上海市贯彻落实上海市贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》情况的总结报告.docx

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上海市贯彻落实上海市贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》情况的总结报告

上海市贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》情况的总结报告（2004-2008）

2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。

五年来，本市着眼于上海实际，重点推进与全面推开相结合，组织实施与督促检查相配套，扎实开展了一系列基础性工作。

2004年9月，市政府下发《上海市关于贯彻实施国务院〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》，提出了本市贯彻实施《纲要》的十项任务措施。

韩正市长要求各级行政机关突出落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的主题，以贯彻实施《纲要》为主线，以贯彻《行政许可法》和推行政府信息公开为重要抓手，加大推进依法行政力度，加快服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府建设。

2008年，市政府又提出了要使上海成为“行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的地区之一”的目标，并进一步开展了第四轮行政审批改革、行政事业性收费项目全面清理等工作。

经过各级行政机关共同努力，本市依法行政工作取得积极进展。

一本市贯彻落实《纲要》的具体举措

（一）     深化行政审批制度改革，推进政府职能转变和管理方式创新

本市以《行政许可法》的颁布为契机，进一步深化行政审批制度改革，优化外商投资等领域的审批程序，提高审批效率。

同时，积极开展行政事业性收费清理工作，取得阶段性成果。

1、贯彻实施《行政许可法》。

2004年，为贯彻实施《行政许可法》，市政府出台了《上海市临时性行政许可设定程序规定》、《上海市行政许可办理规定》、《上海市监督检查从事行政许可事项活动的规定》等三个配套性政府规章，对许可法相关制度进行实施性细化，加强可操作性。

2、开展行政许可和审批清理。

本市对行政审批事项进行了三次集中清理，在原2027项基数上共取消、调整1044项，改革率达到51.5%。

其中，贯彻落实《行政许可法》工作中，取消了本市创设的102项行政许可事项，取消率达到50%，并废止了11件相关市政府规章和规范性文件，修改了32件。

同时还清理确认了市级行政许可实施主体317家。

截至2007年6月，本市在市级实施的行政审批事项共1306项，其中，属于国家创设的1082项，占83%；本市创设的224项，占17%。

从事项性质看，行政许可857项（属本市创设的101项，占许可事项12%），占66%；非行政许可审批事项449项，占34%。

2008年，本市又启动了第四轮行政审批事项清理，目前基本完成全市行政审批事项的再次梳理。

3、改革审批方式。

一是在全国首推“告知承诺”制度。

在区县试点基础上，2004年，市政府确定了38项审批事项在全市范围内试行告知承诺审批方式，并制定了相关规范。

二是改革企业年检制度。

组织本市经济类、建设类年检较多的部门实行“三个一批”，即“取消一批”原则上可以日常监管的年检事项；“调整一批”保留年检事项的内容、方式、程序；“免检一批”信誉良好的企业。

积极推进联合年检、申报备案年检、网上年检等年检方式，最大限度地方便申请人，提高监督检查效率。

三是整合流程推进并联审批。

在房地产建设项目审批、企业登记注册等领域，对行政审批职能交叉或重复的，确定由职能最直接的部门审批；对依法需要由两个以上部门审批的事项，采取“首办责任制”、“内部会审制”等制度；对涉及同一部门多个内设机构的事项，实行一口对外，由此避免多头、重复审批，改善投资环境。

目前，本市正在起草《上海市并联审批暂行办法》、《上海市行政审批告知承诺办法》和《上海市实施行政许可年检办法》等三件审改配套文件，为深化审批制度改革提供法律依据。

4、开展行政事业性收费清理。

按照“有利于促进就业，改善民生；有利于方便投资者和市场主体，改善投资环境；有利于规范行政行为，深化行政管理体制改革”的指导思想，2008年开展了全市行政事业性收费清理，共取消、停止征收148项收费项目，超过清理总数的25%，涉及31个政府部门，金额近20亿元。

清理的收费项目，主要包括政府部门因履行职责而向被管理对象收取的“管理费”，与当前经济社会发展状况不相适应、不符合行政管理体制改革方向的收费，以及依据不合法的收费等。

