中国失业成因分析及政策建议.docx
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中国失业成因分析及政策建议
中国失业成因分析及政策建议*
卢磊
（西北大学经济管理学院99经济学基地班710069）
【摘要】本文从现有统计失业率的漏洞出发，通过对目前的失业率和失业人口的定义完善，给出了新的失业人口定义，估算出了目前我国的真实失业率和失业人口。
本文根据对失业人口的重新定义及其表现出的特征，从人口、制度、结构、周期四个方面对我国失业的成因进行了剖析，得出了我国目前失业问题是以结构性失业为表象、制度性失业为本质的。
并由此结论，针对结构性特征，从供需两方面入手，提出了较短时期内使得失业率降低、失业人口减少的一些建议；针对制度性特征，从制度改革入手，提出了解决制度性失业的建议。
【关键词】真实失业率制度结构
【Abstract】Thispapergives“theurbanunemployment”and“therateofurbanunemployment”anewdefinition.Basedonthenewdefinitionandcharacteristic,thispaperanalysesthecauseoftheunemploymentinthepopulation,institution,constructionandeconomiccycle,drawstheconclusionthatstructuralunemploymentistheexpressionoftherecentunemploymentandthattheinstitutionalunemploymentistherealessence.Onthefoundationoftheconclusion,thispapertriestogivesomesuggestion.
【Keywords】thetruerateofurbanunemploymentinstitutionconstruction
一、导论
失业，是在商品经济或市场经济中特有的现象和概念。
失业问题普遍存在于所有实行市场经济的国家，不管其社会制度如何，只要实行市场经济，劳动力资源通过市场来配置，劳动者与雇主在劳动力市场上进行交易，在交易的过程中部分劳动力得不到交易带来的好处（薪酬），于是就出现了失业。
根据美国耶鲁大学经济学教授奥肯（ArthurMOkun）的研究，实际失业率每超过自然失业率（NaturalUnemploymentRate）一个百分点，GDP的损失约在2%—3%之间。
因此，失业率成为衡量一个国家或地区宏观经济最重要指标之一，失业问题也是长期以来一直困扰各国政府的一个重要问题。
进入20世纪90年代以来，随着我国改革开放的不断深入，经济体制由计划经济向市场经济转轨、经济增长方式由粗放经营向集约经营转型不断加快，我国经济开始了历史性的飞跃。
GDP增长速度基本上一直保持在8%以上，而城镇登记失业率则基本保持在3%以下（见附表一）。
与西方发达资本主义国家相比，中国的经济增长速度之高是“不可思议的”，而失业率也是极低的（见附表二）。
况且600万左右的失业人口相对于我国这样一个超过12亿人口的发展中国家来说，也只不过是一个小小的零头。
从表面上看来中国经济发展形势大好。
但我们反观一下社会经济生活，就会发现存在着大量的待业、下岗、歇业以及长期放假的人员，人们普遍感觉失业人数较多且增长速度较快。
就连中央领导也不相信3.0%的失业率数据，曾多次质问国家统计局的负责人“到底全国有多少失业人口？
实际失业率有多高？
”看来如何解决我国日益严重的失业问题的首要，就是先搞清楚我国目前的真实失业率与失业人口。
二、失业率的定义与真实失业率
2.1失业人口和失业率的定义
我国到底有多少失业人口，真实失业率到底是多少？
这涉及到失业人口与失业率定义的基本问题。
