应用数据治理新模式创新政府治理新能力.docx

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应用数据治理新模式创新政府治理新能力

应用数据治理新模式创新政府治理新能力

全球已经进入大数据时代，以数据为基本手段和新一代信息技术为载体的新社会形态正在世界范围内形成。

政府作为经济社会发展的重要推动者，在大数据时代面临着虚拟公共空间与现实空间“数据化”进程同步加速的挑战，围绕数据进行战略调整和治理创新，既是创新政府运行机制、变革政府服务手段、优化政府业务流程，也是提高政府治理效率、降低行政运行成本、提升政府现代化治理能力的必然选择。

政府作为数据资产的核心拥有者，如何有效治理公共数据、释放变现数据价值，成为当前背景下提升政府现代化治理能力的一个全新命题和评价指标。

一政务数据治理的必然性

“虚拟”政府正在崛起（见图1）。

随着网民数量的扩大、网络公民意识的崛起，以及公众对虚拟网络政府的日益关注，一个与实体政府并行的网络“虚拟”政府正在崛起，成为实体政府在网络世界的映射，形成线上政府与线下政府的O2O闭环体系。

与此同时，互联网独有的公开透明、平等共享等特性，在一定程度上呈现出“倒逼”实体政府改革的态势，要求政府进一步创新运行机制、转变职能和变革服务流程。

一方面，“虚拟”政府正常运转有赖于数据的有效治理，业务数据化程度、数据共享程度、数据交换能力等内容是“虚拟”政府有效运转的关键评估指标。

另一方面，“虚拟”政府功能的日益完善必然带来海量政务数据，政府需要对这些数据进行采集、分析、挖掘等再加工，需要树立数据意识，培养用数据说话、用数据决策、用数据管理的数据治理思维。

政务大数据格局逐渐形成。

政府信息化水平与日俱增，随着电子政务网络基础逐步完善、政府业务信息化应用程度不断强化以及移动政务应用范围的扩大，政务数据来源更加丰富，以网络数据、业务数据和传感数据为主要构成内容的政务大数据格局基本形成。

信息时代赋予了数据更多的战略意义和资产价值，战略意义决定了海量政务数据的治理能力将成为各国政府未来综合竞争力的新赛场，资产特性使政务大数据成为一个可以释放巨大能量的能量池。

就全国范围来看，从户籍制度改革，到不动产登记制度改革，再到征信体系建设，近期加速推进的诸多改革，都对政府数据“治理”提出了更高的目标要求，一些改革更是以政务数据治理为基础。

如何有效管理政务大数据，通过对政务大数据的有效治理以释放数据价值，已经成为当前政务无法忽略的问题。

目前，上海、广东、武汉等省市已经出台专门的大数据发展规划，率先开启“数据治理”新模式。

[1]

电子政务发展需要新思路。

“虚拟”政府、政府大数据等的形成发展离不开电子政务发展的支持，我国电子政务在取得成效的同时，长期面临诸如“脉冲式”“项目式”项目建设导致信息化资源浪费严重，信息割据、信息孤岛等导致数据资源共享程度不高，政务数据应用规模小导致数据价值挖掘不足等问题，这些问题带来的后遗症及其所引发的连锁反应已经成为制约我国电子政务发展的重大难题。

未来电子政务的“破局”需要引入新思路，政务数据作为电子政务建设的基本构成要素，对其进行科学治理，释放数据价值，“变现”数据资产以带来更多经济社会价值，无疑是电子政务创新发展的新突破点。

综上所述，数据治理是数据驱动政府创新管理的题中之义，也是政府提升现代化治理能力的有效手段。

基于数据的政府数据治理模式不但强调对数据这种特殊生产要素的综合治理利用，而且更关注如何利用数据提升政府治理能力和水平。

通过政务数据治理探索数据驱动下政府治理新模式，打造集数字政府、透明政府、协作政府、效能政府、集约政府和服务政府于一体的现代化政府，是提升政府现代化治理能力的集中体现。

二政务数据治理

数据驱动下的政务治理是互联网时代政府治理模式的创新，“数据”将为政府治理提供全方位的视角，促进经济社会的全面健康发展。

政府数据治理主体是政府，治理客体是政务数据，治理模式是基于数据的“政务数据化—数据开放化—开放共享化—共享应用化—应用平台化—平台服务化”流程化管理。

（一）治理客体——政务数据

在信息时代，数据正在成为社会经济发展的基础素材和基本原料，数据资源化和资产化的意识逐渐被人们所认同。

政府在大数据战略行动中不仅扮演着积极推动的角色，更为重要的是政府已成为大数据的采集、所有、应用和主管的主体。

一般而言，政务数据主要由线上数据和线下数据两大部分构成，线下数据主要是指传统的、非机器可读的、与政府业务相关的数据，线上数据则是指基于信息化技术手段产生的、机器可读的、与政府业务相关的数据。