同时，停止执行2件地方性法规、8件市政府规章中涉及收费的规定。

2008年底，开展了收费清理的监督检查工作，对取消、停止征收收费的执行情况和效果进行了评估。

（二）着力推行政府信息公开，促进政府行为依法规范

2004年1月，本市颁布《上海市政府信息公开规定》（以下简称《规定》），确立了“公开为原则，不公开为例外”的原则，全面推行政府信息公开制度。

《规定》是国内最早颁布的由省级人民政府制定的政府信息公开规章。

2007年，国务院《政府信息公开条例》颁布以后，本市对照条例要求，并结合本市信息公开制度实施以来的经验和做法，适时对《规定》进行了修订完善。

1、“以点带面”，重视建立长效机制。

本市确立了“联席会议主管，信息委推动实施”的组织实施机制，并选择了市教委、市房地资源局、市公安局等15家“公权力大、公益性强、公众关注度高”的部门，率先试点政府信息公开各项制度，并建立了政府信息保密审查机制、政府信息发布协调机制、政府信息公开监督考核和责任追究机制，以及公文类信息公开属性同步审核、免予公开信息备案、政府信息集中查阅、政府信息公开统计分析制度等长效机制。

目前，政府信息公开各项制度机制已在全市推开。

2、不断深化公开内容，重点推进主动公开。

遵循“以主动公开为主、依申请公开为补充”的指导思想，本市重点推进了规划、教育、社会保障、土地征用、房屋拆迁、重大城市建设项目、政府采购、财政预决算和审计情况等政府信息的主动公开。

2007年，为贯彻落实《条例》要求，本市启动公共企事业单位信息公开试点工作，确定19家公共企事业单位作为信息公开试点单位；同时，确定嘉定区江桥镇、闵行区七宝镇等作为政府信息公开示范点，开展乡镇政府信息公开试点工作。

2008年，本市重点推进了财政性资金、社会公共性资金运作和适用情况的信息公开以及审计结果的公开。

到2008年底，有近30万条政府信息向社会主动公开；在行政机关办理的约4万件公开申请中，答复公开或者部分公开的约占申请总数的七成。

3、拓宽公开渠道，方便公众获取政府信息。

开辟政府网站、公共查阅点、政府公报、新闻发布会、热线电话等公开渠道。

“中国上海”门户网站页面浏览量月均突破1100万；在市、区档案馆设置公共查阅点，供市民查阅相关信息；通过政府公报公开重要法规、规章及规范性文件等，市政府公报每月5日和20日出版，通过档案馆、邮局、村（居）委会等免费向公众发放，每期发放量达20万份；通过新闻发布会发布社会关注的信息。

此外，实名制“市民信箱”，为市民免费发送个人医疗保险、住房公积金、养老保险信息等便民信息。

截至2007年底，通过市民信箱订阅信息589278人次；东方社区信息苑是各政府机关主动公开政府信息的指定查询终端，截至2007年末，累计建设社区信息苑280余家、农村信息服务站600家。

不少行政机关还开通了咨询热线，并在此基础上进一步整合，为公众提供更为高效便利的信息查询服务。

4、健全检查和评议制度，自觉接受监督。

内部监督方面，一是建立了政府信息公开年报制度，要求各行政机关每年3月底前编制本机关政府信息公开年度报告向社会公布。

二是建立了监督检查和评议制度，把政府信息公开工作量化为若干评估指标，要求各行政机关自查，联席会议成员单位通过实地走访、座谈会等形式进行重点检查和评估，并结合政风行风评议，对各行政机关政府信息公开工作进行评议和排名。

外部监督方面，公民、法人和其他组织可以通过行政复议、行政诉讼以及投诉申诉等途径，对行政机关的政府信息公开工作进行监督。

以2008年为例，市政府收到公民、法人或者其他组织不服行政机关政府信息公开答复的申请365件，全市法院一审受理此类行政诉讼案件250件。

（三）不断完善行政决策机制，提高决策的科学性、民主性、规范性

规范政府重大行政决策行为，健全科学、民主行政决策机制，是《纲要》提出的明确要求。

本市制定出台了一系列行之有效的规章制度，将科学、民主、依法决策的理念和措施落实到政府各项重大政策、重大项目、重大问题的决策过程中。

1、建立健全各项规章制度，推进决策制度化、规范化建设。

本市力求逐步建立较完整的决策规范体系。

市政府先后制定出台《市政府工作规则》、《市政府常务会议制度》、《关于加强市政府自身建设的若干规定》、《关于市政府向市人大常委会定期通报重要工作情况的暂行办法》等规范性文件，这些制度形成了本市各级政府依法行政、科学决策的总体规范和原则。