国际劳工组织（InternationalLaborOrganization，ILO）规定，失业是指在一定年龄之上、在参考时间内（例如4周或3个月），那些没有工作，目前有能力工作并且正在寻找工作的人。
美国规定，失业者是指劳动年龄阶段内具有劳动能力，在调查期间
（1）没有工作的人；
（2）过去4周里曾经努力寻找工作的人；（3）过去4周内正在等待重新雇佣回原单位的人；（4）在4周内正等待向新单位报到的人。
同时在美国被列入“失业后备军”的，除了上述标准外还包括类似于我国下岗职工的“暂时解雇人员”。
我国国家统计局定义“城镇登记失业人口”，是指非农户口，在一定的劳动年龄内（16岁以上及男50岁以下），有劳动能力，无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。
相比较之下，从国家统计局对失业的定义中，不难看出我国统计的失业人口数据中没有包括
（1）没有登记的城镇失业人员；
（2）大量下岗职工中尚未重新就业人员；（3）从农村向城镇转移来的农村剩余劳动力（流动人口）中尚未就业的公开失业人员；（4）农村农业劳动力隐蔽失业人员。
这也就是为什么国家统计局公布的城镇失业率不能反映真实状况的原因。
由此，我们便可以得出特定时期我国真实失业人口应为：
失业人口=城镇失业人员+下岗职工尚未就业人员+农村隐蔽失业人员+城镇流动农民工失业的人员
失业率=失业人口/（就业人口+失业人口）
其中：
城镇失业人口=城镇登记失业人数+城镇未登记失业人数
下岗职工尚未就业人员=下岗职工总数–已重新就业人数
农村隐蔽失业人口=现从事农业生产的人数–我国建立现代农业所需要的农业劳动力人数
城镇流动农民工失业的人员=城镇流动农民工总数-城镇流动农民工已就业的人数
注：
这里的“城镇流动农民工”是指在城镇中工作的农村户籍的流动人口。
详见后文。
以上为全国失业人口及失业率的定义，以区别国家统计局定义的登记失业人数和登记失业率。
2.2如此定义的原因及失业人口计算
（1）城镇失业人口。
在上述的失业人口计算公式中，之所以要用城镇失业
人口代替城镇登记失业人口，是因为在城市登记失业人口中并未包括适龄未就业未登记的失业人员。
《中国劳动统计年鉴1999》中对“城镇失业人员”是这样解释的，“城镇失业人员是指城镇常住人口中一定年龄以上，有劳动能力，在调查期间无工作，当前有就业可能并以某种方式寻找工作的人员。
在城镇劳动力调查中对城镇16岁以上，具有劳动能力并同时符合以下各项条件的人员列为失业人员：
A、在调查周内未从事取得劳动报酬或经营利润的劳动，也没有处于就业定义中的暂时未工作状态；B、在某一特定期间内采取了某种方式寻找工作；C、当前如有工作机会可以在一个特定期间内应聘就业或从事自营职业。
它与“城镇登记失业人员”是有明确区分的。
据《中国劳动统计年鉴》（1997、1998），1996、1997年的城镇调查失业人数与城镇登记失业人数之差分别是262.2万人和410万人，由此可计算出，1996、1997年的城镇失业率为4.4%和5.33%（遗憾的是，1999年《中国劳动统计年鉴》取消了“调查失业人数”统计，因此无法计算）。
登记与未登记失业从1998年后出现逐年有所加剧的趋势，但城镇就业人数也呈上升趋势（见附表三），因此笔者保守估计1998—2002年的城镇失业率介于6.0%—6.5%之间。
（2）下岗职工尚未就业人员。
我国在传统的计划经济体制下，通过“低工资、广就业、高福利”的手段，以隐性失业为代价维持了名义上的充分就业，也因此吞下了由此带来的整个国有经济处于“X效率”状态的苦果。
进入20世纪90年代以来，市场经济逐步成熟，企业面临的市场竞争的压力也越来越大，国有企业中存在大量富余人员或冗员逐步下岗，形成了城镇隐性失业人群的主体。
自1996年中央政府开始在全国全面实行“严格控制金融泡沫和银行风险”、“规范破产、减员增效”、“抓大放小”、“普遍建立再就业中心”等一系列政策措施以来，城镇由下岗职工为主体的隐性失业逐步显性化，基本上转为准公开失业。
