高透明度有利于加强对专项转移支付分配、使用的全过程监管，完善专项转移支付管理制度。

每一项专项转移支付资金的设立、审批和分配，要做到有合理明确的分配依据、操作规程，坚持公开、公正、透明、效率的原则。

要积极配合全国人大等有关部门推进转移支付立法工作，加快健全规范转移支付的法制基础。

为加快形成统一规范透明的转移支付制度，应适时向社会公开转移支付的数据来源、测算结果和分配办法，出台《财政转移支付条例》，建立健全转移支付规范化、透明化的法制框架。

同时，通过提高转移支付规模的可预期性、改进地方预算编报方法及探索完善人民代表大会会议组织制度等方式，进一步增强地方预算编报的完整性。

近期，重点研究提前一般性转移支付下达时间，提高地方财政部门报送人大预算的准确性，并向社会公开部分涉及民生的重点专项转移支付项目的资金规模、补助标准、分配结果和资金使用情况等。

　　六是加快转移支付法制建设。

研究制定《政府间财政关系法》、《一般性转移支付法》，并通过部门个别法对中央地方共同事务范围及各自支出的分担比例加以明确，不断提高转移支付的透明化、规范化和法制化。

　　健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，不仅需要相应推进经济体制改革，而且涉及政府职能转变和行政管理体制改革，意义重大，任务艰巨。

未来5~10年，应谨慎细致地设计思路，坚持看得准、把握得住的先做，循序渐进地推进。

　　三、完善财税政策措施，促进经济增长方式转变和科学发展观的落实

　　在改革中要遵循简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，优化税制结构，完善以流转税和所得税为主体税种，财产税、资源税及其他特定目的税类相互配合的复合税制体系，规范健全财税制度，充分发挥税收筹集国家财政收入和调节经济、调节收入分配的作用，推动经济发展方式转变和和谐社会建设。

（一）全面落实消费型增值税改革，调整高新技术企业税负水平

　　2009年1月1日，中国全面推行了消费型增值税改革。

消费型增值税由于税基范围减小，有利于鼓励投资，特别是民间投资，有利于促进产业结构调整和技术升级；与国际流行的增值税制度更为接近，将为中国企业参与国际竞争提供良好的平台；非抵扣项目大为减少，征收和缴纳增值税将变得简便易行，有利于降低税收管理成本、提高征管效率。

　　在全国范围内实现增值税从生产型转为消费型，不仅是减税刺激经济、帮助中小企业渡过暂时难关，更是着眼于国家竞争力和市场公平等长期利益的财税体制本身的改革与完善。

但对于中国尚处于发展期的高新技术企业，生产规模较小，纳入抵扣范围的生产设备品类较少，在实际享受到的税收优惠效果上不如传统产业和大型企业。

在未来，应根据高新技术企业的生产特点，分类规定纳入抵扣范围的生产设备品类，维护产业间的税负水平调整的公平，支持高新技术产业的发展。

（二）适当调整消费税征收范围，合理调整部分应税品目税负水平

　　自新中国成立以来，对消费品和特定消费行为课税始终是税收制度的一个重要组成部分。

在1994年税制改革中，为了充分发挥消费税对消费和生产的特殊调节作用，国家将原属于产品税和增值税课征范围的一部分消费品划分出来，建立起了中国迄今为止最具独立性、系统性的消费税制度。

消费税制度实施以来，与增值税等税种相配合，在调节消费结构、抑制超前消费需求、引导消费方向、增加财政收入、缓解社会分配不公和供求矛盾等方面发挥了积极作用。

　　在实践中，随着中国经济的不断发展和人民生活水平的提高，消费税的征收范围、征缴办法和税负水平也需进行不断调整，下一步消费税改革的重点包括；

　　1、调整消费税的征收范围

　　一方面，应取消对部分商品的征收，包括；合理界定（比如以价格因素）高档护肤品与普通化妆品，取消对普通化妆品的征税；对汽车轮胎、工业酒精和医用酒精等生产资料免征税收。

另一方面，应根据经济发展适当扩大征税范围，包括；一些税基比较宽广、消费比较普遍、课税后不会影响人民群众生活水平的奢侈品，如高级皮毛及裘皮制品、高档家电等消费品；符合节约性课征原则，资源供给缺乏、不宜大量消费的产品，如红木家具等；某些高消费行为，如桑拿、高档洗浴、高档餐饮、高档夜总会消费等；逐步扩大生态性消费税的课征范围，加大消费税对环境的保护力度；高档住宅等奢侈品。

　　2、完善消费税的征税环节

　　目前消费税主要在生产、进口环节征收，这容易造成纳税人通过转让定价的形式压低销售价格、缩小税基、偷逃消费税的问题。

应拓宽课税环节，把消费税的征收推广到流通环节，甚至可以考虑生产环节和流通环节都予以课征的办法。

在征收中，可综合考虑税额、税负、公开性等多个因素，按照国际惯例，将消费税由价内税调整为价外税。

　　3、适当调整消费税税率

　　综合考虑国情因素、历史条件、国民消费习惯和国际经验，中国消费税税率设计应有以下几个特点；对国家财政依赖性大的重点应税消费品实行高税率，非重点应税消费品实行低税率；对国家实行专卖、价高利大的应税消费品实行高税率；对国家限制性消费的商品实行高税率；对环境污染严重和资源消耗量大的消费品实行高税率。

根据以上原则，中国消费税设计应作如下调整；对黄酒、啤酒、化妆品等一般性生活用品以及酒精保持现行税率，调高其他酒类的税率；坚持对汽油、柴油等重要能源的现行消费税率，对混合动力汽车等具有节能、环保等特点的商品降低税率；对高档电品、服饰、娱乐、餐饮等消费开征并且适当从高征取消费税。

　　（三）合理调整营业税征税范围和税目

　　营业税的征收体系和制度较为成熟，目前已按照经济发展和产业结构优化的要求对营业税的征税范围和税目进行了调整，未来还需要进一步分析营业税的合理税负和国家政策鼓励目标，继续深化对营业税征税范围和税目的改革，主要内容包括；一是加强对国际商品贸易服务的征税范围核定，以其服务的实际“对价”为标准计征营业税；二是重视对国际服务贸易营业税的征收，尤其是跨境提供和过境消费类的服务贸易企业，应按其实际获得额征收；三是区分金融业的收入类型，对代收、受托收取等业务应只对其手续费部分征收；四是按照国家对通讯行业改革的总体方针，对互联互