各区县政府及其部门更加注重制定配套政策，以静安区为例，2007年区政府制定了《“三重一大”事项议事规则》，完善内部决策规则，明确重大行政决策必须坚持立项审查、调查研究、听取民意、专家咨询、合法性论证和集体讨论决定等六个环节；明确各部门决策职责，理顺部门间职责分工，切实做到各尽其职、各负其责。

2、完善决策程序机制，确保重大政策、重大问题集体决策和按程序办事。

在重大决策方面，明确做到“四不”，即不经过调查研究的不决策，不充分征求意见的不决策，不经过专家论证的不决策，不经过领导班子集体研究的不决策。

着力完善集体决策机制、协调配合机制、汇报沟通机制和监督考核机制。

《市政府工作规则》规定，凡涉及事关全市大局的重大决策，应事先进行深入调研，充分听取各方意见，经过综合分析、制定方案、评估论证、择优等程序，最后由市政府常务会议讨论决定，或经市政府常务会议、党组会议讨论通过后报请市委决定；《静安区重大行政决策听证程序暂行办法》率先试行区政府重大行政决策听证制度，分别就听证适用范围、基本原则、组织机关、听证人员、听证参加人及听证程序等方面作出具体规定，并明确将听证结果作为行政决策的重要依据。

3、加强重大行政决策的法律审核工作。

作为政府的参谋、助手、法律顾问，政府法制机构通过严格把好政府重大行政决策的法律审核关，确保政府依法决策。

以市政府为例，市政府非常重视发挥政府法制机构对市政府决策的法律审核作用。

据不完全统计，2004年以来，市政府法制办共办理各类重大行政法律事务600余件，针对大小洋山保税区建设、“群租”问题的处理、开展小额贷款公司试点、委托境外公司经营管理国际机场、政府赈灾捐款长效机制等社会关注度高的重大问题，法制办从依法行政的角度出发，研究提出处理建议方案，供市领导决策参考，有效保证了重大行政决策的合法、适当。

同时，区县政府和市政府部门法制机构在重大决策中也发挥着举足轻重的作用。

如浦东新区政府规定，以区政府名义发布的决策事项，必须经区政府法制机构审核通过后，才能经区政府常务会议讨论通过。

4、建立与人大、政协定期沟通机制，重视听取人大、政协的意见。

重大决策根据需要一般通过召开座谈会等形式，直接听取人大代表和政协委员、民主党派等方面的意见和建议，市政府与人大、政协还建立了定期沟通机制，主动接受人大的法律监督和政协的民主监督。

以市政府与市人大沟通为例，目前市政府向市人大报告的事项主要有三类：

一是提请人大审议决定类，其议题范围主要为需要使全社会周知或需要广大市民普遍遵守或执行的事项，如2005年有“上海市城镇养老保险‘虚帐实记’实施方案”、2006年有“关于发展循环经济、推进能源节约”。

二是向市人大通报情况类，基本每1-2个月就有一位市长或副市长向市人大主动通报有关工作。

三是向市人大征询意见，主要是针对政府决策过程中关系本市长远发展和涉及人民群众切身利益的问题。

“重大问题在决策前和决策执行中进行协商”也是市政府积极贯彻、完善政治协商形式的基本原则，重大决策坚持事前听取政协委员的意见，并认真研究、办理和落实政协委员提出的立法建议和调研报告。

5、重大决定草案向社会公开，决策透明度进一步提高。

在研究制定涉及群众切身利益、社会关注度高的公共政策过程中，广泛征求公众意见。

如，《上海市经济适用房管理试行办法》涉及中低收入家庭住房条件的改善，备受公众关注，市住房保障和房屋管理局根据市委、市政府的要求，在网上公布《试行办法（草案）》，征求各方面意见，同时还请上海零点指标信息咨询公司开展了市民调查，取得很好的效果。