在失业人口计算中包括下岗职工也是基于这一原因。
其理由如下：
第一，1993年，国有企业开始进行现代企业制度改革，部分业绩较优的大型企业实行了股份制改造，在企业内部基本实现了效率型就业。
企业部分雇员以解雇、合同到期的形式变成了公开失业人员。
第二、1996年，中央“严格控制金融泡沫和银行风险”政策的实施，使得国有银行贷款谨慎，业绩低下的国有企业难以得到贷款。
同年，中央“规范破产、减员增效”、“抓大放小”政策的实施，使得占国有企业90%以上的中小型国有企业实行破产、出售、租赁、联营、兼并等产权制度改革。
企业中大量的冗员以下岗职工的形式转入“再就业中心”，企业仅需要为此支付1/3份额的生活补助金。
不少企业还采取了一次性支付全额工龄工资和一定量的赔偿的方式，买断职工工作合同，使得不少下岗职工直接进入劳动力市场。
第三、在“再就业中心”内的下岗职工，按照进中心前签订的合同，必须在二至三年内服从新的工作安排或自行找到工作，否则纳入登记失业人口的管理。
而且在经济发展较快的地区如上海、北京及沿海地区，从2001年开始取消“再就业中心”，下岗职工直接进入劳动力市场。
从国有企业现在的情况来看，过多的冗员情况得到了明显的改善。
尤其是近年来国有企业的人员比重和产值比重水平趋于相等。
在下岗职工隐性失业显性化的同时，也出现了特殊的隐性就业的状况，即下岗职工在领取基本生活费或失业津贴时，在外面给一些企业或个体户帮忙干一些临时性工作、或者干脆从事按钟点计酬的工作、或者自己临时摆摊卖点儿小商品
以得到些零散的报酬。
中国目前的统计数字表明“上百万下岗职工隐性就业”。
再加上据官方统计的全国下岗职工中有50%左右的国有企业下岗职工实现了再就业。
为了取值的真实性，我们在此不妨以重新就业人员占下岗职工总数的60%分别估算。
因此下岗职工尚未就业人员的失业率计算公式为：
下岗职工失业率=（国有企业下岗人数+集体企业或其他单位下岗人数）*40%/城镇全部劳动力
城镇全部劳动力=城镇就业人数+登记失业人数+下岗职工失业人数
由此可计算出城镇中通过下岗而形成的失业率在1998—2002年约介于1.5%—1.0%之间。
（3）农村隐蔽失业人员。
关于发展中国家的传统农业中是否存在剩余劳动力（即是否存在隐性失业）的问题上，一直有激烈的争论。
诺贝尔经济学奖得主舒尔茨认为：
发展中国家的传统农业中，资源的配置是完全有效率的，通过重新配置农业生产中的各生产要素，不会使农业生产有显著增长，因此不能说其中劳动力有过剩现象。
但美国另一位经济学家刘易斯却认为：
发展中国家一般有较为庞大的传统农业部门，并且吸收了大量的就业人口。
过多的就业人口使得农业部门劳动生产率极为低下或几乎为零，有些情况甚至为负。
他将传统农业中的这部分边际劳动生产率为零或为负的劳动力称为农业剩余劳动力。
目前，大多数经济学家更倾向于刘易斯的观点，即承认发展中国家的传统农业中存在着大量的过剩劳动力。
我也持这种观点。
根据国际上一般采用的美国学者英格尔斯的标准（计算发展中国家农村劳动力隐蔽失业数），即在传统经济转变为现代经济时，农业就业人数至少要下降到占全部就业人数的30%。
按照这一标准，中国建立初步的现代农业所需要的农业劳动力在目前阶段仅为2.15亿左右。
因此目前3.45亿的农业劳动力中可以转移的劳动力大约有1.30亿。
这一测算与其他学者的测算基本一致，“20世纪90年代后期的农业剩余劳动力大约在1—1.3亿左右”。
农村隐蔽失业率约为25.7%。
（4）城镇流动农民工失业人员。
据国家工商行政管理局的统计，全国流动在城镇就业的农民工在1998年已达到8000万人。
这部分流动的农民工和上述农村隐蔽失业的劳动力有所不同。
最基本的区别就在于，上述农村隐蔽失业劳动力是目前从事农业生产的农村劳动力中存在的可转移的农村剩余劳动力；这里所说的城镇流动农民工是指，已经基本脱离农业生产的、长期（一年中10月以上）流动在全国各城镇之间就业的农村已转移的剩余劳动力。