近年来，随着信息化技术的飞速发展和政府业务信息化程度的提升，线上政务数据规模不断激增，打通线上线下政务数据通道，实现对线上数据有效治理已经刻不容缓。

鉴于此，本文所说政务数据治理，主要是针对政府线上数据范畴。

通过对政务数据的分析，政务大数据线上数据来源主要包括以下几个渠道。

图1正在崛起的“虚拟”政府

1.网络数据。

网络数据主要是指政府通过互联网获取采集到的与政府活动有关的数据，包括非政府网站数据和政府网站数据。

其中，政府网站关键数据包括用户在政府网站上的鼠标移动轨迹、点击量、关键字搜索以及用户登录政府门户留下的手机、身份信息等用户基础信息，以及政务微博、微信订阅及APP应用下载数据等，政府通过对这些数据进行挖掘，可以有效分辨用户的行为模式、兴趣偏好等，对提升政府网站使用率、提供更精准公共服务和科学配置公共资源都将起到引导作用。

非政府网站关键数据包括对一些重点新闻、论坛、网站站点等浏览关注数据和交互数据进行监测，政府部门可以利用这些数据进行舆情分析，了解社会关注热点以及辅以相关数据来判断经济社会发展态势。

2.业务数据。

业务数据一般是指政府职能部门业务系统运行产生的大量数据，包括政府各部门内部业务系统产生的业务数据（OA系统等）、政府与公众间进行业务办理产生的业务数据（如政府网站上受理的公共服务）。

政府业务数据可以根据业务属性进行进一步细分，数据分类越细，数据治理效果越明显。

在划分业务数据时，可根据服务对象划分为政府服务业务数据（如政府部门电子文件流转、车辆管理、会议管理等业务数据）、企业服务业务数据（如企业经营、纳税等业务数据）和公众服务业务数据（如社保缴纳、水电气费用缴纳等业务数据）。

可根据业务提供部门划分为交通部门业务数据、环保部门业务、医疗卫生部门业务数据、统计部门业务数据等。

3.传感数据。

传感数据是指政府利用物联网等技术采集的大量数据，主要包括交通运行监控、城市安保运行监控（水、煤、电、气）等海量音视频数据。

以交通信息数据采集为例，主要包括道路监控视频产生的数据、搭载在出租车和汽车等GPS终端采集的路况数据、道路交通检测器产生的数据等。

武汉市在《武汉市大数据产业发展行动计划（2014～2018）》明确提出探索建立“音视频多媒体分析服务云数据中心”，通过对武汉全市平安城市监控、交通监控、机动车检测采集的每天达10TB数据进行大数据分析。

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（二）政务数据治理模式

随着信息化进程的加速，当今社会逐渐步入大数据阶段。

从广义来看，数据治理是一个综合提升数据能力的动态过程，是数据建设能力全方位的体现。

数据治理可以带来显著的经济效益和社会效益。

一方面，政务数据治理并不仅仅局限于政府部门自身网络基础设施的数字化、业务应用的数字化，更为关键的是可以基于数据提升政府业务发展能力、决策服务能力、变革创新能力和社会治理能力等，进而实现数据对经济社会管理的全面驱动。

另一方面，政务数据治理可以最大限度激活数据价值，将数据资产进行资产变现，创造更多经济收益。

数据治理模式的本质在于通过对政务数据资源的有效管理，围绕打造数字政府、透明政府、协作政府、效能政府、集约下放和服务政府，全面提升政府现代化治理能力，具体而言，政务数据治理模式主要包括“政务数据化—数据开放化—开放共享化—共享应用化—应用平台化—平台服务化”六个环节。

其中，前三个环节致力于对政务数据资源的有效治理，后三个环节致力于利用数据提升政府现代化治理能力。

图2基于数据治理提升政府现代化治理能力的治理模式示意

三基于数据治理提高政府现代化治理能力的治理模式

（一）政务数据化

随着信息技术的进步和政府现代化管理理念的普及，“数字政府”已经成为信息时代政府提升现代化治理能力的客观要求。

近年来，政府网络基础环境不断完善，信息数据资源库逐步规范，业务应用系统更加体系化，政府在内部管理以及履行公共服务和社会治理等职能方面越来越依赖信息技术，政务“数据化”进程加快。

以天津市公安系统为例，在基础环境方面，天津技防网建设完成资源共享的三级监控终端201个，覆盖全市社会和企事业单位的视频监控探头30余万个，其中互联互通的视频探头有6500余个，电子卡口系统前端点位170处。