市交通运输和港口管理局公开听取市民对《2008年公交新辟、延伸、调整线路计划》的意见后，根据多数市民意见，决定暂缓撤销部分公交线路。

此外，在第四轮环保三年行动计划、虹桥综合交通枢纽动迁基地四期控制性详细规划、滨江公共开放空间控制性详细规划、城市道路路名牌更新方案以及市政府确定每年市政府实事项目、决定一些涉及人民群众切身利益的重大建设工程等重大行政决策中，都专门设立了公众参与的环节，把决策的透明、科学、民主落到实处。

（四）加强政府立法工作，不断提高立法质量

本市秉持以人为本、科学发展以及构建社会主义和谐社会的理念，从坚持地方特色的角度出发，根据上海城市管理的实际需求把握立法工作，努力为上海的改革发展发挥引导、保障、规范和服务作用。

2004年至2008年，市政府共向市人大常委会提交地方性法规议案52件，完成市政府规章71件。

1、立法决策与改革决策相统一，为“四个中心”的战略目标服务。

本市政府立法工作，注重通过制度建设解决改革、发展、稳定中的实际问题。

一方面，改革在法治框架内依法进行，另一方面，立法决策为改革决策服务，实现了两者有机统一。

例如，为推进本市重要制造业基地的建设和发展，制定了《上海市临港新城管理办法》、《上海市长兴岛开发建设管理办法》；为促进洋山保税港区的发展，制定了《洋山保税港区管理办法》；为推进国际金融中心建设，起草了《上海市推进国际金融中心建设条例》等。

2、政府立法从注重规范管理相对人行为转到注重规范政府自身行为。

在立法思路上，从“权力本位”逐步向“权利本位”转变，注重规范政府行为，注重权力与责任的统一。

比如，为切实推进政府依法行政，规范政府行为，在全国省级政府中率先出台《上海市政府信息公开规定》；为加强对“红头”文件的管理，出台了《上海市行政规范性文件制定和备案规定》；为贯彻实施《行政许可法》，相继出台了《上海市行政许可办理规定》等三个配套政府规章；为建立行政执法过错责任追究制度，制定了《上海市行政执法过错责任追究办法》。

3、在立法工作中贯彻落实科学发展观，关注民生，服务世博。

随着政府职能的逐步转变，上海在经济管理领域政府立法的比重比过去有所降低，而事关人民群众切身利益的城市管理、社会保障、节能环保等方面的立法数量明显增加。

例如，为健全本市社会保障制度，制定《上海市工伤保险实施办法》，修改《上海市城镇生育保险办法》及《上海市城镇职工基本医疗保险办法》；为保障劳动者权益，制定《上海市实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》、《上海市企业欠薪保障金筹集和垫付的若干规定》等；为改善城市生态环境，促进可持续发展，制定《上海市九段沙湿地自然保护区管理办法》、《上海市地面沉降防治管理办法》、《上海市医疗废物处理环境污染防治规定》，修订《上海市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》等。

此外，为确保世博会顺利筹备和举办，市政府推动市人大作出《关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》。

根据迎世博600天市容环境建设法制保障工作方案，制定《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》、发布《上海市人民政府关于发布〈关于加强本市流动户外广告管理的通告〉和〈关于对乱刻画乱涂写乱散发乱张贴乱悬挂宣传品或者标语的行为加强管理的通告〉的决定》，以及有关清理道路指示牌、加强高速公路管理等通告。

4、加强规章清理，政府立法工作与时俱进。

政府立法工作，从只重视立新法，转变为制定与修改、废止相结合。

尤其是2004年，为贯彻落实《行政许可法》进行了全面清理，共废止11件市政府规章和规范性文件，修改32件；2006年，本市开展限制非公有制经济发展规定清理工作，共清理地方性法规143件，政府规章432件；2007年初，根据国务院办公厅的统一部署，对本市规章开展了新一轮全面清理，共废止和宣布失效规章74件，在保留的283件规章中，有138件需要进行修改完善；2008年，本市还组织对本市现行有效规章进行第二轮清理工作。