他们既不属于农村隐蔽失业人员，又由于持有农业户籍而排除在城镇登记失业人口之外。
据全国劳动部门的登记统计，1998—2002年间，找不到工作的农村流动劳动力所占比重约为21%，即约有0.17亿。
（5）平均总失业率（1998—2002）。
根据上述
（1）、
（2），将估计的在1998—2002年的城镇失业率的平均值与下岗职工失业率的平均值相加，可以得出1998—2002年城镇劳动力的总失业率的平均值估计大约就是7.5%左右。
这个数字和用德菲尔法研究出的7.0%的城镇失业率基本一致。
从上述（3）、（4）中，将1998—2002年农村中的农业隐蔽失业人数的平均数（1.30亿）与流动农民工公开失业人数的平均数（0.17亿）相加，可以得出1998—2002年我国农村失业劳动力的平均数为1.47亿，农村劳动力整体失业率为29.1%。
为了得到1998—2002年全国平均总失业率，我们要对这段时间内的城镇的总失业率的平均值和农村的总失业率的平均值进行加权平均，按照1998—2002年城乡就业人员分别占总就业人员的比重32.1%和67.9%，再根据城乡总失业率分别为7.5%和29.1%，可以计算出我国在1998—2002年间的平均总失业率约为22.15%（2.40%+19.75%），总失业人口约为20535.68万。
三、失业问题成因
根据上述对中国真实失业率和失业人口的分析，笔者认为，导致中国失业人口激增、登记失业率急剧上升的原因，主要表现在人口、制度、结构、周期四个方面，下面就从这四个方面进行分析。
3.1人口性因素
（1）总量性因素。
一国就业状况的好坏最终取决于劳动力供给和劳动力需求的平衡情况，劳动力供给由取决于一个国家或地区劳动力年龄人口总量、劳动参与率等。
对于劳动力供给人口，国际上通常用15—64岁人口为劳动力年龄人口统计。
据统计我国国家统计局2000年11月1日开始的第五次全国人口普查的统计表明，目前我国15-64岁的人口总数为88793万人，占总人口的70.15%。
虽然我国实行的计划生育工作取得了巨大的成功，同1990年的第四次全国人口普查相比年平均增长率仅为1.07%，未来新增劳动力总量也会逐步下降。
但由于我国人口基数过大，这一增长率意味着我国这十年内新增人口的绝对数达到13215万人。
我国劳动力供给人口总量和其占总人口的比重大大高于其他国家，形成了我国现阶段经济发展持续性的巨大就业压力。
（2）劳动力参与率因素。
我国是生产资料公有制的社会主义国家，传统计划经济体制下片面强调生产资料社会公有，每个公民对生产资料有无差别的所有权，这种所有权在经济上的实现方式就是每个公民都具有使用这些生产资料进行劳动的权利与义务，于是劳动的权利与义务便成为劳动者获取生活资料的一种福利，从而形成了社会主义国家独具特色的权利——福利型就业。
因而我国劳动参与率极高。
根据世界银行公布的1995年各国劳动力参与率数据，我国15—64岁的男性劳动参与率为96%，女性为80%。
而同一指标在美国分别为86%和60%，德国分别为87%和57%，印度为90%、31%，日本为84%、53%。
这么高的劳动参与率对于世界上人口规模和劳动力供给人口规模最大的国家来说，解决就业问题对于任何一届政府都将是严峻的考验。
我国还存在妇女就业参与率超越经济发展阶段的问题。
按照发展经济学的观点，妇女劳动参与率是与各国经济发展水平相关联的，通常情况下，发达国家妇女劳动参与率较高，发展中国家妇女劳动参与率较低。
从1995年的劳动参与率数据可以看出，我国妇女劳动参与率远高于其它发展中国家，甚至还略高于发达国家的。
值得一提的是，妇女通常在家庭中承担重大的责任，相对于男性而言，她们不但需要工作取得收入，而且还要承担家务。
况且，妇女往往不成比例的集中在低收入部门或岗位上。
因此，在市场经济体制下，企业根据竞争原则自主决策用人用工时，就会出现大量女性职工下岗，妇女就业参与水平下降的趋势。
例如，妇女在下岗工人中约占60%。
（3）劳动力结构问题。
主要表现为劳动力年龄结构呈年轻型。