在信息数据方面，市局中心数据库与各警种专业数据库间建立了信息数据的定时抽取和更新维护机制，目前已汇集整合全市公安业务数据83类、10.8亿条，社会信息数据38类、1.8亿条。

在功能应用方面，应用系统建设已形成体系，全局目前在用信息系统129个，这些系统是全市公安民警开展信息化应用的主要载体。

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（二）数据开放化

开放带来透明。

随着公众对政府数据开放关注度的不断提升，数据开放已经成为世界主流，电子化、免费的、机器可读的、开放授权的政务数据开放程度已经成为衡量政府透明度、问责制的关键指标之一。

数据开放主要包括政府内部开放共享（G2G）和政府社会间开放共享（G2C）两种模式。

我国目前政务数据开放仍以政府内容共享为主，大部分省市通过搭建政务信息资源共享平台和交换平台实现资源共享，较为普遍的做法包括当前较为流行的“政务云”和“大数据中心”，如深圳市支撑“织网”工程的公共信息资源平台和政务数据交换平台，南京市为发展“智慧南京”建设的大数据中心。

在G2C方面，我国从国家层面到地方层面都已开始探索公共数据开放模式，如2011～2013年陆续上线了国家数据（NationalD）、北京市政务数据资源网（BjD）和上海政府数据资源网（DataS），其中北京市政务数据资源网网站自2012年10月运行以来，截至2014年8月30日，注册用户为1600多个，首页累计访问量为1303万余次，累计页面点击量达1682万余次，数据资源累计下载量达17350次。

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（三）开放共享化

政务数据的开放共享是数据治理的关键，也是当前背景下打造现代化协作政府的新切入点和突破点。

数据资源共享已经成为信息时代政府释放信息资源价值、提升政府公共服务的绩效和运营能力、激发社会创新活力、鼓励市场创新和经济增长的必然要求和有力举措。

数据边际成本递减的特性决定了其使用者越多边际成本越低，边际收益越高。

政府作为社会公共数据资源最大的拥有者，围绕数据资源加强与企业、社会等的进一步协作，不但对打造协作政府有着积极推进作用，可以有效提升政府现代化治理能力，而且可以有效激发国家数据巨大的商业价值，推动经济增长。

（四）共享应用化

应用衡量价值，价值体现效能。

政府只有在数据共享的基础上强化数据应用创新、扩大应用领域，提供更加科学的公共决策、高效的公共管理、优质的公共服务，建设效能型政府，让应用成果惠及社会，才能真正实现数据价值。

以浙江省公共信用信息平台为例，通过建立全社会信用基础数据统一平台，推进部门信息共享，将全省46个省级部门和单位的法人信用信息，以及20个省级部门的和单位的个人信用信息进行交换共享，利用共享的信用信息在重点领域实现跨地区、跨部门奖惩联动，如与上海铁路局联合建立恶意逃票失信记录联合惩戒机制。

（五）应用平台化

数据治理应用平台化有助于打造集约政府，提升行政效能，降低行政投入，节约行政成本。

连接发现价值，应用平台化，通过将政务数据拥有者、使用者和推动者等多方资源统一进行整合，可以构建起涵盖多个主体、多个领域、多个环节的政务数据治理生态圈。

应用平台化，既有助于数据及应用资源的共享，避免重复建设、节约投入成本，还可以对平台多个主体所掌握的多方数据进行关联交叉分析，实现数据价值的倍增。

如青岛市在2002～2014年十多年政府信息化建设过程中，打造4级一体化信息系统平台，通过统一整合网络、整合平台、整合基础应用、整合信息资源、整合纵向业务和自助终端，实现全市电子政务真正的平台化，实现对决策信息服务、电子监察、舆情管理、项目督察管理、社区管理等200多个应用系统低成本大规模应用。

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图3青岛市政务云公共服务“686”平台结构示意

（六）平台服务化

政务统一搭建数据平台、软件平台的根本目的在于建立一个良好的数据治理生态系统，政府“搭台”让政府、企业和社会合作“唱戏”，达到改善政府公共服务水平、提升城市精细化管理水平和打造服务型、智慧型、透明型政府的目标。

从政府层面来看，政府部门可以依托政务数据治理平台进行精准、智能的决策分析，为其业务发展、服务社会提供科学支持。

深圳市以“服务”为导向，依托市基础信息资源库统一开发市级决策分析支持系统，按照“找准服务对象—了解服务需要—优化流程再造”的思路，通过对政务数据的分析挖掘，为市直各部门提供基于电子地图的人口、法人（机构）、房屋、城市部件公共基础设施、事件、网格等基础信息关联及分布情况的查询、统计分析服务，创新公共服务资源管理，实现对公共服务资源的合理配置。