此外，按照国务院办公厅要求，依据《突发事件应对法》，本市对涉及突发事件应对的地方性法规、规章及规范性文件进行了全面清理，共对9件地方性法规、12件市政府规章、4件市政府文件以及市政府有关委办局文件提出了清理意见。

5、完善科学立法、民主立法机制，努力提高立法质量。

为促进立法的科学化、民主化，本市自发布《上海市政府信息公开规定》以来，政府规章草案均在市政府门户网站上公开征求意见。

2007年，本市改进了规章制定过程中草案公开征求意见工作，通过在市政府门户网站专设“政府规章草案公众意见征询平台”，方便公众直接在网上提出意见；同时进一步扩大了规章草案的公布载体，增加在东方网上公布草案，并在本市主要报纸、电视、广播等新闻媒体上发布征求意见的消息指引，提高了政府立法的公众参与程度。

2008年，在规章制定过程中正式启动了立法听证，对《上海市旅馆业管理办法（草案）》、《上海港口客运站管理办法（草案）》以及《上海市门弄号管理办法（草案）》等三件规章召开了立法听证会，采取公开自愿报名方式产生听证代表，听证过程向社会公开，并建立听证意见反馈机制。

（五）积极探索综合执法改革，逐步理顺行政执法体制，大力推进行政执法责任制

为解决行政执法队伍过于分散、执法职能分工过细，多头执法和监管空白不同程度存在等行政执法体制上的缺陷，合理调整政府职能和权限分工，增强执法力量，提高执法效率，理顺执法体制，2005年之前，本市重点推进了综合执法改革；2005年以后，将推行行政执法责任制作为突破口。

1、在文化、城市管理、城市交通管理等领域开展了行政综合执法改革的探索实践。

一是在全国率先实现文化市场领域的综合执法。

2004年12月，市政府发布《上海市人民政府关于本市进一步完善文化领域相对集中行政处罚权工作的决定》和《上海市文化领域相对集中行政处罚权办法》，明确将文化领域综合执法形式由原来的委托执法调整为授权执法，并将原来的市文化稽查总队重新组建为市文化市场行政执法总队，全市19个区（县）也相继组建了区（县）文化市场行政执法大队。

目前，文化领域的综合执法改革已经基本到位，原来由文广影视、新闻出版、文物、体育、旅游等行政管理部门分别执法的模式，现调整为由文化市场行政执法队伍一家集中执法。

二是不断深化城市管理领域的综合执法。

2004年1月，市政府颁布了《关于本市开展区县城市管理领域相对集中行政处罚权的决定》和《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》，明确要求自2004年2月1日起，逐步由原来10个中心城区扩大到全市19个区县，全面开展城市管理领域综合执法工作。

同时，综合执法范围由原来以整治市容市貌为主扩大到建设、市容环卫、市政工程、绿化、水务、环保、公安、工商、房地资源和规划等10个部门的行政处罚权。

2005年6月，市政府发布了《关于本市开展市级层面城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》，明确自2005年8月1日起在市级层面开展城市管理综合执法工作。

因此，本市在市市容环卫局增挂“上海市城市管理行政执法局”牌子，实行“两块牌子，一套班子”，负责全市城市管理综合执法工作，将综合执法工作推进到市区两级全面深化阶段。

2006年7月1日，市政府颁布《上海市人民政府关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》，自2006年9月1日起，浦东新区在市政、绿化、水务、规划、城市交通等多个领域进一步扩大了城管综合执法范围。

三是在行政机关内部探索建立统一的执法队伍和执法体制。

例如，在城市交通管理方面，原来有5支执法队伍，分别承担公交客运、出租汽车、轨道交通、陆上运输、汽车维修等领域的执法。

市政府于2005年10月底对城市交通领域的执法体制进行了改革，撤销上海市公共交通客运管理处、出租汽车管理处、轨道交通管理处、陆上运输管理处等9个事业单位建制，组建市城市交通行政执法总队、市城市交通运输管理处，分别负责现场综合执法和行政审批的综合管理。