一是劳动年龄人口增长速度高于总人口增长速度，据统计1990—2000年我国总人口平均增长率为1.07%，经济活动人口年平均增长率为3.1%；二是劳动年龄人口和经济活动人口占总人口比重大，约为70.15%。
同1990年第四次全国人口普查相比，0-14岁人口的比重下降了4.80个百分点，65岁及以上人口的比重上升了1.39 个百分点。
3.2制度性因素
这一因素主要体现为在经济体制改革中大量的体制性冗员的释放。
在中国，传统的社会主义理论认为“失业是资本主义制度下特有的一种社会现象，无产阶级中的一部分人丧失了劳动机会，成为产业后备军的组成部分”。
而消灭失业在计划经济体制之下是社会主义优越性的体现之一，因而造就了计划经济时代下的福利就业制度。
从表面上看来可以说无失业问题，但实际上不尽如此。
从建国以来我国曾经历过三次比较大的全国性失业问题。
第一次是在20世纪50年代初期，当时由旧中国遗留下来的城镇失业人数曾经达到400万人。
但由于当时正处于三年经济恢复和“一五”建设时期，工农业生产发展迅速，政府通过对失业者采取以工代赈、移民垦荒、介绍就业与鼓励自谋职业相结合的方针，到1957年就业问题得到了解决。
第二次是在60年代初，由于50年代末“大跃进”盲目追求高速度，导致城镇就业人口急剧增加。
1958—1960年，职工人数净增2868万人，增长近一倍多，其中城镇新增劳动力中75%以上来自农村。
60年代初国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”，整顿经济，在全国范围精简多余职工、压缩城市人口。
精简后，大约有2000万劳动力回到农村从事农业生产。
第三次是在70年代末期。
由于“文化大革命”期间下乡知识青年陆续返城，加上城镇积累的大量待业人员和新成长劳动力，70年代又吸收了近1300万农民进城，我国城镇出现了空前的严重待业问题。
进入80年代，国家调整了所有制结构和产业结构，搞活经济，广开就业门路，安置待业青年。
1979—1987年间，共安置7000万人次实现就业，基本上缓解了这次就业压力。
从这三次失业问题的解决来看，基本上我国认为在农村不会出现失业，也不存在失业，国有企业的主要作用不仅仅是发展经济，解决就业问题也是国有企业的主要责任，为此责任有时可以牺牲效率。
因此，在传统经济体制下，我国对劳动力资源的配置和使用实行统一招收、统一调配、统一使用和统一管理的制度。
企业只能作为国家机关的一级派出机构执行上级劳动部门的劳动计划，没有任何用工的自主权，也不承担由此而产生的X效率的责任。
由于国家实行的权利—福利型就业制度，国家通过下达劳动指标把大量的劳动力向企业安置，造成了许多单位出现“一个人的饭两个人吃、三个人的活五个人干”的现象，企业的生产效率低下。
在这种体制下，企业只是国家大工厂的一个车间，只是国家机关的一个派出机构，能否全面完成国家计划下达的产值、产量和劳动等指标，是评价和衡量企业生产经营状况的最主要标准，企业领导人的升迁也和企业的生产规模、职工人数、计划完成程度等密切相关。
因此，企业领导人有着增加职工人数、扩大企业规模的外在压力和内在冲动。
职工吃企业的大锅饭，企业吃国家的大锅饭，严重的妨碍了劳动生产率和企业经济效益的提高，阻碍了国民经济的健康发展，也导致了企业大量富余人员的存在。
事实上，自改革开放以来，国有经济部门也取得了一定的经济成长，但是低于全国平均增长速度。
中国经济改革的独特之处就在于“渐进式增量模式”，其基本特征依照樊纲的界定，“是在旧体制因阻力较大还‘改不动’的时候，先在其旁边或周围发展起新体制或新的经济成份，随着这部分经济成份的发展壮大、经济结构的不断变化和体制环境的不断改善，逐步改革旧的制度。
”我们知道这一快速发展的新的经济成份就是非国有经济部门。
进入20世纪90年代，当庞大的、成长缓慢的国有经济部门拖住中国经济成长的后腿时，国有经济改革势在必行。
这时，冗员、债务和企业承担的大量社会职能成为制约企业深化改革的最主要的体制性包袱。