四深圳市“织网”工程的实践及效果[6]

“织网”工程作为深圳市提升社会治理能力和治理能力现代化的一项重大改革创新，是大数据时代背景下基于数据资源治理提升政府现代化治理能力的典型应用。

2012年，深圳市政府着眼于保障和改善以民生为重点的社会建设，探索将大数据手段和方法引入社会治理领域，利用“数据治理”创新政府公共服务模式、改善政府决策水平和提升社会治理能力，通过数据化、物联化和智能化搭建智慧应用平台，率先实现特大型城市政府数据的大集中和大共享，推动政府从以行政主导的管理型政府向以人为本的服务型政府转型，从粗放化管理向精细化管理转型，从单兵作战型管理向协作共享型管理转型，从被动响应型管理向主动推送型服务转型，从拍脑袋决策向基于大数据的科学决策转型，即“五转变”。

2014年6月，“织网”工程正式试运行。

（一）政务数据化

政务数据是数据治理的起点，有数据方能谈治理，为此，“织网”工程在保证数据来源方面，通过构建社区综合信息采集系统，整合网络信息员队伍，统一信息采集和传输路径。

同时，探索建立以网格信息员采集信息为主体，与市民和企业申请服务时的主动申报数据互为补充，与各职能部门办事生成的业务数据互为关联、验证，共同建立“基层采集+主动申报+业务生成”相结合的信息采集机制和数据关联比对机制。

在以PDA网格员上门采集为主的基础上，深圳市进一步将12345市民热线、家园网纳入数据采集范围，还提供了“微信随手拍”功能，让全民参与到数据采集中，拓宽了数据采集渠道，扩大了数据采集源，使采集的数据更加贴近民生，更能真实反映社会热点问题。

图4深圳市“织网”工程政务数据化过程

（二）数据开放化

深圳市在《关于全面推进社会建设“织网工程”的实施方案（试行）》中，明确要求加快数据开放进程，通过“试点向社会开放政务数据”，激发社会活力，创造更多社会价值。

深圳市住房和建设局通过数据开放平台，向社会免费开放项目信息、人员信息、物业管理、企业信息和诚信档案5大类共43项分类数据目录。

[7]深圳市市场和质量监督管理委员会建设了全新的“数据公开开放平台”，按照数据表格和数据接口两种方式进行展示和开放，使用者可以免费浏览相关数据，也可以通过编程接口获取平台中所有的数据资源进行二次开发。

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（三）数据共享化

“织网工程”平台的有效运行依托全市多个政府部门的数据共享，为此，深圳市通过建设公共基础信息资源库和政务信息交换平台，打破信息壁垒，将全市36个部门接入公共基础资源库，对3.62亿条存量数据进行清洗、比对，实现全市各部门服务、管理数据的共享交换。

[9]

图5深圳市“织网”工程公共基础信息资源库建设示意

（四）共享应用化

“织网”工程立足民生，务实推进共享应用示范项目，通过运用大数据的理念，充分挖掘信息资源库的数据，实现多角度社会服务和管理运行状态的预判、预警，为实现政府的循“数”管理提供支撑。

目前，深圳市政府利用“织网”工程在教育、医疗、住房保障、食品安全等多个领域公共治理取得了显著成效。

以市民住房保障信息共享及其应用为例，深圳市以人口分布、建设用地供给信息监测为基础，整合房屋权属信息和房地产市场交易信息，重点建设住房信息系统，加强对保障性住房资源配置的监管、互助性住房建设资金的监控以及投资性住房需求的监测。

（五）应用平台化

深圳市通过运用大数据的理念，充分挖掘信息资源库的数据，实现多角度社会服务和管理运行状态的预判、预警，为实现政府的循“数”管理提供支撑。

建设了统一的市级决策分析支持系统，为市直各部门提供基于电子地图的人口、法人、房屋、城市部件公共基础设施、事件、网格等基础信息关联及分布情况的查询、统计分析服务。

图6深圳市“织网工程”统一平台

（六）平台服务化

“织网”工程作为深圳市提升政府治理能力的新措施，目的是为了更好地服务社会各主体，提升社会综合治理能力。

平台通过优化政府决策可以更好地服务社会，提升社会治理能力，例如，深圳市通过对全市人口基础库的分析挖掘，在实时掌握动态人口数据和历史数据的基础上，通过对人口结构变迁等的分析进行趋势预判，实现了根据人口分布属性对公共服务资源进行配置规划，根据人口年龄分布属性对养老资源进行规划建设，根据人口学历分布属性对教育培训资源进行规划建设。

-全文完-