同年12月1日，市城市交通行政执法总队开展了首次综合执法，对中心城区和主要交通枢纽站的违法载客“黑车”和其他各类交通违法行为进行专项整治；上海市城市交通运输管理处也实现了行政审批的一个窗口对外服务。

2、积极推进行政执法责任制。

本市出台《关于贯彻落实〈国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见〉的实施意见》，并成立推行行政执法责任制工作领导小组，负责本市推行工作的统一领导和协调，在全市各级行政机关开始全面推行行政执法责任制。

一是开展行政执法依据梳理和调整工作。

2005年第四季度至2006年上半年期间，本市对19个区县和52个市政府委办局上报的行政执法依据梳理内容进行审核，共确认执法主体1300家，其中，市政府委办局48个，市政府委办局直属单位1228个，区县政府19个，其他执法主体5个；执法事项4698项，其中市政府委办局及其所属单位实施的2876项，区县政府实施的1822项，这些执法事项包括行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政强制等九大类别；执行的法律、法规、规章3526件。

上述内容于2006年8月以《上海市市级执法单位和区县人民政府行政执法依据》文件形式下发，由各相关单位分别在政府部门网站上将本单位的行政执法依据向社会公告。

2007年下半年，共对涉及28家单位的57个执法主体、291项执法事项、167件法律依据进行了调整，印发了《上海市市级执法单位和区县人民政府行政执法依据（调整之一）》。

2008年下半年，共对涉及18家单位的4个执法主体、135项执法事项、69件法律依据进行了调整，印发了《上海市市级执法单位和区县人民政府行政执法依据（调整之二）》。

同时，完善了本市行政执法证管理制度，截至2008年底，本市共颁发行政执法证35000余张。

二是分解执法职权与确定执法责任。

在执法依据梳理的基础上，结合“三定”方案，对全市各级执法部门开展执法职权分解和执法责任确定工作，在此基础上，指导、协调各行政执法部门、行政执法机构做好内部的行政执法职权分解与行政执法责任确定工作。

各执法部门完成了执法程序的梳理，并制定了机构责任书和岗位责任书。

三是建立健全行政执法评议考核机制。

本市行政执法的评议考核分为对单位（执法部门）的评议考核和对人（执法人员）的评议考核，其中，对单位的评议考核又分为外部评议考核和内部的评议考核。

对单位的内部评议考核和对人的考核主要由市人事局负责，对单位的外部评议考核纳入市纠风办的政风测评体系进行测评。

四是制定了行政过错责任追究的市政府规章。

2007年1月20日，《上海市行政执法过错责任追究办法》发布；通过实施该规章，各级行政执法部门建立了本部门行政执法过错责任追究的工作制度。

3、认真开展行政执法检查。

开展执法检查工作是政府法制监督的重要抓手，也是促进行政机关依法行政的重要内容。

五年来，本市通过组织全市行政执法检查，总结经验、发现问题，有力地促进了相关法律、法规、规章的贯彻实施。

一是检查主题鲜明、针对性强。

随着《行政许可法》的贯彻实施，本市先后于2004年、2005年开展了行政许可法律文书执法检查以及《行政许可法》实施一周年执法检查；2007年，本市开展“关注民生”为主题的专项行政执法检查，对市教委、市卫生局等6个市级行政执法部门负责组织实施的《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》、《上海市医疗机构管理办法》等6件相关地方性法规、市政府规章进行重点检查；随着世博会的临近，2008年，本市开展了“迎世博”为主题的专项行政执法检查，具体为市绿化市容局、市公安局、市建设交通委等3个市级行政执法部门负责组织实施的《上海市禁止乱张贴乱涂写乱刻画暂行规定》、《上海市门弄号管理办法》、《上海市无障碍设施建设和使用管理办法》等。

二是不断创新检查方式。

以2008年执法检查为例，采取了重点检查和一般检查两种方式。

重点检查项目为与“迎世博”主题密切相关的3件市政府规章，一般检查项目由其余市级行政执法部门围绕“迎世博”主题自行确定。

在第一阶段部门自查的基础上，本市对实施重点检查项目的市绿化市容局等3家部门的执法检