为切实解决我国经济运行体制中的深层次矛盾，克服传统计划经济体制下企业效率低下的弊病，减轻企业的包袱、充分调动企业从事生产和经营积极性，我国对国有经济部门实行了“债转股”、“建立现代企业制度”等一系列的改革。
这一改革使得国有企业逐步确定其市场化的目标，保障了企业用工自主权的落实，同时也使国有企业对长期以来行政手段安置到企业的大量富余人员进行了必要的排除和释放，但也直接加剧了当前我国城镇的就业问题。
因此，笔者认为，我国当前的失业人口和下岗职工人数不断增加，从根本上来说是长期以来积累的深层次矛盾的总爆发和总释放，是我国经济体制改革客观要求调整人的要素与企业关系，客观上要求企业内部隐性失业显性化、公开化和社会化的必然结果。
3.3结构性因素
按照新古典综合派的理论，结构性失业是指因经济结构的变化，劳动力的供给和需求在职业、技能、产业、地区分布等结构方面不协调所引起的失业。
一种情况是随着科技的进步和新技术的广泛运用，一些传统行业被淘汰，因此而导致了劳动力市场结构上的不均衡，一些由此而淘汰的劳动者因为技能上的差异而不能被新行业雇佣而成为失业人员。
另一种情况是由于地区经济发展的不平衡，落后地区的剩余劳动力因地理位置的限制，不能迅速流动到发展迅速的地区，因而造成了一部分失业者。
结构性失业的存在必然导致“失业与空位并存”的现象。
这里，引入劳动力市场的结构均衡这一概念，它指的是每一部门（地区、产业、行业、经济类型等）内的失业人数与职位空缺的比例相等时的一种状态。
当劳动力市场的这种结构均衡不能实现时出现的失业即是结构性失业。
我国目前存在的几种结构性失业形式及其成因分析如下。
（1）二元经济结构引起的结构性失业。
在我国二元经济的结构性引起的失业大体上表现在两个方面，一是地区间经济发展不平衡导致的结构性失业，二是城乡之间经济发展不平衡导致的结构性失业。
地区间经济发展不平衡导致的结构性失业。
改革开放以来，我国东部沿海城市整体技术条件先进、投资环境好，经济发展速度迅速。
中西部城市技术条件落后，投资环境较差，经济发展速度较为缓慢。
由此国情，我国采取了不均衡发展策略。
就世界经济发展历史总体而言，许多经济发达国家也是通过不均衡发展而实现相对均衡发展的。
但是，这种不均衡发展也不可避免的会导致劳动力市场的不均衡，就业大军总喜欢从经济落后地区向经济发达地区涌入形成一种“马太效应”。
由于绝大多数人认为自己将会成为这种秩序下的幸运者，并愿意承担被迫失业的风险，造成的后果是他们用尽一切策略达到向经济发达和就业过饱和地区涌入的目的。
但期望总与现实相差太远，这是一个博弈的过程。
根据张五常的需求定理：
求职者一挤兑竞争就会掉身价，然后消费者（用人单位）的选择也就会增加了。
结果，就同时出现了“招工难”和“就业难”的现象，从而出现结构性失业。
城乡之间经济发展不平衡导致的结构性失业。
如同世界上其他国家一样，我国在工业化进程中，也出现了农业劳动力绝对数下降的趋势。
我国农业部门在20世纪80年代平均每年吸收新增劳动力405万人，约占全国每年新增就业人数的1/3；20世纪90年代农业劳动力绝对数出现大幅度下降的趋势，在“八五”期间，全国平均每年减少567万农业劳动力。
在这段区间内，乡镇企业的吸纳能力逐步减弱，由于户籍等问题农村进入城市就业的人口尽管数目不小，但相对于城市相关行业的需求以及农村剩余劳动力的总量而言，还是远远不够的。
（2）产业结构调整引起的结构性失业。
一国经济发展的实质在于实现经济的工业化和城市化。
经济发展过程中的工业化不仅仅体现在工业产值及其在国民经济中所占比重的单纯的量的增长，更重要的是表现在经济结构的不断调整、演变和升级。
经济结构的演变与升级是工业化的实质性进展，也是评价和衡量经济发展不同阶段的重要标志。
随着经济发展水平的提高，国内外市场环境的变化，我国目前的工业体系结构性不均衡日渐突
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